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公共政策 国家公务员培训教材 第一章公共政策概述 公共政策的含义 公共政策是政府和政党为处理公共事物 实现公共管理而制定和实施的公共行为规范 行为准则和活动策略 公共政策的主体 主要是指政府机关及其政府官员 公共政策的本质 是要解决利益分配问题 既包括物质利益的分配 也包括精神利益的分配 公共政策的特征 第一 政治性和公共性的统一 第二 理论性与实践性的统一 第三 强制性与合法性的统一 公共政策的价值和功能 公共政策分析 分析要素 政策科学 政策科学 这一概念主要是由美国政治科学家哈罗德 拉斯韦尔提出的 公共政策的分析模式 邓恩的信息转换模式认为 公共政策分析主要是解决事实 价值 规范三大问题 由此产生了经验方法 评价方法和规范方法三种分析方法 第二章公共政策体系与结构 公共政策体系 是指政策元素之间以及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的有机整体 政策元素构成政策单元政策单元构成政策网络系统政策系统存在与特定的政策环境之中 纵向结构 由元政策 总政策 基本政策 具体政策 和个别政策五个层级的政策系统构成 横向结构 由政治政策 经济政策 文化政策 社会政策和外交政策五大类别构成 公共政策体系的特点 整体性 相关性 层次性 有序开放性 公共政策运作规律 公共政策运作规律就是指公共政策在对社会生活发生作用的过程中 所表现出来的各种现象的 本质的 必然的和稳定的联系 公共政策效力作用规律 公共政策生命周期规律 公共政策利益调控规律 公共政策利益调控规律 政策利益调控是政策在干预社会过程中对社会利益的调整和控制 包括主导群体优先规律损益补偿规律多数满意规律 第三章公共政策过程 一个理想的政策过程 基本包括 政策的制定 执行 评价和调整等多个环节 公共政策的制定 公共政策决策 政策的制定是公共政策过程的首要环节 是政策的制定者根据国家和社会面临的重大问题 提出解决方案 并使其转化为政策规范的过程 公共政策的制定者 立法机关行政机关政党尤其是执政党利益团体公民 公共政策制定者的理论模式 议会决策模式精英决策模式 杰出人物决策模式 政党决策模式团体决策模式公民决策模式 议会决策模式 认为议会在公共政策制定过程中起主导作用 精英决策模式 主要代表人物 美国 拖马斯 戴伊哈蒙 齐格勒戴维 伊斯顿亨廷顿肯尼思 阿罗 基本观点是 只有社会中掌权的少数人才参与社会的价值分配 公共政策反映的不是大众的要求 而是杰出人物的价值观 阿罗不可能定理 即 要制定出达到一致的集体选择的投票程序是不可能的 一项合理的公共政策只有来自凌驾于众人之上的公共权利机关 因此真正的民主决策体制是不可能存在的 政党决策模式 政党通过竞选掌握国家政权 实现政治决策 团体决策模式 基本观点是公共政策决策实际上是利益集团之间相互斗争达成的一种势力均衡 公民决策模式 基本观点是强调公民个人在公共政策制定过程中的作用 认为公民参与决策是一个客观的事实 公民参与公共政策制定的主要方式 全民公决选举个别的公民对公共政策决策发生重大影响公民整体所拥有的巩固政权和推翻政权的民主权威 公共政策制定程序 公共政策的制定的宏观层面 是一个政策信息 政策资源 政策行为 的输入 加工 输出和反馈的过程 公共政策具体的制定过程 微观层面 诊断问题确立目标拟定方案优选方案采纳方案 中华鲟的案例分析 中华鲟是珍贵的鱼类 习性比较特别 它产卵在长江上游的金沙江 长到四五寸长的时候 就顺江而下 出吴淞口 到东海 南海深水里生活 七八年后 体重到达二百公斤的时候 性开始成熟 又返回吴淞口 贴着沙床逆江而上 到金山将产卵 受精 产后再游入大海如此反复 直到老死 葛洲坝工程要横断长江 中华鲟过不了大坝 无法回到金山将产卵 情况会怎么样呢 长江流域规划办公室 中国科学院水生物研究所和四川水产研究所的专家作了大量的调查研究 认为这不会影响中华鲟的生存 然而 社会上一些好心人大都不是研究鱼类的人却是议论纷纷 断言中华鲟会绝种 从而破坏长江的生态平衡 还有什么 中华鲟不到金沙江不回头 宁可在大坝的墙上碰得头破血流 也不会在葛洲坝以下产卵 人工繁殖中华鲟非常的困难 不是我们这一代人所能实现的事情 为了拯救中华鲟 学多人主张在大坝上开一个12米宽的口子 作为中华鲟的鱼道 少数人甚至反对葛洲坝长江截流 这些同志写文章 发表演说 上书党中央和国务院 有几个学会的同志还在报纸上呼吁 党中央国务院指定当时国家农委领导主持论证这个问题 论证会上争论非常的激烈 主张不修鱼道居少数 他们是 中科院水生物研究所所长伍献文四川水产研究所所长柯熏陶等 他们认为葛洲坝工程不会使中华鲟绝种 修建鱼道是没有必要的 主要理由如下 一 根据国际经验 修建鱼道并不能解决鱼过坝问题 二 生物都具有适应新环境能力 只要不超过临界点就能生存 葛洲坝距离吴淞口1000多公里 期间没有栏沙坝阻隔 足够中华鲟回游 中华鲟产卵季节 不至于绝种 三 人工繁殖中华鲟不会有困难 开发中华鲟资源应该依据人工繁殖放流 鲟鱼主要产国苏联就是用这种办法 领导同志听了各方面的意见后说 伍献文同志是我国有名的鱼类专家 难道他不爱鱼 他们认为不必修鱼道的意见值得重视 尽管如此 仍然有许多人不同意 继续议论纷纷 经过进一步调查研究 党中央和国务院毅然采取鱼类专家的意见 葛洲坝工程按照原计划进行 也不在坝上修鱼道 为了防备万一 坝上保留了建鱼道的位置 这个决定为国家节省了三千五百万元 葛洲坝长江截流多年了 事情的发展完全入伍献文等鱼类专家所料 1982年开始进行人工繁殖中华鲟的研究 1983年便获得了成功 由于鱼池里没有专门吃中华鲟的涡鱼 成活率高达3 而天然的中华鲟成活率才1 生活在长江里的中华鲟也没有在坝上碰得头破血流 而在葛洲坝以下宜昌一带得沙滩上找到了它们产卵的地方 1982年人们在坝下发现了中华鲟的产卵长 以后这样的渔场逐年增加 思考 联系中华鲟之争的内容说明决策程序 政策制定过程的环节 政策议程的建立政策规划政策合法化 政策议程的建立 社会上的众多利益要求中只有少数利益要求能得到决策者重视并进入到执政党和政府的议事日程 这种利益要求被提上执政党或政府决策的议事日程的过程 就是政策议程的建立 促使和导致政策议程建立的因素 主要有政治领导人的倡议 突发性的或危机性的事件 广泛的民意 大众传播媒介等 案例 1999年6月初 某市一名初三学生因为不堪忍受过重的学习压力在加重自杀身亡 此事件在广大市民中引起了强大的反响 中小学学生负担重 压力大的问题一时成为公众议论的中心话题 也成为媒体关注的焦点 该市的的日报 晚报 电视台 广播电台就此事作了大量的报道 反映了学生家长教师中小学负责人以及有关专家等多方面的意见 尽管对此事仁者见仁 智者见智 意见不完全一致 但是大家普遍认为 政府应该切实采取措施减轻中小学学生的负担 解决方案 该市政府就此问题专门召开了一次会议 指示市教育局在两个月之内拿出一个减轻中小学学生负担的具体方案 1998年8月末 在征求有关专家以及有关方面的意见的基础上 该市教育局出台了一揽子旨在减轻中小学学生负担的措施 包括限定课时 控制家庭作业数量 严禁利用节假日上课等等 实际上 中小学学生负担过重并不是一个新的问题 对此问题 公众已经议论了很多年 有关专家也呼吁辽很多年 但是政府始终没有采取任何措施 直到这一悲剧事件的发生后 该市出台了减轻学生负担的政策 思考 请分析本案例中社会问题进入政策议程的条件 你认为该市在这方面应吸取什么教训 答案与分析 事件或者问题必须严重 在社会上产生较大的影响 必须被有关政府部门察觉 引起其重视 要有民主 开放的觉察机制 如新闻媒体 应该吸取的教训 完善觉察机制 以便及时察觉问题 迅速做出回应 政策议程建立的不同模式 有内在创始模式 外在创始模式和动员模式三种 政策规划 即上述政策制定的微观过程的环节 政策合法化 经过政策规划后 还应由一定的权力机关依照一定的法定程序予以审议和批准 才能转化为正式的政策而具有合法性 公共政策制定的主要模式 包括公共政策决策思维模式和公共政策决策过程模式 公共政策决策思维模式 包括 经验决策模式 理性决策模式 非理性决策模式 4 渐进决策模式 5 综视决策模式 经验决策模式的主要特点 第一 经验性第二 历史借鉴第三 分析比较第四 轻视理论 经验决策模式的局限性 第一 经验还不是对世界的理性认识 第二 依据个人经验对现代复杂问题作出科学决策 对决策者来说是力不从心的 第三 经验主义决策具有很大的盲目性 理性决策模式的主要假设 第一 决策者所面临的公共问题是确定的 第二 引导决策者作出决策的价值和目标是确定的 第三 决策所需要的信息是充分且准确的 第四 决策者可以对每一个可供选择的方案进行定量研究 比较分析其代价和收益 第五 决策者将采用投入最小效益最大的优化标准选择最佳的方案 非理性决策模式 决策者依靠直觉 信仰 意志 情感等非理性因素对公共政策作出选择和决定的思维方式 渐进决策模式的提出者 是美国政治学家林德布洛姆提出的 渐进决策的追求 决策者追求的不是最优决策 而是参与决策的人们能一致同意的决策 渐进决策模式的支持者 管理决策学派的创始人西蒙提出了有限理性决策模式 以支持渐进决策模式 综视决策模式 美国学者艾米伊特 埃特奥尼提出 主张运用渐进决策模式方法从宏观角度找出重点政策问题之所在 运用理性决策模式方法从微观角度对重点政策问题作细微的分析决策 公共政策决策过程模式 政治系统决策模式 功能过程决策模式 制度程序决策模式 公共选择决策模式 追踪决策模式 政治系统决策模式的基本观点 戴维 一伊斯顿提出认为公共政策是政治系统 相互关联的政治权威机构 对全社会价值所做的权威性分配 政治系统决策理论认为决策过程的概念支撑 环境 输入 要求 支持 输出和反馈 功能过程决策模式 哈罗德 拉斯韦尔最早提出了决策过程的七功能分析模式 情报 建议 规定 行使 运用 评价和终止 安德森提出了五阶段功能过程决策模式理论 其体系构架是 问题的形成 政策方案的制定 政策方案的通过 政策的实施 政策的评价 制度程序决策模式 这一模式的主要代表是西蒙提出的程序化决策和非程序化决策理论 这一理论从动态的角度分析管理决策过程 积极倡导运用现代决策技术 提出可以运用手段一目的分析法来使非程序化决策转化为程序化决策 公共选择理论的人性假设 人都是理性的自私自利者 都关心个人利益 企图以最小的投入获取最大的利益 在涉及公共利益的公共政策决策上 人也是根据 经济人 的本性作出对公共政策方案的个人选择的 追踪决策模式 指在公共政策已经决定并付诸实施后 通过追踪所提供的信息反馈 决策系统对原政策方案进行补充 修正 使政策方案完善更新的决策模式 其主要特点是通过追踪和反馈 实现二次决策 在现代民主国家日常性公共决策的方法 主要不是通过直接民主而是通过代议制民主的方式进行的 公共政策执行 是政策执行者运用各种手段来贯彻和实施政策指令 以达到预期目标的全部活动和整个过程 在公共政策执行中最重要的活动 解释 组织和实施 公共政策执行的性质 1 是整个公共政策过程的有机组成部分 是由一系列行动构成的 是一个有组织的活动系统 运用权威对社会利益进行公正的协调 政策执行中的关键环节 组织理论学派的代表人物J 佛瑞斯物认为 组织问题是政策执行中的关键环节 公共政策执行的总目标 要确保政策执行的有效性 公共政策评价 依据一定的标准和程序 对政策执行的效果 效益 效应加以考察 判断和平定 并把评价结果反馈到决策部门以便对政策的前景和变迁作出决定的过程 目前人们比较认同的具体的公共政策评价标准 成本标准 效果标准 效率标准 效益标准 公共政策的评价方法 比较分析法 整体评价方法 成本效益分析方法 政策调整 政策制定者依据政策评价的结论反馈的信息 对政策的内容和形式予以部分改变或全部改变的行为 政策调整的类型和形式 增扩型和缩减型政策调整 合并型和分解型的政策高速合并型政策调整 激进型和渐进型的政策调整 终结型和延续型政策调整 公共政策案例 我国南方某县的计划生育工作 多年来一直排在全倒数几位 1995年 新一届县政府领导走马上任 为了完成上级政府下达的计划生育工作任务 采取了一项新的政策 该县政府希望通过这项新的政策措施的实施来控制生育数量 措施1 对计划外生育实行罚款 超生第二胎罚款2000元 第三胎罚款5000元 第四胎罚款1万元 措施2 考虑到计划生育的艰巨性 为了调动基层干部的积极性 也为了解决基层计划生育工作经费不足的问题 该政策还规定 罚款所得的收入 村乡两级政府分别可提成30 政策实施两年后 政府发现并未达到预期的效果 后果 由于重男轻女 传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固 许多人宁愿交罚款 也要生第二胎 第三胎 即使需要借债来交罚款也是在所不惜 有的群众甚至认为 缴纳罚款就是购买计划生育的权利 在未生育之前便预先把罚款交上去 另一方面 一些乡村干部为了多 创收 不管超生 只管罚款 甚至暗中鼓励计划外生育 思考 请从政策质量 政策执行主体 政策对象 政策执行的外在环境等方面 分析这一案例中政策未得到有效执行的主要因素 政策分析该政策为什么没有得到有效执行 政策质量 主要是政