公共决策中的公民参与（读书笔记）.docx

公民社会时代的公民参与社会科学实验班-杨涛、 本书概述在上世纪六十年代的美国，随着新技术的发展推动信息快速扩展与传播、学者对公共管理性质与作用的认识方式发生变化以及一系列社会问题的暴露，“公民参与的作用和公共管理的本质被重新定义，公共管理成为推进民主决策的一个基本目标” 约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第1页。，由此，公民在公共管理中的作用急剧扩大，从而掀起了一场新公民参与运动。其“新”在于公民既要参加政策制定，又要参加政策执行，同时，相关参与的公民的范围得到扩展。在这个背景下，大量美国学者开始了对新公民参与的研究，托马斯就是其中一位，而公共决策中的公民参与就是他在这个方面的智慧结晶。他在本书中展示了一系列思想观点，第一，他回答了，公共管理者如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中；第二，他构建了公民参与的有效决策模型，这也他思想的精华；第三，他阐释了公民参与的途径和手段。下面具体介绍他在本书中的一些观点：首先，作者总结了公共参与的难题，第一，公共管理者需要大程度上与公民分享权力；第二，公共管理者必须决定由公民中的谁参与决策；第三，公共管理者必须选定特定的公民参与形式；最后，公共管理者如何在日常生活与公民的接触中管理公共参与。面对这些难题，作者都在后面一一给出了答案，并不构成公共管理者拒绝或者排斥公民参与的理由。其次，作者探索了公民参与的实践途径。他批判了传统的与外界隔绝的管理者，说明了政治与行政二分的缺陷行政管理者常介入公共政策制定，而非简单执行。作者又总结了公共管理者排斥公民参与的几个理由：公民参与的不完善性、与管理绩效相抵触、对决策质量的威胁。这些质疑都在过后的公民参与的有效模型中得到驳斥。然后，作者“阐述了在本书中具有核心地位的公民参与的有效决策模型，以此作为解释公共管理者在何时、以何种方式心音功名参与的基本分析框架” 约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第14页。在这部分，作者通过对决策质量要求和政策可接受性的探索，政策问题特点的研究，建立了一个有效决策决策模型的初始应用，以及如何界定相关公众和怎样与公众分享决策权力。在最后，作者论述了公民参与的工具和机制，怎样实现获取信息和增进接受性的公民参与，他在其中提供了一系列的工具供公共决策者选择。以及如何与公民建立良好的合作关系，包括公民参与的新形式。二、 中国现代公民社会的兴起当前中国社会的公民参与，与中国公民社会的兴起紧密相关。现代公民社会的兴起，发生在改革开放以后，在互联网时代到来后得到突飞猛进的发展。改革开放以前，在计划经济的年代，很少有私人活动的空间，当时几乎所有的私人生活都处于行政权力的控制之下，人们既没有追求个人利益的自由与合法性，也几乎丧失了追求个人利益的意识，这就失去了公民社会生长的土壤。学者李景鹏曾总结过过去“全能主义政治和计划经济体制对公民社会的危害”李景鹏: 中国公民社会成长中的若干问题，载社会科学 2012 年第 1 期 第13页。：计划经济时代的整体性的利益结构对个人利益的压抑；长期的人治政治造成了社会普遍地对法律、 制度、 规范的虚无主义态度；全能主义政治和计划经济体制，使得政府和各级官员们手中掌握了对各种社会资源的巨大的支配权力；长期的阶级斗争摧毁了原有的社会道德规范， 形成社会道德的真空状态；全能主义政治和官本位所造成的强国家、弱社会的状况，使民间无法生长出足以监督政府及其官员的舆论力量。改革开放后，尤其是到了九十年代，社会主义市场经济逐渐建立起来，而中国现代公民社会的产生与发展是市场经济基础上社会发展的必然趋势。纯粹私人领域开始产生，公民社会的无组织部分和公民社会的有组织部分也开始发展，组织化和非组织化的部分是公民参与的主体。更为重要的是，人文主义的启蒙和人性的解放，一个是人们在精神上的解放，一个是人性的解放，人们开始突破精神上的束缚，敢于发表自己的观点与看法，并通过各种渠道去传达自己的利益诉求，这是公民参与最本质的表现。自从1995年互联网进入中国，网络时代的公民社会得到了长足发展。社团层面的公民社会和文化层面的公民社会都在互联网上寻找到了自己的土壤，网络群体与网络舆论越来越成为影响国内公共事务的一支重要力量，对政府决策、信息分配等都有很大影响，尤其是匿名性、自主性、由虚入实、公民分化等，促进了中国公共行政的发展。三、 公民社会与公民参与公民社会的到来，很明显的一个表现就是公民参与的需求与实践增多。一方面，公民参与的需求膨胀。正如前面讲到的，在市场经济的作用下，个人利益得到凸显，原来被压制的个体利益爆发出来；同时，人文主义的启蒙和人性的解放，使公民参与的愿望变得更加主动和强烈。人们逐渐意识到，每一项公共事务都与自身利息息息相关，人们不再满足于公共管理者的闭门造车式的决策，而要求更多介入公共事务中，甚至在某些领域开始排斥公共管理者。网络时代的到来，使得公民参与变得快捷、廉价，公民的参与愿望也更强烈。另一方面，公民参与的实践增多。在原有政治结构与文化不可能迅速转变的情况下，早期的公民参与采取了一种排斥原有管理者的方式，即建立一系列自治组织的实践，比如农村村委会、城市居委会、行业协会的建立，这些形式的公民参与都逐渐被因势利导，纳入到了原有的社会治理框架下。网络公民参与异军突起，并日益发挥重要影响力，交流沟通类应用尤其突出。截至2014年 6月，我国博客和个人空间用户规模为4.44 亿，博客的使用率为 19.3%，用户规模为 1.22 亿；个人空间的使用率为 65.1%，用户规模为 4.11 亿；微博客用户规模为 2.75 亿，网民使用率为 43.6%；社交网站用户规模为 2.57 亿，社交网站使用率为40.7% 中国互联网信息中心 ：2014年7月第34次中国互联网络发展状况调查统计报告，/untitled9.html#第34次中国互联网络发展状况统计报告。中国交流沟通类应用越来越成为人们表达自己观点，倾诉自身诉求的平台；更重要的是，一个个网络群体正在形成，一些有共同爱好、共同利益、亲缘友情等联系的群组建立起来，使部分公民力量得以整合，对公用管理者产生一定舆论压力。在公民参与愿望的压力之下，公共管理者也在寻求改变，无论是在公用行政理念上、方法上都有了积极的变化。在治理理念上，西方公共行政的经验在一些发达地区的官僚机构中得到了有效的学习和运用，政府职能由统治型到管理型，再到服务性，就是其表现之一；在方式上，公共决策者采取了一系列措施来促进决策的科学化和民主化，比如社情民意反映制度、社会听证制度、重大事项社会公示制度、专家咨询制度，还包括公共部门在网上征询意见、市长与市民的网络对话等。以上从静态分析了中国社会当前公民参与的状况，下面将从托马斯的公民参与的有效决策模型来具体分析公民社会的公民参与。“在任何公民参与中，公共决策者的首要任务就是决定公民参与的程度”约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第24页。，而“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制”约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第25页。根据政策质量要求和政策可接受性要求间的竞争，托马斯总结了五中决策参与途径：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策。并根据政策问题的特点，比如质量约束、信息是否充分、是否已结构化政策可接受性，来具体选择决策方式。下面从近几年的一些事例中具体分析国内公民参与。“20世纪90年代以来我国社会结构进入急剧变革的转型期，大量社会经济矛盾交织在一起，群体性突发事件呈迅速上升趋势”杨久华：试论当前我国的网络群体事件及其治理思考，载吉林师范大学学报（人文社会科学版），2009 年7月，第4期，第30页。，面对越来越多的群体性事件，公共管理者改变原有管理方式，在决策、执行过程中更多引入公民参与，是有效解决群体事件的方法之一。PX项目是中国近些年来众多群体性事件发生的导火索，这个项目投资大、收益高，其上马可以极大地促进当地经济发展和提高政府政绩，再加上政策质量要求高，因此在大多数情况下，当地政府都采取了自主式管理决策的方式。但是在环境危机日益严重，公民忧虑日益加重的当下，政策的可接受性尤为重要，但是很多决策者却有意忽视这一点，项目硬上马，这就增加了群体性事件的发生几率。更为重要的是，当群体性事件开始发生时，问题已经结构化，公民与公共管理机构的目标存在明显分歧，而且公民内部也形成了一致反对意见，如果采取公共决策的方式，就会使项目终止，这也是厦门、宁波、茂名等地的PX项目，启东排污管项目搁浅的缘故。在这种情况下，托马斯有效决策模型给出的办法是采取分散式协商途径，“管理者要限制公民影响力发挥作用的空间，并设法与不同意见公民达成某种程度一致，”约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第55页。这样就能保证公共管理机构的政策质量要求和“问题的结构性性质”。网络也成为民众参与决策制定与执行的平台，网民通过微博、贴吧、论坛等社交平台形成了一股极强的舆论力量，这在一方面极大地促进了公共管理的进步，但也存在舆论绑架政府决策的危险和政府界定相关公众的难题。“政府是公共利益的天然捍卫者，公共利益是政府存在的宗旨与归宿” 麻宝斌：公共利益与政府职能，载公共管理学报，2004年2月，第一卷，第一期，第86页。，因此政府需要维护的是公共利益，但是网络舆论常常不能代表普遍的观点，微博意见领袖就是一个例子。一些网络大V，拥有大量关注量，他们的一些观点在微博上被大量转发，形成了一股影响公共决策的舆论压力，但是这些人物往往都只是一家之言，并不能表达广大民众的利益诉求。因此公共管理者如何界定相关公众是在利益多元时代的必修课。托马斯在有效决策模型中总结了界定相关公众的两种技术方法：自上而下和自下而上。自上而下的方法就是充分考虑“哪一类公民可能对某项问题感兴趣？谁会或者可能会受到政策的直接影响？” 约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第40页。自下而上就是指“让公众自己界定他们自己，在公民参与的过程中表现公民团体的性质”约翰-克莱顿-托马斯著，孙柏瑛等译：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第42页。，在界定相关公众的过程中，需要注意界定范围过于排他的风险，以及有组织和无组织的公民团体和公民代表。这或许对网络时代的决策选择有帮助。 四、 总结正如译者在本书前言中所