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住房保障制度 第一节 住房保障制度概述第二节 中国的住房保障制度 第一节一 概念 住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能 对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和 是为解决低收入家庭的住房问题而设置的社会保障性住房供给方式 是多层次住房供应体系的重要组成部分在所有国家 政府都会采取土地政策 货币政策和税收政策对房价 房市以及住房供求采取一定的调控措施 尽管这种干预也会在一定程度上影响到住房资源在不同人群之间的配置状况 但这种干预还不属于住房保障制度 安居 是人类社会共同的理想 安居乐业 穷无立锥之地 安得广厦千万间 大庇天下寒士尽欢颜 为穷人提供住房 孙中山 居者有其屋 是建国方略的重要任务北欧有 福利从住宅开始 以住宅结束 的说法 瑞典宪章曾将城市赋予居住 工作和游憩的三大功能 居住位列其首联合国提出 人人享有适当的住房 主张城市与农村的人居应该平衡发展 世界人权宣言 把居住看作是一项基本人权 海外住房保障制度 英国 19世纪80年代颁布 住房法 兴建公寓 以优惠价格出租给贫民二战结束后 兴建福利性公寓 解决无房户的需要1960年代以后鼓励私人建房买房1980年代公房私有化主要措施 建设福利性公房 发放住房补贴 发展住房储蓄 海外住房保障制度 新加坡 美国 新加坡1955年开始实行中央公积金制度 1959年自治 1960年成立住房发展据 实行 居者有其屋 计划美国住房供给以商品化为主 政府参与为辅 在住房经营中保持私人资本的支配地位 国家运用经济和行政手段干预和调节住房市场 二 解决中低收入家庭居住问题的主要措施 1 发展公共住房为低收入者提供住房 包括国家投资建设国有住宅 低租金出租给低收入家庭 或国家提供土地 贷款 税收优惠或资金 支持团体 住房合作开发社开发建设集体所有的公共住房2 住房补贴方式 包括面向住房供应方的补贴 补转头 和面向住房需求方的补贴 补人头 两种形式3 国家通过立法对房租特别是低档住房的租金加以控制4 实施减免税收政策 如对住房自有者的住房抵押贷款的利息抵扣所得税 出租收入免征个人所得税 对自由住房免征房产税等5 采取各种金融手段帮助中低收入家庭解决住房问题 三 值得借鉴的主要经验 1 立法先行 形成比较完善的住房保障法律体系2 把住房保障制度定位于住房制度和社会保障制度的重要组成部分 在经费上予以重点保证3 正确处理住房保障制度中政府宏观调控和市场自发调节的关系4 明确住房保障的目标是确保居民基本住房需求5 根据住房供求状况的变化而调整住房保障的具体方式6 考虑到住房保障对象支付能力的差异性和住房保障水平的层次性 政府采取多元化保障措施 法国 可抗辩居住权 法案 政府应满足低收入者 无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要 从2008年12月1日起 在住房申请没有收到满意答复的情况下 5类住房困难户 无房户 将被逐出现住房且无法重新安顿者 仅拥有临时住房者 居住在恶劣或危险环境中的人 与未成年子女同住且住房面积不达标的人 可向主管部门要求解决住房问题 如问题得不到解决 可向行政法院提起诉讼 从2012年1月1日起 可抗辩居住权 将向更大范围的人群开放 从社会政策学的角度看问题 老百姓在社会领域应该拥有6项基本权利 这就是生存权 健康权 受教育权 工作权 居住权和资产拥有权 第二节一 中国住房保障制度的主要内容 住房公积金制度针对低收入群体的半市场化方式的保障制度 经济适用房针对困难群体的非市场化保障方式 廉租房针对特困群体的救济方式 特困家庭采取政府提供贴租 住房公积金是指国家机关 国有企业 城镇集体企业 外商投资企业 城镇私营企业及其他城镇企业 事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金 1 住房公积金只在城镇建立 农村不建立住房公积金制度 2 只有在职职工才建立住房公积金制度 无工作的城镇居民不实行住房公积金制度 离退休职工也不实行住房公积金制度 3 住房公积金由两部分组成 一部分由职工所在单位缴存 另一部分由职工个人缴存 职工个人缴存部分由单位代扣后 连同单位缴存部分一并缴存到住房公积金个人帐户内 4 住房公积金缴存的长期性 住房公积金制度一经建立 职工在职期间必须不间断地按规定缴存 除职工离退休或发生 住房公积金管理条例 规定的其他情形外 不得中止和中断 体现了住房公积金的稳定性 统一性 规范性和强制性 5 住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储金 具有两个特征 积累性 住房公积金虽然是职工工资的组成部分 但不以现金形式发放 必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内 实行专户管理 专用性 住房公积金实行专款专用 存储期间只能按规定用于购 建 大修自住住房 或交纳房租 职工只有在离退休 死亡 完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时 才可提取本人帐户内的住房公积金 经济适用住房 是指政府提供政策优惠 限定建设标准 供应对象和销售价格 具有保障性质的政策性商品住房 集资 合作建房是经济适用住房的组成部分 其建设标准 优惠政策 上市条件 供应对象的审核等均按照经济适用住房的有关规定 严格执行 建立和完善廉租住房制度 强化政府住房保障职能 切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求 以财政预算资金为主 多渠道筹措资金 形成稳定规范的住房保障资金来源 要结合当地财政承受能力和居民住房的实际情况 合理确定保障水平 最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主 实物配租和租金核减为辅 农民的 宅基地 政策和城市的 福利分房 是住房保障制度的具体形式上世纪90年代初中期 鼓励单位自建住房 未落实被拆迁人安置措施的项目不准拆迁 二 中国住房保障制度变迁与评估 1 计划经济时期国家统包 福利制 低租金 实物配给式的住房分配制度 导致城镇居民居住水平难以根本改善 甚至倒退2 住房制度改革取得重大的成就 但市场化过度 造成 住房难 住房贵 影响民生的改善 住房制度改革的缘起 1950年代针对各地不断降低住房租金 导致租不养房的状况 提出适当提高职工住房收费标准1978年9月 1980年4月邓小平两次谈话 涵盖了住房制度改革和住房政策的绝大部分内容 提出个人可以建房 新旧公房均可出售 住房制度改革历程之一 公有住房出售和居民自建住宅 1 1979 1982年以成本价出售公有住房 最初试验 比例小 受收入低限制 2 1982 1986 3公有住房补贴出售 国家 单位 个人三方合理负担3 1988优惠出售新旧公有住宅 通胀 4 城镇居民自建住宅 住房制度改革历程之二 提租补贴 理论探讨 1 住房租金 折旧费 维修费 管理费1980 5 投资利息 房产税1988 2 住房的属性 商品性 福利性 3 住房二次分配理论 4 提租补贴 提租增资含义 提高工资 增加工资 变暗贴为明补 变住房实物分配为货币分配 通过提高租金促进售房改革实践 综合配套 大幅提租 新房新租 超标准加租 租赁保证金 1988年1月第一次全国住房制度改革工作会议 关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案 1991 6 关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知 10 7第二次全国住房制度改革工作会议1994 7 国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 1994 7城镇住房制度框架 建立国家 单位 个人三者合理负担的住房建设投资体制 建立社会化 专业化的住房建设 分配 维修 管理体制建立住房的以按劳分配为主的货币工资分配方式建立以中低收入家庭为对象 具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为主的商品房供应体系 建立政策性和商业性并存的住房信贷体系建立规范的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修 管理市场 1998 7 国务院关于进一步深化住房制度改革 加快住房建设的通知 停止住房实物分配 逐步实行住房分配货币化核心内容是建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策 最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房 中低收入家庭购买经济适用住房 其他收入高的家庭购买 租赁市场价商品住房 住房制度改革的评价 成效 住房改革使绝大多数人形成住房是商品的消费观 城镇居民的住房状况大为改善 房地产业快速发展 成为国民经济的重要产业不足 城镇住房保障制度总体上存在目标对象模糊不清 法律法规建设滞后的弊端 城镇住房保障制度改革的不足 1 住房公积金制度覆盖面窄 资金大量沉淀 使用率偏低 管理不完善 挤占 挪用资金情况严重 管理不规范等 2 经济适用房建设管理中存在销售对象范围过大 导致主要受益人发生偏差 财政补贴效益流失 价格偏高 面积偏大 户型设计不合理等 比重越来越小 2004年只有4 5 2005年5月3 城镇住房保障制度改革的不足 3 廉租房体系的建设缺乏明确的目标和长远规划 思想认识和重视程度不够 工作力度太小 适用范围过窄 以具有城市户籍的双困难家庭为分配对象 没有考虑 夹心层 城市打工者 进城农民工和失地农民等 缺乏稳定的廉租房来源和资金来源渠道 以旧有公房为主要房源 造成轮侯排序 以财政和单位原有住房资金为主要资金来源 供应紧张 总结 住房制度改革忽视了居民的住房保障 尤其是把房地产业作为支柱产业 更强化了住房创利的功能 造成了广大居民利益的损失和购买住房的困难 影响社会安定 三 新型住房保障制度的基本框架 1 新型住房保障制度的基本框架 尊重市场经济规律 整合政府 市场 用人单位在住房制度中的的责任 构建由政府主导的公共房屋 市场主导的商品房屋 用人单位职业福利中的房屋福利部分组成的层次分明的住房体系 分别满足不同社会群体的居住需求 2 公共住房制度的组成和运行 经济适用房的 异化 表明依靠市场的自我调节不可能实现中低收入家庭 居者有其屋 的目标 为此 政府应将经济适用房和廉租房合并为公共房屋 把受惠对象锁定在低收入家庭 通过政府负责 利用市场机制 开发小户型房屋来满足贫困家庭居住的基本需要 3 用人单位的住房职业福利 根据有关福利需求调查 有30 的人选择住房或补贴 由于商品房价格高 公积金不足和首付款压力大 一般工薪阶层尤其是初次就业人员购买新建商品房存在困难 解决这些问题 需要国家不断完善各种住房制度 而企业为管理和激励员工 需要设计住房福利 一些企业在住房公积金计划外 建立了补充性住房计划 包括 现金补助类计划 用现金补助形式提供住房计划 如补充性住房公积金 现金住房补贴 实物资助类计划 即以直接或间接提供居住场所的手段帮助员工解决住房问题 如直接为无房员工提供宿舍或公寓 或者直接与房地产开发商进行谈判 以相对较低的价格帮助员工购房 购房贷款类计划 建立员工福利基金或专门住房基金为购房员工提供低息或无息贷款计划 或帮助员工偿还住房贷款 4 农村完善住房保障体系 农村贫困残疾人住房援助 四 住房保障制度中的政府责任 1 明确政府责任的重要性 实践证明 社会保障制度改革的实质是责任负担机制的建立和调整 核心在于政府责任的重新界定和调整 撒切尔政府实行公有住房私有化运动 公营住宅的比例从1978年的32 降至1994年18 6 导致住房价格急遽上涨 出现大量无家可归者 值得引以为戒 2 政府在住房政策中扮演的角色不同 形成不同的住房发展模式 Donnison1967年就提出了政府在住房政策中的三种角色即雏生