我国行政裁决制度的完善及可诉性研究.doc

我国行政裁决制度的完善及可诉性研究摘要：迄今为止，行政裁决制度业已成为我国行政机关解决民事争议的一项重要的法律机制，以其解决争议的便捷性、时效性为行政管理机关所青睐。作为一项解决争议的方式，通过多年理论界的研究和实践的验证，行政裁决制度确实还存在很多缺陷与不足，本文通过对这一裁决制度的理论及实践中的做法的研讨，明确它的缺陷与不足，在保留其精华的基础上，去其糟粕，使这一制度更具理论性和可操作性，在今天的时代发挥其更大的功能。关键词：行政裁决 主要问题及完善 可诉性一、 行政裁决制度概述行政裁决制度的出现有其现实的必要性，由于社会经济的迅猛发展，利益冲突也随之增多，行政管理活动也因此渗透到社会生活的方方面面，大量出现的民事纠纷又与行政活动密切相关，法院在解决这类纠纷方面越发显得力不从心，在这样的背景下行政裁决应运而生。我国学界对行政裁决有“广义”和“狭义”两种解释，所谓广义的行政裁决，即指行政机关解决所有纠纷的活动，即行政机关不论解决的是何种性质的纠纷，只要是行政机关作出决定的行为，一律称为行政裁决。而狭义的行政裁决认为行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动，即行政裁决是行政主体依照法律授权对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。 罗豪才.行政法学M.北京：北京大学出版社,1996狭义的行政裁决的定义是我国学界的主流，许多教材和法学著作都做出了与此基本相同的表述。笔者对这一定义也表示赞同，认为这一定义比较准确的概括和说明了行政裁决制度的基本内容和特征。行政裁决是用行政程序来解决民事纠纷的活动，它不仅实现了行政主体对公共利益的维护又可以衔接司法程序来进一步解决处理不当的纠纷，保证了司法的最终审查权，符合现代纠纷解决机制的制度设计。行政裁决归根结底是行政机关行使行政权的表现，但是这种行政权又带有司法权的性质，因为行政机关在处理民事纠纷时是作为中间人的身份出现的，从性质上来说，行政裁决是行政权和司法权的有机结合，是一种具有司法性质的行政权。 行政裁决程序相对简便、快捷、费用低廉，相较于繁琐的诉讼程序以及传统思维模式，这样的纠纷解决机制似乎更适合中国老百姓。二、 我国行政裁决制度存在的主要问题及解决方案（一） 行政裁决主体欠缺独立性裁决主体的独立地位是裁决结果得以保证其公正性和公平性，进而为当事人双方所接受和执行的先决条件。很多学者将我国的行政裁决与英国的行政裁判所和美国的独立管理机构做对比，不难得出结论，我国行政裁决机构的不独立使得行政裁决在我国显得有一点尴尬。英国以行政裁判所为核心的行政裁决制度和美国以行政独立管制机构为主体的行政裁决制度在各自的行政法律制度中具有举足轻重的位置，而且对其他国家的行政法律制度有着重大影响，其原因之一，就是他们都是相对集中的争议解决机构，外部有整齐划一的体系，内部有按部类划分、区别争议进行管辖的部门。其实，我国也存在相对独立的行政裁决机构，例如专利复审委员会、商标评审委员会以及房地产管理部门，但是众多的行政裁决仍是由分散的行政机关各自在本系统内部自行实施的。这种缺乏独立性的裁决机制是行政裁决的缺陷之一。综上所述，贯彻职能分离制，建立独立的行政裁决机构是一个可行性的选择，在宏观的制度上、程序上和微观的机构设置、职员任用工资发放、财政划拨上给予独立性的保障。（二） 行政裁决程序不统一、不全面我国没有一部统一的有关行政裁决的程序的法律，以至于一些重要的为世界法学理论界所公认的正当程序制度如听证制、回避制、职能分离制、公开制等基本的现代程序制度没有很好的在我国行政机关进行裁决的过程中体现出来，当然这与我国历来重实体轻程序的司法的论和实践习惯分不开的。研究美国的行政法我们不难发现，其中严密的程序设计在充分保障当事人权益方面发挥着举足轻重的作用，美国行政程序法事无巨细，对于行政裁决涉及到的步骤，如管辖、申请与受理、证据规则等都做了具体的阐述。相较美国，我国唯一一部集中规定行政裁决具体程序的部门规章是建设部制定的城市房屋拆迁行政裁决工作规程，该规章第3条规定了房屋拆迁纠纷的管辖机关，“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作”。第5条至第10条对房屋拆迁纠纷的申请与受理作出了具体规定，其他相关程序则是参照诉讼程序进行，没有体现行政裁决制度的特殊性。因此，立法机关应当制定中华人民共和国行政裁决程序法，将现代程序制度用法律的形式予以贯彻，再从细节着眼，针对行政裁决的管辖、申请与受理、证据规则等制定符合理论又具有可操作性的法律条款。三、行政裁决的可诉性研究（一）、对行政裁决进行司法审查的必要性1、西方国家对行政裁决进行审查的必要性：第二次世界大战以来，国家职能的转变导致三权分立体制的变化，行政机关不仅被授权分享了部分立法权，而且分享了法院的部分司法权。这里涉及到从公权利理论到司法最终标准的过渡。公权利理论是美国传统的司法权力委任理论，该理论认为，对于公权利国会在其权限内所指定的法律中，有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼，这部分权利以公共利益为内容，属于公权利。的争端可以由法院受理，国会也可以制定法律授予非司法机关处理这类争端，而对于私权利的争端则完全由法院受理。 王名扬.美国行政法(上)M.中国法制出版社,1995.311但是，在1932年美国最高法院在克罗威尔诉本森案中，发展了司法权力委任理论，提出了另一个标准，即“只要行政机关的裁决受到法院司法审查的监督，宪法第3条的司法权本质就得以保全”，这就是司法最终标准，因此只要行政机关对私权利的裁决仍接受司法审查，就不违背三权分立的制度设计。因此西方国家对行政裁决的司法审查是由其三权分立的政治体制决定的。2、我国对行政裁决进行裁决的必要性：我国虽然也存在立法权、司法权、行政权的划分，但是与西方国家三权分立的政治体制有着根本的区别，我国立法权的地位要高于行政权和司法权，行政机关根据立法机关的授权行使部分司法权，并没有理论上的矛盾，因此，我国并不存在对行政裁决进行审查的理论上的必然性。但是，制度上的完善性却要求行政裁决必须接受司法审查，以期给争议主体最完善的救济。（二）司法审查的路径选择：民事诉讼或行政诉讼理论和实践对行政裁决司法审查的模式有两种：民事诉讼或行政诉讼。如果以行政裁决的对象为选择标准，这样行政裁决引起的纠纷一般会当做民事纠纷进行处理；如果以行政裁决行为本身的性质为选择标准，这样行政裁决纠纷案件适用的就会是行政诉讼程序。在行政诉讼法颁布之前，解决行政裁决纠纷一般适用的是民事诉讼程序，行政诉讼法颁布之后，这一做法并未禁止，但是有学者认为，这样的做法存在重大的理论缺陷，它违反了行政行为公定力的理论，即行政行为一经作出，即使具有某种瑕疵，未经法定国家机关按照法定程序认定及宜告，都将被作为合法行政行为来看待。行政行为的公定力是为了稳定已作的行政行为及行政行为所设定的权利义务关系。行政裁决行为属具体行政行为之一种，一经作出，在未经法定程序予以撤销或宣告前，均具有行政行为所特有的公定力效力。如果直接提起民事诉讼，法院经过审理，若作出与行政裁决不同的民事判决，将出现两份同具法律效力的法律文书，将造成法律效力的冲突和当事人矛盾的进一步激化。 周佑勇 尹建国.我国行政裁决制度的改革和完善J.法制论丛,2006年9月第21卷第5期.笔者也同意这种观点。但同时我们也应该看到，对行政裁决提起民事诉讼，有利于纠纷的最终解决，避免陷入纠纷长时间得不到解决的循环怪圈。因此我认为，给当事人自由选择权是一个不错的解决方式，如果当事人起诉的是相对方平等的民事主体，则法院应启用民事诉讼程序，如果当事人起诉的是行政机关，法院则启用行政诉讼程序。（三）扩大法院司法变更权的适用笔者认为扩大法院的司法变更权是最好的解决对行政裁决提起民事诉讼所面临的理论缺陷方式。法院一般只对显失公平的裁决结果作出判决，但现时情况下，法院很少对行政机关的裁决结果做出变更判决，多用的是撤销、重做、确认无效，这样的现实状况，当然不利于特定领域民事争议的解决，会造成人力、财力、物力的浪费。因此扩大法院司法变更权的适用有其现实的必要性。行政裁决作为一项解决纠纷的机制，是历史的选择，在今后的社会生活中必将发挥更大的作用。参考文献1王名扬.美国行政法(上)M.中国法制出版社，1995.2张树义.纠纷的行政解决机制研究以行政裁决为中心M.中国政法大学出版社.3叶必丰.行政行为的效力研究M.中国人民大学出版社，2002.4刘烁玲.行政诉讼中的司法变更权新探J.行政与法.2003(9).5 朱维究.行政行为的司法监督M.山