高速公路养护市场改革(研究生论文).doc

摘 要高速公路是国家公路运输网的骨干之一，具有特别重要的政治、经济意义，与一般公路相比，高速公路建设资金巨大，使用寿命长的特点，社会对高速公路的服务水平要求很高，具体体现为快速、畅通、安全、舒适、经济及维持足够服务水平的耐久性。 由于高速公路使用过程中会因行车荷载及环境因素的作用逐渐损坏，造成服务水平的逐步下降。所以，对高速公路设施进行经常性的养护管理就显得尤为重要。此外，高速公路是一笔极为可观的资产，是一种以提供优质服务为目的的特殊商品，因此，充分管理养护好高速公路设施，使它发挥应有的效益并为国家创造财富，是高速公路养护管理者的目的和重要职责。 随着我国高速公路建设的快速发展，高速公路的养护管理日益受到关注。从发达国家情况看，其高速公路进入了以养护管理为主的新时代。随着江西省高速公路建设的快速发展，江西省高速公路路网已基本形成,社会对高速公路的安全畅通需求日益强烈,高速公路的养护管理日益受到关注。江西省虽处于大规模建设时期，但已形成多达3600公里的已建成通车高速公路，随之而来的是大规模的养护管理工作。根据发达国家以及我国二十余年高速公路发展的经验教训，必须在高速公路大规模养护工作即将来临之际认真研究高速公路养护管理的发展趋势，逐步建立起适应社会主义市场经济运行规律的新型高速公路养护模式、具有重要的现实意义。本文正是在这种背景下，从我国现有的高速公路养护管理体制出发，借鉴国外高速公路的养护体制情况，结合政府失灵与市场失灵的形成机制以及运用微观规制理论提出高速公路养护应该走市场化道路，并以江西省沪昆高速公路(昌金段)为例进行研究,提出构建江西省高速公路市场化养护管理的基本模式。关键词：高速公路 养护管理 市场化改革 微观规制摘 要1第一章 导言3一、研究背景3二、研究方法6第二章 我国高速公路养护管理概述及存在的问题7第一节 高速公路养护管理概述71、高速公路养护管理的内涵和作用7(1)高速公路养护的概念7(2)高速公路养护管理的概念7(3)高速公路养护管理的作用82、高速公路养护工程的内容与特点9(1)高速公路养护工程的内容9(2)高速公路养护工程的特点9第二节 高速公路养护的经济学特点11第三节 高速公路养护存在的问题121、养护管理体制不顺，机构设置复杂。122、养护运行机制落后，创新力度不够。133、养护队伍臃肿，技术力量薄弱。144、用工制度僵化，分配形式不活。145、养护资金不足，成本居高不下。146、机械化程度不高，无法适应“及时养护”需求。157、养护体系不健全，无法实现“预防性养护”要求。158、法规建设滞后，影响养护市场化进程。16第三章 我国高速公路养护市场化改革对策16第一节 国内外高速公路养护管理借鉴171、国外高速公路管理模式172、国外高速公路养护管理特点18第二节 有效竞争的产权制度安排与我国高速公路养护改革19第三节 我国高速公路养护市场化改革的路径选择201、建养并重212、理顺体制213、管养分离214、监管到位215、依法保障22第四章 政府在高速公路养护市场化改革中的监管22第一节 高速公路养护市场“市场失灵”现象分析231、公共产品。232、垄断。233、外部影响。234、非对称信息。24第二节 高速公路养护市场化改革中政府微观规制251、政府监管体制改革。252、建立有效的监管体系。26第五章 结论27第一章 导言一、研究背景我国的高速公路发展比西方发达国家晚近半个世纪的时间，从上世纪80年代末开始起步，1988年上海至嘉定高速公路建成通车，结束了我国大陆没有高速公路的历史；1990年，被誉为“神州第一路”的沈大高速公路全线建成通车，标志着我国高速公路发展进入了一个新的时代；1993年京津塘高速公路的建成，使我国拥有了第一条利用世界银行贷款建设的、跨省市的高速公路。为了集中力量、突出重点，加快我国高速公路的发展，1992年，交通部制定了“五纵七横”国道主干线规划并付诸实施，从而为我国高速公路持续、快速、健康发展奠定了基础。到1997年年底，我国高速公路通车里程达到4771公里，10年间年均增长477公里。相继建成了沈大、京津塘、成渝、济青等一批具有重要意义的高速公路，突破了高速公路建设的多项重大技术“瓶颈”，积累了设计、施工、监理和运营等建设和管理全过程的经验。从1988 年第一条高速公路沪嘉高速公路建成通车，到2010年底，我国高速公路通车里程达7.4 万公里，稳居世界第二。靳韬 鄢保伟.浅谈我国高速公路事业的可持续发展J，山西数字科技报刊，2011年6月6日除西藏外，各省、自治区和直辖市都已拥有高速公路，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等经济发达地区的高速公路网络也已形成。随着高速公路里程的不断延伸，规模效益逐步发挥，人们切身感受到高速公路带来的时间、空间观念的变化。我国高速公路经过20年的持续快速发展，使公路基础设施总体水平实现了历史性跨越。我国主要公路运输通道交通紧张状况得到明显缓解，长期存在的运输能力紧张状况得到明显改善。高速公路的快速发展，大大缩短了省际之间、重要国民经济之间的时空距离，加快了区域间人员、商品、技术、信息的交流速度，有效降低了生产运输成本，在更大空间上实现了资源有效配置，拓展了市场，对提高企业竞争力、促进国民经济发展和社会进步都起到了重要的作用。高速公路的速度和便利也已经走进了平常百姓的生活，正在改变着人们的时空观念和生活方式。王宏伟，浅论国内公路运输发展方向及规律J商情，2012年第8期我国高速公路养护管理伴随着高速公路的诞生及运营，也已经走过了十几年的历程。这期间，养护管理人员经过不断的探索，积累了较丰富的经验，在组织结构、人员素质、机械配置等方面都取得了一定的成果，加上国外高速公路先进的养护经验的引进，更加丰富了我们的管理方式和手段。可以说，近年来我国高速公路的养护管理工作己经走上了健康发展之路。但是，由于我国长期以来“重建轻养”思想及投资主体的多元化、养护管理体制的不健全等因素的影响，目前，仍没有统一的养护管理模式，管理体制中也存在一些亟待解决的问题，如管养不分和责任不清、养护人员超编、机械设备利用率低、养护技术水平较低、运行机制缺乏创新、养护系统不健全等。这些问题不解决，必然会阻碍高速公路的发展进程。随着高速公路里程的不断增加，规模的不断扩大，路网的形成，也势必对高速公路的养护管理提出新的要求。改革现有的养护管理模式，使高速公路在经济建设中充分发挥作用，己成为当务之急。本文正是在这样的背景下，以江西高速集团所辖高速公路为例，通过对国内外高速公路养护管理模式的比较，提出市场化养护管理模式，并对其运行机制和实施策略进行探讨。二、研究方法高速公路养护与百姓的日常生活密切相关，如何保证高速公路养护的市场化改革的顺利进行，实现社会公益性与市场竞争的兼容，多年来，国内外许多专家学者对此进行了一些有益的探讨。有的学者借鉴公共选择的相关理论，分析政府作为一个“经济人”在提供市政公共产品方面如何正确定位；有的学者从所有制改革以及股份制改造的角度入手，分析高速公路行业如何引入市场竞争，提高运行效率；还有的学者借鉴政府规制改革的有关理论，分析高速公路行业中所存在的行政性垄断，提出打破垄断，进行政府管理体制改革的思路。从高速公路行业特征和江西省高速公路现状分析出发，借鉴公共产品理论和新公共管理思想、尤其是借鉴新公共管理思想中关于强调政府的企业化管理、强调高效率，主张引入企业管理方法的科学内涵、重视市场需求、重视顾客信息反馈等观点，探索将目标管理、成本核算、竞争机制等管理模式引入到高速公路养护市场化改革，并就江西省高速公路养护市场化的指导思想、改革目标、改革模式、影响市场化改革的条件等进行了探索和研究，旨在探索适宜于江西高速公路养护市场管理的新途径和新模式，为我国高速公路养护市场化改革提供可借鉴的研究成果。第二章 我国高速公路养护管理概述及存在的问题第一节 高速公路养护管理概述1、高速公路养护管理的内涵和作用(1)高速公路养护的概念高速公路养护是指为保证道路设施供汽车运行时具有快速、畅通、安全、舒适、经济的使用性能，对己建成高速公路的有关设施、路政、环保诸方面提供技术、物资、人力保障，在决策、计划组织、控制与激励等方面所进行的全部活动。白雪岩，对高速公路养护管理的思考J经济技术协作信息，2011年第33期从另一个角度来说，高速公路养护是通过管理数据库和有效的道路、桥梁评价预测系统，建立优质高效的机械化养护方式，不断采用新技术、新工艺，以最经济的方式保证路面平整、畅通，各种设施完好，提高高速公路的耐久性和抗灾能力，使高速公路养护达到高标准、高质量、高效率、高机动性的要求。(2)高速公路养护管理的概念高速公路养护管理是高速公路运营管理的重要组成部分，是保证高速公路优良服务水平的主要手段之一。高速公路建成通车后，随着运营时间的推移、交通量的增长和设施使用频率的增加，高速公路及其配套设施会出现不同程度的损坏，及时发现并有效修复这些损坏是高速公路养护管理的责任。一般来说，高速公路养护管理是协调和控制同各种设施有关的各种活动，其目的是使管理部门在养护管理过程中有效地使用包括资金、劳力、机具、设备、材料及新技术成果的各种资源，以使以最低的资源消耗，使高速公路在经营期内具有符合要求的服务水平。(3)高速公路养护管理的作用高速公路养护管理的作用一般可以具体归纳为以下几点：了解并正确评价养护对象状况及服务水平，及时安排日常养护、专项养护及大修，保证高速公路良好行车环境。通过养护调查可以建立相应的技术状况数据库，为高速公路的运营管理提供完整、科学的技术数据，并将数据分析处理后为决策服务。发现并及时弥补由于设计或其他原因造成的道路及其设施的先天不足和使用缺陷。一般来说，在高速公路投入使用后，由于建设期的种种原因，在实际使用中往往会出现诸如道路排水、边坡防护、通道设置、标牌处置、建筑物使用功能等方面的问题，这些问题只能通过后期的养护维修加以弥补，并逐步形成高速公路比较完善的使用及服务功能，可以说养护也是对高速公路建设的一种补充与完善。提前预防道路及设施病害的发生，及时治理随时出现的损坏，尽可能延长道路及设施的使用寿命，延缓大修周期，降低运营管理成本。由于高速公路具有车速高、重交通、大流量的特点，因而通过早期养护可以防止微小病害的进一步扩大，使高速公路经常保持原有技术状态和标准。减少或杜绝由于道路及设施维护不当给使用者带来的意外损害，避免为此引发的不必要的法律纠纷。近年来，我国高速公路因路上障碍和设施维护不当造成使用者伤害的事件时有发生，这不仅增加了使用者与管理者的双重负担，也直接影响了高速公路的声誉。进一步加强养护管理是解决这一问题的最根本手段。张恒利北京高速公路小修保养定额初探J，首都高速之窗，2004年6月11日2、高速公路养护工程的内容与特点(1)高速公路养护工程的内容高速公路养护对象包括高速公路路基、路面、桥梁、交通工程设施、监控设施、服务设施以及养护维修机械设备等硬件设施。根据公路养护技术规范JTJ073-96有关养护工程分类的原则，高速公路养护工程可以划分为维修养护、专项工程、大修工程、灾害性预防及抢修等4项：维修养护是指为保持高速公路及其附属设施经常性地处于良好的使用状态而进行的日常维护和检查，或者一次性维修费用在5万元以下的单项维修与保养项目；专项工程是指针对高速公路及其附属设施的一般性磨损和局部损坏，一次性维修费用在5万元以上的修理、加固、更新和完善的工程；大修工程是指高速公路及其附属设施己达到服务周期而必须进行的应急性、预防性、周期性的综合管理，以全面恢复到或接近原设计标准的工程；灾害性预防及抢修是指对因遇到不可抗拒的异常气候(如水毁、风暴、冰雪等)或其他异常情况造成高速公路及其附属设施的重大损坏而进行预防性和保证高速公路行车安全、畅通所发生的突击性抢修工程。(2)高速公路养护工程的特点高速公路由于在设计标准、建设质量、运营方式上与普通公路有很大不同，其养护工作具有自己的特点，主要表现如下：养护实施的强制性。由于我国高速公路既是国家基础设施又具有收费的特性，因此，保证高速公路良好的使用性能和优秀的服务水平，就成了养护管理的首要任务。养护工作的任何懈怠和疏忽不仅会对道路及其设施本身造成潜在危害，也会对高速行车的驾乘人员构成严重生命威胁。因此，高速公路的养护应当是一种强制性的养护。由于目前我国高速公路的建设资金大都通过不同的融资渠道来解决，存在着较大的还贷或其他资金返还压力，故对养护的投入不够充足。特别是一些合资、合作运营或经营权发生转变的高速公路，在养护上更难做到及时、到位，就更加显示了强制性养护的重要。解决这一问题的关键是通过立法来加强政府的行业监督，在法律、行政、经济三个方面加以约束。运营单位应给养护以正确定位，即：先养护、后还贷、再经营。养护对象的广泛性。高速公路的养护对象除道路、桥涵、隧道及其沿线附属设施之外，还包括交通工程设施，监控、通信、照明设施，绿化、环保、园林设施，栩亭建筑设施，以及各种生活服务设施等等。这些设施的养护和管理几乎涵盖了道桥、建筑、园林、机电、光电、机械、计算机等多种专业，形成了一个内容广泛、互有联系、缺一不可的综合养护体系。养护的高成本性。由于高速公路建设标准高、养护范围广、材料选用较精、机械化规模及使用比例较大、施工程序复杂，且保护措施较全、现代化设施较多等原因，使高速公路养护管理的成本要比一般公路高出许多。但这种投入不仅合理也十分必要。高速公路的养护投入换来的是道路及设施的长久完好，是服务水平的不断提高，是经济收益和社会效益的双重回报，从长远看，也可以减少因为大修工程所花费的费用。养护方式的独特性。高速公路养护面对的是大交通下的快速通行环境，这种环境对高速公路的养护方式也提出了更高的要求。首先，在养护管理上要建立一整套病害尽早发现并迅速治理的快速反应机制。其次，在养护过程中要确立时间意识，尽量缩短作业时间，尽量保证开放交通。再次，高速公路养护要严格履行安全操作规程，除了具体的养护工艺环节外，还要按规定设置不同的交通安全管制区段，并在限定的区段内作业。此外高速公路因其路段长，设施多，流动性强，必须最大限度地采用并依靠机械作业，以便提高高速公路的养护质量与效率。养护技术的复杂性。高速公路养护除需要具备机械化、专业化技术外，还需要随着养护管理的发展不断探索新技术、新材料和新工艺。其中如路面高强修补、桥梁伸缩缝修复、护栏快速更换、通道防渗处理、土工合成材料综合使用等，都是今后高速公路养护管理中普遍遇到并需要认真研究的课题。同时，在养护检测手段上，也要不断配备现代化设备，以适应高速公路长距离、多点位的快速检测及分析方式。此外，由于高速公路养护对象广泛，监控、通信、收费等各种现代化设施的科技含量较高，也将会促进养护技术含量的进一步提高。王志熊 钟家亮，高速公路的养护管理、日常病害处治与养护原则探讨J，中华建设科技 2011年第11期第二节 高速公路养护的经济学特点确保高速公路的使用者行车安全和舒适;通过各种养护和维修工作，提高公路及附属设施的使用功能;在各种社会需求中，保持公路与沿线地区的良好关系。高速公路养护提供的产品或服务作为公共物品或准公共物品，具有公益性、垄断性和超余性的特征。公益性：高速公路行业的产品和服务具有公用性和公益性的特征，其产品和服务是针对所有百姓的，并不象普通产品的销售都有特定的消费群体。高速公路行业的产品和服务在我国还被赋予了一些公益特性，往往还需承担一些社会公益义务。垄断性：高速公路基础设施的一个最基本的技术经济特征是：通过高速公路基础设施，提供车辆通行服务，高速公路系统具有很强的资产专用性。也就是说，它只能用来传输某一种产品或服务，而不能移作他用；它是服务于特定区域，而不能转移到其它区域。所以这种投资有“沉淀成本”。在这类产业中，沉淀成本的大小，规模经济的大小决定了其自然垄断性的大小。超余性：高速公路设施建设周期长、投入大、改造成本高、难度大，一般在建设过程中要预留出中、远期需求增长后的规模；大部分高速公路设施的功效是必须保证的，一旦失效将给国民经济带来失序和损失，因此在建设时就要考虑系统能力的超余，以在系统部分失效时仍能满足使用要求；第三节 高速公路养护存在的问题长期以来，我国的高速公路养护一直被视为公益性事业，其价格基本不受供求关系和成本变动的影响,深层次的体制性矛盾已经清晰地显现和暴露出来。这必将影响高速公路的健康有序运行，从而制约高速公路作为国民经济主血管功能的发挥。1、养护管理体制不顺，机构设置复杂。目前，我国高速公路养护管理存在“管养一体”和“管养分离”两种模式，其中“管养一体”模式比较普遍。樊建强 徐海成，高速公路养护体制存在的问题、成因及对策J，中国高速公路网2010年12月28日 许多高速公路养护管理仍然套用事业型养护管理体制，职责不明、责任不清，养护经费采用拨款形式，这种计划经济管理模式已远远不能适应高速公路公司化经营的发展趋势和养护体制改革的要求，束缚了养护技术水平的提高和管理体制的创新。另外在机构设置上，许多高速公路仍然按照“统一管理，分级领导”原则设置养护处、养护科、养护工区等，造成人员庞大、机构臃肿。这种按照计划经济体制形成的养护管理模式，一方面不利于养护工程市场化，另一方面不利于养护工程的监督和质量管理。2、养护运行机制落后，创新力度不够。近年来，根据交通部提出的“管养分离、事企分开”的原则，各省(区、市)都不同程度的进行高速公路养护运行体制的改革，并取得的初步成效。但是目前由于各地对高速公路养护市场化运作尚存疑虑，从而使得养护运行机制较为落后，创新力度不够，主要表现在：养护市场封闭运作、养护市场化模式尚未确定、养护市场主体尚未完全形成、养护市场各项制度尚不完善等等。另外，高速公路养护目前仍未制定全国统一的养护定额和高速公路养护技术规范，各地养护部门在编制养护计划和养护费用估算时，大都参考公路工程定额和公路养护技术规范中的相关要求，从而导致养护工程费支出缺乏严格的考量标准，随意性较大；养护质量的考核仍沿用一般公路养护的“好路率”指标，不能满足高等级公路全方位养护的客观要求。道路养护设施服务中心建设项目可行性研究报告J，中国公路网2011年10月11日 3、养护队伍臃肿，技术力量薄弱。目前，在全国各地的高速公路养护管理中，由于“政、事、企”不分以及激励约束机制不强，导致各地养护机构重复设置，非生产人员膨胀，养护队伍臃肿，人浮于事现象比较严重，从而使得养护经费被挤占，养护队伍素质下降等问题产生。同时在现有养护队伍中，其人员结构也不合理，主要表现在以下方面：a管理人员过多，一线从事养护生产的人员太少；b文化素质较低，技术力量薄弱。以江西省高速集团某路段为例说明，此高速公路共有养护职工156人，其中正式工93人，临时工63人，正式职工主要从事管理工作，一线施工大多由临时工进行。在养护职工中，中专以上学历仅为15，由此其技术力量可见一斑。4、用工制度僵化，分配形式不活。随着高速公路的发展，科学技术和现代机械在高速公路养护中的作用越来越突出，这就使养护单位一方面急需专、精、尖人才，而另一方面无法解决“不能胜任”工作的职工安置问题，从而导致内部人员出不去，外部人才进不来的“两难”境地。在工资分配上，效益工资在工资总额中所占比重较小，激励作用不强，使得“有工不出、出工不出力、多劳不多得、干好干坏一个样”的现象比较普遍，导致职工工作积极性差，责任心不强，生产效率低下等问题产生。5、养护资金不足，成本居高不下。目前，全国各地高速公路养护中普遍存在养护资金不足的问题，造成这一问题的原因主要有几个方面：a建设资金缺口太大，有限的养护资金难以满足不断增加的养护任务；b有些高速公路本身收费额低、效益差，养护资金分配不足。c偿本付息压力较大，养护资金投入不够充足。d由于利益驱使，不愿投入过多资金用于养护。尤其是一些采用BOT、TOT方式经营的高速公路，由于经营公司一味追求低成本、高利润，从而忽视了对高速公路养护维修的投入。养护资金的不足，必然会使高速公路病害得不到及时处理，公路使用寿命大大缩短，交通事故频频发生，给经营者和使用者都造成极大的损失。同时，由于各地高速公路管理养护机构臃肿，养护生产效率低下，导致高速公路养护成本居高不下。6、机械化程度不高，无法适应“及时养护”需求。高速公路需要高标准的养护，实现养护机械化是推进养护工艺更新和养护技术提高的重要标志，也是保障和改善高速公路交通环境的客观要求。但目前从整体上看，我国高速公路养护维修较大程度上仍然依靠传统的手工养护作业，养护机械化水平不高，养护机械的完好率和利用率比较低，作业效率和养护质量难以适应高速公路大交通量、快速交通的要求，无法确保高速公路养护的及时性、快捷性和高效性。7、养护体系不健全，无法实现“预防性养护”要求。目前各地高速公路养护在很大程度上是被动养护，主要表现为疲于应付各种病害，缺乏运营使用过程中的路况调查、病害预测以及适时养护决策和养护规划。只有变被动养护为预防性维护，才能延长道路的使用寿命，减少养护成本，提高养护效益。实现预防性养护应具备两个条件：a技术条件，包括道路及桥梁结构检测系统、路况评价预警系统、养护决策系统及成套养护设备；b机制条件，指养护管理体制及其运作模式，需要建立完善的养护决策、养护规划、养护调度及工程养护监理制度。8、法规建设滞后，影响养护市场化进程。近几年来，一系列公路法规的颁布实施，对公路建设、养护和管理起到了一定的积极作用。但从整体上看，公路法规体系尚不配套，尤其是高速公路管理与养护的相关法律法规体系建设难以适应突飞猛进的高速公路建设和养护体制改革的要求，因此应加速制定高速公路养护技术规范、操作规程、养护保障、养护定额等管理体系和技术体系，建立完善养护系统，以实现养护管理的现代化、科学化、法制化和规范化。饶旭辉高速公路预防性养护浅见J 城市建设理论研究，2011年第16期第三章 我国高速公路养护市场化改革对策当前我国高速公路养护管理所存在的问题归其原因在于“政府失灵”所导致的资源配置效率低, 缺乏市场激励，高速公路养护市场化改革的核心是打破计划经济的束缚，引进竞争机制和激励机制，实现社会公益性与市场机制的兼容。改革的整体思路是事企分开，引进竞争，消除信息不对称，规范市场监督。中国经济发展的瓶颈不是资源的短缺，而是资源配置的低效率。而要解决资源利用的无效性问题，必须通过市场机制，通过鼓励竞争来实现。高速公路养护，打破垄断，引入竞争，迫在眉睫。无论是行政性垄断、自然垄断还是市场垄断，其造成的弊端都大同小异，因此政府肩负的重任不在于引进何种经济成分的投资者，而是要引入一套能够使行业活跃起来的市场竞争机制。在高速公路养护改革进程中，政府应尽快改变直接办企业的局面，只需管市场准入资格经营期设计、价格论证决策、安全运营和服务质量的监管以及环保效益，其余事项可一并交给企业这一市场主体去打理。政府的主要职责是要在高速公路行业中，引进激励机制和竞争机制，剥离原有养护部门，组建专业养护企业，开放市场准入，以吸引社会各种所有制形式养护企业参与。第一节 国内外高速公路养护管理借鉴1、国外高速公路管理模式发达国家的高速公路建设、运营已经历了40-80年的历史，他们的高速公路管理模式经实践检验已基本成熟。由于这些国家的国情、高速公路建设资金来源和管理内容的不同，其管理模式也不尽相同。从总体来说，可以划分为事业型管理和公司型管理两大类。事业型管理事业型。管理按垂直关系可划分为中央集权式管理和地方分权制管理两种模式。中央集权式管理是指由国家计划投资、建设和经营管理。如前苏联、东欧诸国和法国、英国、意大利免费高速公路采用这种模式。地方分权式管理是指由中央资助地方建设、建成后交地方管理。如：美国、原西德采用这种模式。事业型管理按横向关系又可划分为与一般公路统一管理和高速公路专门管理两种模式。与一般公路统一管理是指高速公路与一般公路由同一机构管理，只是机构内部设专门部门管理，如美国、英国、法国、意大利等国家的免费高速公路和前苏联、东欧诸国均采用这种模式。高速公路专门管理是指高速公路与一般公路由相互独立的机构负责管理，如前西德采用这种模式，各州内部设高速公路管理局和公路局分别管理高速公路和一般公路。公司型管理。公司型管理是指在政府监督下，组建高速公路公司(道路公团)负责筹资、建设、经营管理高速公路。公司型管理又可以分为一家公司统一管理和多家公司分别管理两种模式。日本采用一个公司统一管理模式(国民经济高速公路除外)。法国、意大利等国家的收费高速公路采用多家公司分别管理的模式。发达国家在高速公路养护管理中逐步完善养护管理模式，在组织结构方面建立了完整的路面管理系统，施工作业方面大都实现了养护机械化。对高速公路的养护管理，目标十分明确。他们要求养护管理技术人员要做好下述工作：确保公路用户的行车安全和舒适；通过养护和维修，提高道路设施及附属设施的功能；在各种社会需求中，保持公路与其沿线地区的良好关系。2、国外高速公路养护管理特点打破了传统养护方式，向灵活、分散、多样的养护模式发展；设有专门机构负责培训人才，要求公路养护人员具有公路法、交通法、环境保护法等基本知识，养护技术力量相当雄厚；养护管理向高科技化和多样化发展；养护机械化程度高，特别是发达国家，每个基层作业单位均配备有维修路面、清扫、标志维护和除雪、绿化等机械，大、中修工程则另有配备成套机械和工作装置的养护工程队伍；有完整的管理制度。 王小辉浅析国内外高速公路养护管理的研究现状与策略J黑龙江交通科技，2011年05期我国国情不同，经济不发达，高速公路起步较晚，但无疑国外高速公路养护管理方面所取得的成功经验，对推动我国高速公路养护管理体制改革有巨大的借鉴意义。给我们的启示高速公路养护管理必须实行市场化运行模式。它有利于极大地提高生产效率和提高养护质量，充分调动全体员工的主观能动性：在保证公路设施的完好水平的同时，降低高速公路的养护成本；建立有效的监督制约机制，实现养护的持续发展；能够改变传统的养护作业方式，逐步走向养护高精机械化和养护科学化：有助于提高养护单位素质和养护技术水平，促使规模扩大化。目前，我国部分省（市、区）对养护市场化进行尝试，虽然养护市场局限于内部的二级市场，仅仅在一定范围开展一些探索性的养护招投标活动。例如河北石黄高速公路、南京新机场高速公路、宁通一级公路南通段）。以河北石黄高速公路为例，2003 年，他们按行政地域分成3 个养护段，对小修和日常养护对外公开招标，获得了巨大成功。到2003 年底，在保持好路率10096，路段成绩大于90 分的情况下，小修和日常养护费用比招标前节约了160 多万元。由此可见，高速公路养护市场化是社会发展的需要，具有相当大的发展空间和优势。第二节 有效竞争的产权制度安排与我国高速公路养护改革高速公路养护市场改革的关键在于能否形成有效的市场竞争.而有效的市场竞争取决于形成有效可持续的多种所有制形式的市场竞争参与者.从计划到市场，从垄断到竞争，随着经营模式的改变，必然会涉及到产权制度，即要实现什么样的所有制形式。引进竞争与所有制改革缺一不可，但产权和竞争的顺序非常重要，在竞争可行的条件下，首先要在企业外部最大限度地引入竞争，然后（或者是在同时）还要在企业内部进行所有制改革，只有这样才能真正形成有效竞争的局面，通过引入竞争提高效率和改善福利的目标才能达到。实践证明，无论是政府独家垄断经营，还是私人独家垄断经营，都由于缺少竞争而效率不足，而在同样的市场和竞争压力下，不仅私有企业会提高效率，国有企业也会提高效率，实践同时证明，处于垄断地位的国有企业的非效率性在程度上要比竞争性产业中的国有企业更为严重。从这两个不同角度的比较中，可以看出，所有制并不是决定产业运行绩效的根本因素，提高效率不能过分地强调所有制。所有制性质的变化不一定是效率改进的必要条件，一个竞争性的环境对企业行为和市场绩效更重要。问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断。经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。但同时，如果在引入竞争后不相应进行养护企业产权改革，那么就不能产生以产权明晰为基础的真正意义上的市场竞争主体，高速公路行业的竞争机制也就不能真正形成。只有建立明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争。第三节 我国高速公路养护市场化改革的路径选择要解决养护体制中存在的诸多问题，就应加快高速公路养护体制改革的步伐，积极响应交通部提出的养护体制改革基本精神，理顺管理体制、建养并重、管养分离，同时打破垄断经营，健全各种规章，实现养护市场化、规模化及专业化运作。从改革实践看，自从“九五”期间交通部提出“管养分开、事企分离”养护体制改革原则以来，各地在建立符合市场经济体制要求的新型公路养护模式上，进行了多种多样的探索和实践，全国在一些省市开展的高速公路养护市场化改革实践中，已经显现出市场化养护的诸多优点，主要表现在： (1)事企分开，突出养护管理部门的管理职能，有利于精简机构，可以改善人浮于事，吃大锅饭的局面。(2)引进市场竞争机制，促使从事养护的企业进行自身的优化改革，有利于培育高素质的养护企业。(3)有利于提高养护资金使用效率和养护质量。已开展高速公路养护市场化改革的如上海等省市所展示出来的市场化养护的优越性充分说明了高速公路养护市场化的可行性。在具体实施中，尤其应注意下面几点：1、建养并重要顺利推进高速公路公路养护体制改革，政府部门及高速公路管理机构首先要消除认识上的误区，牢固树立“建设是发展，养护管理也是发展的指导思想，充分认识养护工作的重要性，切实做到建养并重，保证高速公路养护工作的持续健康发展。2、理顺体制科学、高效的管理体制是做好养护体制改革的重要保证和必要条件。目前，我国高速公路已经具有相当规模，高速公路运输网络已经初步形成，为此交通管理部门要充分认识到高速公路现行管理体制的弊端，从有利于高速公路事业的大局出发，尽快建立起精简高效、职能明确、权责一致、运转协调，办事规范的高速公路管理体制。3、管养分离高速公路市场化养护模式的实施就是要通过将市场经济中的竞争机制、激励机制、价格机制等引入养护工作中，达到提高养护质量、降低养护成本的目的。为此，就应该逐步实现管养分离，将高速公路管理机构所属的适宜于市场化养护工区、养护中心等与管理机构相分离，并通过合并、重组等形式将其培育成为具有市场竞争力的“自我发展、自我经营、自我约束、自负盈亏、独立产权”的养护企业。4、监管到位在高速公路养护体制改革过程中，政府部门要明确自己的职责和定位，即政府部门是养护市场的“掌舵者”，而非“划桨者”，它以自己的行政权威对高速公路经营公司、高速公路养护公司、高速公路养护中介机构的市场行为进行有效监督，同时制定有关政策及规则保障养护市场规范有序运转；政府及交通主管部门应该对养护市场准入、招投标、养护质量等方面加强监管，做到政府监管到位，保障高速公路养护市场健康有序发展。5、依法保障市场经济本质是法制经济，在高速公路养护市场化进程中，应该以公路法、收费公路管理条例等法规为龙头，重视和加强高速公路养护管理有关法规的制定。政府部门应建立一整套公路养护工程管理、评价办法及检查制度，使高速公路市场化能够有章可循，有法可依，从而减少改革风险，保证改革目标的顺利实现。第四章 政府在高速公路养护市场化改革中的监管高速公路的公益性和政治敏感性决定了政府不可能与高速公路养护完全脱离关系，不难设想，如果高速公路的运作受阻，将会出现一种什么情况？不论其所有权归谁所有，都会演变成一个政治问题。政府即使不再控制高速公路的所有权，也会通过其他方式对其加以控制。即使将高速公路是私人企业投资建设的，政府也必须通过管制的方式牢固掌握控制权。当高速公路养护完全市场化后，出现“市场失灵”情况怎么办？事实上，在我国某些地方开展的高速公路养护市场化改革过程中，已经出现了一些“市场失灵”现象：如出现竞争失败情况，重新形成事实上的垄断；当出现自然灾祸情况下，出现的高速公路不能及时保障恢复通行，导致高速公路公共服务效率的下降。这就要求政府在推行高速公路养护市场化改革中如何通过微观规制管理，避免“市场失灵”现象出现。第一节 高速公路养护市场“市场失灵”现象分析正如美国经济学家曼昆所言，市场通常是组织经济活动的一种好方式。但是，市场并不能够实现社会效率。因为市场的竞争经常是不充分的，换言之，市场中还存在外部性，公共物品的提供也是市场无法解决的问题。这些不足只能有政府来解决。在市场经济中，市场也不是万能的，也有市场失灵的时候，政府介入和干预经济活动，就是为了试图弥补市场这一缺陷。市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。只要表现有：收入与财富分配不公，外部负效应问题，竞争失败和市场垄断的形成，失业问题，区域经济不协调问题，公共产品供给不足，公共资源的过度使用。原因主要有以下几个方面：1、公共产品。公共物品是可供社会成员共同享用的物品，具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个人对公共物品的享用并不影响另一个人的享用，非排他性是指对公共物品的享用无需付费。例如国防就是公共物品。它带给人民安全，一公民享用国家安全时一点都不会影响其他公民对国家安全的享用，并且人们也无需花钱就能享用这种安全。由此可见，公共物品不能有市场提供而且市场也提供不了。2、垄断。垄断可能使得市场配置资源缺乏效率，消除市场的垄断只依靠个人的力量是不可能完成的，对这种情况的纠正需要依靠政府的力量是最佳的解决方式。3、外部影响。市场经济活动是以互惠的交易为基础，因此市场中人们的利益关系实质上是同金钱有联系的利益关系。例如，甲为乙提供了物品或服务，甲就有权向乙索取补偿。当人们从事这种需要支付或获取金钱的经济活动时，还可能对其他人产生一些其他的影响，这些影响对于他人可以是有益的，也可以是有害的。然而，无论有益还是有害，都不属于交易关系。这些处于交易关系之外的对他人的影响被为外部影响，也被称为经济活动的外在性。例如，建在河边的工厂排出的废水污染了河流对他人造成损害。工厂排废水是为了生产产品赚钱，工厂同购买它的产品的顾客之间的关系是金钱交换关系，但工厂由此造成的对他人的损害却可能无需向他人支付任何赔偿费。这种影响就是工厂生产的外部影响。当这种影响对他人有害时，就称之为外部不经济。当这种影响对他人有益时就称之为外部经济。比如你摆在阳台上的鲜花可能给路过这里的人带来外部经济。4、非对称信息。由于经济活动的参与人具有的信息是不同的，一些人可以利用信息优势进行欺诈，这会损害正当的交易。当人们对欺诈的担心严重影响交易活动时，市场的正常作用就会丧失，市场配置资源的功能也就失灵了。此时市场一般不能完全自行解决问题，为了保证市场的正常运转，政府需要制定一些法规来约束和制止欺诈行为。由于高速公路养护市场具有存在合理施工半径以及专业技术门槛高，养护设备配置要求高，信息不对称情况比较突出等特点，引入竞争的改革方式在提高生产效率的同时也带来了新的效率损失。在传统的高速公路养护市场中，不存在市场竞争，所有的交易都是通过管养一体的高速公路管理公司企业内部来完成的。进行养护市场化改革后，所有的养护工程都通过市场价格机制来完成，而价格机制的使用是有成本的。首先，竞争性的生产环节与垄断性的基础设施环节的纵向分离打破了原有的保证整个网络系统平衡稳定的内部协调机制，在纵向分离的条件下，保证网络系统的平衡稳定需要依靠外部市场交易来完成，这会增加交易成本。另外，在竞争性的市场中通过市场交易主体之间的合约来实现各种交易，这种市场签约也会导致交易成本的增加。第二节 高速公路养护市场化改革中政府微观规制在其他省份已经开展的高速公路养护市场化改革过程中出现了市场失灵现象，为避免出现损害高速公路公共服务产品的情况，政府必然需要干预和制约。政府规制是针对私人行为的公共行政政策, 是从公共利益出发而制定的规则, 目的是为了控制受规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力, 具体表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有客户时的应尽义务等; 并假定在这一过程中, 政府可以代表公众对市场作出一定理性的计算, 使这一规制过程符合帕累托最优原则。政府监管的目的应该是最大限度的引入激励机制和竞争机制，并兼容社会公共利益。一部分高速公路由于政企不分、政事不分的管理体制，存在着行政性垄断，因此需要政府对现行的监管体制进行改革；一部分高速公路存在着自然垄断性，靠市场无法进行资源最优化的配置，因此需要政府进行合理的经济性规制。1、政府监管体制改革。在现行高速公路养护管理体制下，对政府的监管机构进行重建是重中之中。高速公路养护市场化改革后，我们必须进行政府监管机构的重建，以从根本上解决目前政府管制中存在的机构重叠、多头管理以及政企不分的问题。高速公路养护中的政企不分是直接导致监管机构不中立、不公正的重要原因。在高速公路养护中，一些行业主管部门既是控制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，行业行政性垄断的特征非常明显。在这种管理体制下，即使引入竞争，竞争机制也不可能有效发挥作用。监管者与企业之间这种“父子”关系必然会产生政府监管效果的失效。因为行政主管部门又兼行业主管的监管者难以站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视。因此，政府部门必须要与其直接管理的国民经济高速公路养护脱钩，由行政隶属关系改为合同契约关系，实行干管分离，推行特许经营制度和委托代理制度，实行契约管理和合同管理。政府监管机构的重建必须体现以下三项原则，一是独立性原则。即监管者和被监管着应相互独立，切断其利害关系；二是法制化原则。即监管机构必须通过法律授权，依法行使监管职能；三是透明性原则。即政府监管必须公开、透明，特别是要实现信息公开、过程公开和结果公开。鼓励公众通过公开听政会等渠道积极参与高速公路养护规则的制定和具体的监管过程。另外，要转变政府管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。2、建立有效的监管体系。确保高速公路公共服务产品的有效供给。监管制度不到位，市场化改革就不可能获得成功。政府在高速公路养护市场化改革中肩负着加强监管、保证供给、维护公平的职责。政府要建立起有效的监管体系，一是要加强市场准入的管制。尽快建立健全市场准入制度，既保持适度的竞争，又要维护各类和各段时期竞争者的公平权益；二是要加强价格管制。必须要对高速公路养护工程制订有吸引力的控制造价，公开造价组成内容，实行价格竞争制度