第五讲 行政组织.ppt

第五讲行政组织 第一节行政组织概述第二节组织目标第三节组织结构第四节组织原则第五节组织环境第六节组织变革 第一节行政组织概述 一 行政组织的涵意及与类似词之异同 一 行政组织的涵意 1 广义与狭义的理解 从广义上说 行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构 从狭义上说 则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构 2 静态与动态的理解 从静态上说 行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系 从动态上说 则指行政机要作为人个管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动 一 行政组织的涵意 3 阶级属性与社会属性的理解 从阶级属性上说 行政组织是据国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具 从社会属性上说 则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的 有着一定行政目标 人员设置 权责分配 结构型态 财物所有的行政机关体系 其组织行为 受国家强制力的保障 二 行政组织与类似词之异同 1 行政机关 国家行政组织是狭义政府的同义语 政府是一个大的组织系统 行政机关则只是政府大系统的一个次级系统 在统属关系上 行政机关必须服从政府 部门首长必须服从政府首脑 行政机关的有机配合 构成整体的行政组织 2 行政机构 行政机构常与行政机关混用 事实上 二者也确实不存在根本的区别 从管理的角度看 行政机构常偏重于编制的 预算的 组织结构的涵意 行政机关常偏重于主体的 职权的 法规的涵意 行政机关恒定是行政机构 行政机构则不一定是行政机关 在正式的法律用语中 关于国家行政权力主体 通常称行政机关或行政组织 很少使用行政机构的称谓 3 官署 在行政学的意思上 官署主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关 因而官署是行政机关之一种 在我国历史上 官署亦称官府 官衙 主要是民间对政府或政府机关的一种称呼 这种称呼常常表现不满和失望的情绪 二 国家行政组织的特征 一 政治性 政治性是一切国家组织的共同属性 对国家行政组织而言 政治性主要表现在两个方面 1 阶级性 2 决策性 二 社会性 社会性由国家的社会职能所决定 主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能 它也有两个相互联系的层次 1 服务性 2 管理性 三 权威性 权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础 并以宪法 法律和国家武装力量为后盾 权威性有两个最突出特点 1 约束性 2 强制性 二 国家行政组织的特征 四 法制性 法制性的基本涵意是 依法行政 具体说来 又可以分为两个相互联系的方面 1 国家行政组织自身建设的法制性 2 国家行政组织对社会公共行政管理的法制性 五 系统性 系统性是说国家行政组织具有极强的整体性 其权力关系 组织结构和工作流程具有上统下属 上下贯通 左右联系 纵横交错 头尾相结 政令归一的特征 除整体性之外 系统性还有两个突出特征 1 结构性 2 有序性 六 发展性 发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步 相应改变组织自身及社会管理行为的特征 这可以作两点理解 1 动态性 2 适应性 三 行政组织的基本要素 国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面 一 法规制度健全 法规制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一 法规制度不仅是国家行政组织实施公共行政管理的基础 同时也是使其行之有效的根本保障 二 组织目标明确 目标是一个由总目标与分目标 原则目标与工作目标组成的目标网 各个行政机关都以目标为导向寻求自己在组织大系统中的位置和发挥应有的功能 三 人事调派恰当 制定和实施正确的公共人事政策 识才和用才 做到人尽其才 才尽其用 招揽俊才为政府工作 进而通过不断的新陈代谢和培养提高 形成政府高效能所必需的合格人才群 四 权责分配合理 权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系 在通常情况下 权力与责任成正比关系 即权愈盛责愈大 反之亦然 三 行政组织的基本要素 五 财物数量适中 财物是行政组织的一大要素 行政经费是财物的核心问题 适中 是个相对的概念 在不同的国家 地区 机关 层级有不同的含意或标准 如何规定和使用财物 是立法和政府经常面临的问题 六 运行机制有效 通过规范 目标 分工 程序 反馈 监督等因素的有机配合形成内在的运行机制 并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性 进而实现社会目的 七 行为方式优化 国家行政组织对社会公共事物的管理是通过一定的行政行为方式来实现的 优化行为方式 即从时空和管理对象的条件出发选择行政行为方式 是公共行政管理的一项原则 八 价值观念整合 价值观念是关于是非 好坏和期望的综合观念形态 对国家行政组织而言 价值观念整合表现为政府公务人员对组织的共同感受 一致态度 即认同感 共同的信念 责任和利益是价值观念整合的基础 四 行政组织的产生与成立 一 依据 国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面 宪法 法律 行政裁量权 二 效力 效力是指行政组织产生与成立的合法性 这种合法性对行政组织职权的实际行使或权威地位是至关重要的 要具有致力 就必须经由法定权力主体的批准或决定 能够使行政组织的产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有两类 立法机关 内阁 立法机关与内阁 三 规程 规程是指国家行政组织产生与成立的法定程序 在一般情况下 法定程序如下 1 由政府或立法机关提起创议案 说明设置特定行政组织机关的法律依据和现实原因 2 由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性 3 由立法机关或政府领导机关决定设置与否 4 由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立 并赋予其相应的公共权力 五 行政组织的种类 按照各种机关的职权和管辖范围 行政组织大体可以分为以下几种类型 一 首脑机关 中央政府或地方政府统辖全局的领导机关 二 职能机关 本部机关或运作机构或实作机构 是隶属领导机关或行政首长之下 执掌一定专业行政事务 由本身或督率其所属机构实际实施的机关 三 幕僚机关 协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关 其典型存在形式是各级政府的办公厅 室 五 行政组织的种类 四 咨询机关 一种现代政府的组织形态 通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员的专门为政府出谋划策 提供论证和较佳政策方案的行政机关 五 派出机关 一级政府根据政务管理需要 按管辖地区授权委派的代表机关 派出机关不构成一级政府行政机关 其权力是委派机关的延伸 因而以委派机关授权的性质 程度和范围为转移 第二节组织目标 一 目标的功用与层次 一 目标的功用 目标是组织及其成员行为的导向座标 是组织聚合力的内在源泉 它为组织及其成员提供奋斗的方向 并激发人们的奋斗精神 从管理的观点来看 目标的功用具体有以下4点 1 促进组织结构和权责体系合理化 2 建立考核的公平和客观的标准 3 增强组织的协调能力和整合能力 4 激发组织成员的工作热情和合作意识 二 目标的层次 目标作为组织的一个次级系统 本身又包含着一定的子系统 存在一定的结构 从时间序列上看 目标系统可以分为长期 中期 近期目标 从空间序列上看 可以分为整体 部分 个人目标 从价值标准上看 可以分为社会 组织 团体目标 从性质上看 可以分为综合 技术 心理目标 如此等等 一般说来 组织目标系统可以分为三个基本层次 1 总目标 也称整体目标 是由组织最高决策层制定并通晓全组织 统率其它 全力以赴的主体目标 对国家行政组织而言 总目标通常通过政府施政纲领加以表述和阐明 2 分目标 也称机关目标或部门目标 一般指政府之下各个行政机关的工作目标 它受制 服从和服务于总目标 但必须表现出自身的业务性和职权范围 即结合自身的实际 二 目标的层次 3 个人目标 通常指行政公务人员个人的工作目标 其特点与分目标类同 只是层次更低 值得强调的是 个人工作目标往往不着形式地掺杂了较多的个人感情 追求和价值观 因此弹性较大 要将其较好地纳入组织目标的体系 需要机关首长有效把握 其核心问题是调动积极性的问题 二 目标的合理化与特征 一 组织目标合理化 组织目标反映一定的客观需求 客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度 同时反映组织的决心和行为能力 认知程度愈高则组织目标设置愈合理 所谓合理化的组织目标 就是比较准确和全面地反映了一定时空环境内的客观需求和组织决心的组织目标 一般而论 组织目标合理与否取决于4个方面的认知程度和条件 1 社会承认 2 组织能力 3 团体状态 4 成员意识 二 行政组织目标的特征 行政组织目标的特征可以从基本特征与合理目标的特征两个层次理解 行政组织目标的基本特征主要有三个方面 1 规律性 集中表现为国家行政组织的目标由宪法 法律 法规及行政上级所规定 行政组织本身不得自行其是 随意改变 2 服务性 国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移 对社会公众负责 为大众谋求利益 即为全体国民服务 3 复杂性 国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性 广泛性和自身组织规模庞大 部门横生 人员众多的特点 决定其目标的复杂性和多样性 三 目标管理 一 目标管理的概念 1 它是一种过程 是上下两级管理人员共同确定目标和主要职责范围的过程 2 它是一种实施管理的计划和考核的方法 以它为标准 每一位管理人员都能按预期的成果来评价每一个单位和每一个成员的贡献 3 它一种个人与组织的关系 通过它 有利于协调个人与组织在行为和努力方向方面的关系 以达到提高组织成员积极性和工作效率的目标 二 目标管理的性质 目标管理是以行为科学 人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法 它强调管理人员应该由他所要达到的目标而不是他的上级来指挥和控制 即目标管理和自我控制 目标管理还强调参与 认为只有本人参与并最终确认的目标 才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情 因此 目标管理是一种以激励代替惩戒 以民主代替集权的管理方式 三 目标管理 三 目标管理的实施 成功地实施目标管理应当至少具备4个条件 1 整个组织特别是各级管理人员 在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度 这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的 2 各级管理人员应当比下级具备更高的协调 组织 领导能力和政策水平以及订立目标的技能 并彼此进行交流 以使目标恰到好处 有机配合 3 实行以激励为主 物质奖励为辅的激励制度 以此作为提高积极性 实现自我控制的催化剂 4 目标管理从组织的高层管理部门开始 高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准 而且要树立榜样和信心 以利仿效 第三节组织结构 一 组织结构的性质 一 结构与功能 结构产生组织的静态特性 功能产生组织的动态特性 两种特性相结合 形成关于组织的完整概念 二 结构与职位 职位是结构的基本元素 是组织体制的联结点和支撑点 三 结构与模式 在人类社会发展的一定阶段上 总有一种或几种典型的组织结构型态 这些型态我们称之为结构模式 四 结构与差异 主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化 模式表现结构的共性 差异则反映结构的个性 二 管理幅度与管理层次 一 管理幅度 管理幅度又称控制幅度 是指一名主管人所能够直接领导 指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围 科学合理的管理幅度没有统一的标准 它取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度 并与管理层次密切相关 二 管理层次 管理层次也称管理层级 是指组织的纵向等级结构和层级数目 管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的 因此 管理层次的划分 不但取决于组织劳动分工的需要 而且取决于组织权力构成的需要 国家行政组织通常都是金字塔式结构 三 行政组织体制 行政组织体制即行政组织类型 通常指行政组织备层级 各部门之间行政关系的法制型态 分为三种类型 一 首长制与委员制 权力归属和运用完全不同的两种体制 1 首长制 行政机关权力交由行政首长一人负责 并同时承担全部领导责任的组织体制 2 委员制 行政权力交由若干人组成的集体共同负责 并集体承担领导责任的组织体制 二 分级制与分职制 纵横相交 相辅相成的两种体制 1 分级制 行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同 但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制 三 行政组织体制 2 分职制 横向划分部门的组织体制 分职制的特征 是将组织一定层级上的职能 按照一定的标准分配给平行的 不相统属的机关去完成 三 分权制与集权制 行政权力的集中程度存在较大差别的两种体制 1 集权制 行政权力集中于上级 下级处于被动服从和严格受控地位 其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制 2 分权制 将行政权力较多授予下级的一种组织体制 其特征 表现为行政下级在其管辖权范围内 名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权 上级除负监督责任外不横加干涉 而由下级根据具体情况自行其是 四行政组织的编制管理 1 行政组织编制管理的含义编制 一个行政组织的职能范围 机构设置 隶属关系 规格级别 人员数额 人员结构和职位配置 编制管理 按照法律法规所规定的制度和程序 对行政组织的职能范围 机构设置和人员配备等进行的管理 2 行政组织编制管理体制 统一领导 分级管理 统一领导 机构编制工作的方针 政策的制定 各级机关 各部门的任务和职责的规定 各省 自治区 直辖市和中央各部门的编制总额的确定 省 自治区 直辖市政府工作部门和中央各部 委司局一级机构的设置的审批由党中央和国务院统一负责 分级管理 地方各级党委和政府 根据国家的方针政策 统一领导和集中管理本地区编制总额 具体安排本地区的编制 审批下一级国家机关工作部门和本级各部门的内部机构 3 管理机关 党中央 国务院设立中央机构编制委员会 地方各级党委和政府设机构编制委员会 4 主要任务 定职能 定机构 定人员编制a 职能管理 b 机构管理c 人员编制管理 即人员总额 人员结构 领导职数 职位配置 5 行政组织编制管理形式 条块结合 以块为主 地方行政组织的主要形式 条块结合 以条为主 上级业务部门垂直领导的工作部门的管理形式 如铁路 气象等部门 编制单列 条块结合 公安 安全等部门 6 行政组织编制管理的方法 1 经济手段 编制预算制度 核定人员和经费 2 法制手段 通过编制管理法规 组织机构法规 人员编制法规 审批程序法规等使编制管理工作法制化 3 行政手段 制定机构设置或调整的总体方案 规定行政机构设置的限额 具体审批机构的设置与调整 7 编制管理的意义 建立高效行政组织体系的重要前提 防止官僚主义 有利于密切联系政府与民众关系 有助于节省国家财政开支 8 编制管理的基本原则 精简原则 精简机构和人员 合理定编定员 统一原则 统一领导 统一职能目标 机构设置统一完整 编制立法原则 五 我国的行政组织结构 我国的行政组织采用的是层级制和职能制相结合的层级职能制体制 从纵向看 从中央到地方按范围大小划分为中央 国务院 省 自治区 直辖市 自治州 县 自治县 市 乡 民族乡 镇四个层次 每一层次内又再作进一步的层次划分 从职能看 每级政府内部又按业务性质平行划分为若干职能部门 各部门所管业务内容不同 但管辖范围大体相同 地位平等 它们主要对同级政府和首长负责 同时也接受对口的上级职能部门的领导 我国行政组织由此构成纵横交错 相互配合的层级职能体系 1 全国行政层次划分 中央政府 国务院 省 自治区 直辖市政府 省辖市政府 设区市政府 地区行署 省的派出机构 县 自治县 市辖区 县级市政府 乡 镇 政府 我国行政组织的层级划分 中央人民政府 国务院 直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府 特别行政区政府 地级市人民政府 自治人民区政府 地区行政公署 市辖区人民政府 县级市人民政府 县人民政府 自治县人民政府 我国地方政府的层级系统图 街道办事处 区公所 镇人民政府 乡人民政府 民族乡人民政府 居民委员会 村民委员会 2 国务院机构层次划分 部 委机构直属机构 办事机构 司 局 办事机构不设司局 处 室 3 省 自治区 直辖市机构层次划分 厅 局 处 室 科 4 省辖地级市政府 地区行署的机构层次划分 处 局 科 5 县级政府的机构层次划分 科 局 股 科 全国行政区划 2001年 国务院 国务院组成部委 国务院直属机构 国务院办事机构 国务院直属事业单位 国务院部委管理的国家局 国务院议事协调机构和临时机构设置 6 国务院机构设置及其组织体制 国务院办公厅 6 国务院机构设置及其组织体制 1 国务院组成人员 总理 副总理 国务委员 部长 委员会主任 审计长 秘书长 2 任期 5年 总理 副总理 国务院委员连续任职不得超过两届 3 领导体制 总理负责制 4 会议制度 国务院实行全体会议 常务会议 总理办公会议制度 注 常务会议由总理 副总理 国务委员 秘书长组成 7 地方各级人民政府的架构及其体制 1 地方各级人民政府组成 a 省 地级市设秘书长 秘书长是领导职务 b 乡镇原则上不设工作部门 2 任期 省 市 县 区 五年乡镇 三年正副行政首长均由人大选举产生 7 地方各级人民政府的架构及其体制 3 地方各级人民政府实行首长负责制 即省长 市长 镇长负责制 4 地方政府工作部门与上级垂直管理部门 派出机构的关系 a 地方政府工作部门的设立增加减少合并 要由本级政府报请上级政府批准 并报本级人大常委会备案 b 实行中央业务主管部门垂直管理的机构有 中国人民银行 海关 国家税务c 实行省级政府垂直的有 地方税务 工商管理 质量技术监督管理 42 7 地方各级人民政府的架构及其体制 5 派出机构 其不属于一级行政机关 但它有权以自己的名义实施管理 并在管理效力上与派出它的政府或政府部门相同 第四节组织原则 一 组织原则的形成与意义二 组织原则的主要内容在关于组织研究的不同历史时期 先后有过许多关于组织原则的理论概括 其中较为系统 明确和具有代表性的有 一 利恩 阿尔福特 LeonAlford 的10项工商管理原则 二 卢瑟 古立克和林达尔 厄威克的8项行政管理组织原则 三 马克斯 韦伯的8项理想行政组织的原则 四 行为学派的组织原则 五 系统学派的组织原则 六 权变观的组织原则 三 我国国家行政组织的基本原则 一 为民便民的原则 二 完整统一的原则 三 权责一致的原则 四 精干效能的原则 五 依法行政的原则 六 适应发展的原则 第五节组织环境 在系统论方法问世之前 人们对行政组织的研究主要集中于组织内部 很少考虑外部环境对组织内部各要素的影响 系统论在组织理论中运用的直接结果是启发了行政生态学的产生 行政生态学以注重组织环境对行政活动的影响及其两者的相互作用为特征 成为行政学的一个分支学科 在组织与环境的相互作用中研讨行政组织的运行和发展 使行政组织更好 更主动地适应环境 是现代行政组织理论区别于传统组织理论的重要标志 一 行政环境理论的提出和发展对行政环境进行专门研究的是高斯和雷格斯的行政生态学 一 行政环境理论的提出和发展 行政生态学是以生态学的理论和方法研究行政管理的系统知识 它把行政系统比拟为生物有机体 把行政系统所处的环境看作行政系统的生态环境 认为两者之间发生类似 物质循环 能量变换和信息交换的过程 高斯在1936年 1947年分别发表的 美国社会与公共行政 和 行政生态学 的文章中首先提出并强调行政环境与行政管理有密切关系及行政环境对行政系统的作用 并认为了解生态环境的各种因素是解释行政行为的唯一途径 60年代雷格斯在其标志行政生态学创立的 公共行政生态学 一书中 从各国不同的政治 经济 文化 历史等因素出发 将现代世界各国行政系统所处的生态环境概括为三种行政模式或行政形态 即与农业社会环境相适应的 融合型 行政形态 与工业社会环境相适应的 衍射型 行政形态 以及与由农业社会向工业社会社会过渡的 棱柱型 行政形态 二 影响行政组织的主要环境因素 1 政治环境政治环境是对行政组织发生直接 重要影响的条件因素 政治环境与行政组织的关系主要表现在 行政组织应该对什幺样的利益要求 利益表达 利益协商机制 利益博奕结果的合理性 合法性予以认可 例如 利益表达的合法性包括 是否准许游行示威 哪些利益呼吁允许在报刊上登载等等 利益博奕规则包括 议会辩论 人代会发言 工会职能等 利益分配方案则包括产业政策 调税方案等 行政组织必须认可其合理性并服从和执行 二 影响行政组织的主要环境因素 2 经济环境经济环境是行政组织赖以生存和发展的最深层次的结构 是诸环境中最基本的方面 经济环境对于行政组织的意义在于 通过社会生产力水平和生产关系制约行政组织的活动 鉴于任何经济活动都要面临资源配置方式的主要问题 由它决定着特定的经济形式 因而经济环境对行政组织的影响主要在于经济体制 利益关系和政府职能三个主要问题 其中经济体制又最为重要 二 影响行政组织的主要环境因素 3 文化环境文化环境对行政组织的关系可作以下几方面的具体解释和理解 第一 不同的文化传统对组织行为模式 工作方式产生巨大影响 如 重个体和强调个人主义是西方文化的传统 重群体