《普通高等学校学生管理规定》研讨培训班.doc

依法治校与学生权益保护时间：2008年10月24日地点：重庆富丽酒店主持人：中国高等教育学会报告人：教育部政法司 黄兴胜主题：依法治校与学生权益保护 主持人：各位老师大家早上好！今天上午我们请教育部政策法规司黄兴胜处长给我们做关于高校法律方面宏观的从政策到具体的操作，尤其有很多案例，让我们以热烈的掌声欢迎黄处长。 黄兴胜：谢谢主持人，各位老师，大家上午好！非常荣幸参加学生司、高教协会举办的培训班。21号令出台以后，教育部有关部门在贯彻21号令时下了不少的功夫。各高校，特别是学校的学生管理部门给予了足够的重视。21号令贯彻落实对于形成良好和谐的校园环境发挥了很大的作用。今天我想按照会议议程的要求，介绍依法治校和学生权益方面的情况。 现在我们在构建社会主义和谐社会中都在学习贯彻实践科学发展观，这礼拜一在教育部学习贯彻科学发展观报告中特别指出处理好改革教育发展的十大关系，从十个方面谈到。特别谈到第二个问题，如何学生的主体地位，发挥学生的作用。第三个问题谈到了发挥教师的作用。学生和教师是学校办学的主体之一，不仅仅是个受教育者和教育工作者，作为我们学校管理部门来说，应该充分的尊重学生和教师的主体地位。今天上午，谈四个方面的内容： 一、高等教育改革发展新形势新任务要求大力推进依法治校。二、依法治校对学生管理工作的新要求。三、建立以高校学生申诉制度为核心的学生权益保护机制。四、依法做好高校学生伤害事故的处理工作。 依法治校工作也是教育部近年来大力提倡或者说推行的高校管理的一个基本的要求，时间不长，回顾一下近年来教育改革发展一些重大的文件我们看得出来，从对学校的管理来说，从过去提的比较少到近年来提的比较多，这里面有很多的因素。比较实际或者说跟我们更紧密的就是由于我们高等教育事业发展非常迅速，高校改革和管理出现了一系列的新情况和新任务，我们的学校管理面临着学生极特殊的而且非常庞大的群体，某种意义上说，学校的管理工作已经是一种“风险管理”了，中央领导经常要求，教育部门要进一步完善教育突发事件的应对处理预案的制定工作，这些都是对我们学校管理提出了一系列的新要求。 实际上从教育法、高等教育法对学校管理提出了一系列的在学生的权利和义务、教师的权利和义务以及相关的法律责任做了一系列的具体规定，都需要我们落实。教育部来说，03年下发了加强依法治校的若干问题的决定，其中对依法治校做了具体的规定。推进依法治校有几个宏观的背景需要我们把握：第一，高等教育要落实党的十七大提出的重大的决策，深化高等教育改革，促进改革，深化发展。 简单的看一下，高等教育发展和高校改革出现的一些新的情况。有四个方面值得我们把握。 一是，目前的教育阶段发生了一个根本性的变化。主要体现在两个。一个是基础教育的变化，上个世纪末我国基本上普及了九年的义务教育，到目前为止义务教育普九人口覆盖率达到了99%，这是一个重大的变化。一个是高等教育，从99年开始，实施扩招以来，国家出台了一系列的有关高等教育改革发展的重大举措，高等教育已经从精英教育阶段进入了大众化的教育阶段。 可以简单的看一组数据。中国的教育在世纪之交以来，经历了历史性的跨越，可以简单的比较一下有关的数据，比如说普九的覆盖率，初中的毛入学率、高中阶段的毛入学率、高等学校的毛入学率、高等学校有关招生数量、入学的人数。具体到07年高等教育相关情况，从中可以看出，在世纪之交中国教育的发展令世界注目，也是一个重要的阶段性的变化。还有一些具体的数字时间关系不说了。 二是，学校的组织形态发生了一个重大的改变。我们知道过去在计划体制下，我们还是公办高校或者政府办学占有绝对的地位，特别是在改革开放之初的阶段。现在随着多元化办学体制的逐步形成，公办和民办共同发展的办学格局基本形成了。现在从高等教育或者高等学校来看，现在办学形式非常多，一方面是政府举办的公办学校，还有公办学校与社会组织和个人举办的独立学院也比较多，300多所。民办高校也占了不少的数量，当然还有一部分中外合作办学的机构和项目。除此之外，还有不少的学校举办了远程的网络学院招生数量也非常大。学校的组织形态发生了巨大的变化，给学校内部管理也提出了更高的要求，我们的学生群体已经发生了很大的变化，不仅仅是国内的学生，还有不少的外国留学生。 07年全国高校1900多所，普通本科高校700多所，民办高校615所，独立学院318所。规模来看发生了很大的变化。 三是，高等教育观念发生了重大的转变。这也是应该引起我们的注意。一方面，我们学校的办学规模、在校学生发生了很大的变化。另一方面高等教育的理念也发生了重大的转变。有几点：1、受教育权作为公民的一项基本的人权受到广泛的关注，不仅仅在国内，在国际上公民的受教育权往往成为国际的一些组织，特别是人权组织讨论的范围。2、教育公平作为国家基本的教育公共政策已经越来越受到重视，而且相关的措施纷纷出台。非常突出的是义务教育实行了免费，在06-08年分三年时间先后在农村、城市实行了真正免费的义务教育，在国际社会的影响非常大。05年我教育部委派我参加了中国政府履行经济社会文化权利公约，这个公约非常重要，是国际两大人权公约之一。联合国一个组织审议中国政政府执行这个报告的情况，在日内瓦开的会议，审议的过程非常长，用了一天的时间，一般的国家只用半天或者两个小时，从有关的专家提的问题和关注的角度都可以看出，受教育权作为人发展的重要权利，受到国际社会的普遍关注，中国也是一样。当时我们提免费的义务教育都不敢轻易提，因为当时正在修订义务教育法，还有不同的意见，因为国家财力不够。06年义务教育法出台以后，我们还预留了一句话，前面“实施义务教育不收取学费、杂费”，最后在附则里单独一句话“免除杂费的步骤有国务院具体规定”，没想到06-08年我们很快免除了杂费。还有高等教育家庭贫困学生的资助政策，这个政策出台的非常及时，影响面非常大。国务院出台了普通本科高校、高等职业学校、中等职业学校的资助政策，影响也是非常大。 三是，教育服务和消费的变化。这是我们国家加入WTO以后，在WTO框架系教育作为服务贸易的方式出现，特别是非义务教育阶段，我们学校承担了很大的服务的角色，所以出现了一些地方出案子，学校和学生纠纷的案子，他们按照合同法处理，起码一些司法机构和社会认为学校跟学生有一种契约式的合同关系。 四是，高等教育管理体制发生了深刻的变化，高校的办学自主权得到了落实。我们在98年进行了深刻的高等教育大调整，确实从98年以后合并了一些高校，部属举办的一些学校由教育部进行管理。从1985年下发的中共中央关于教育体制改革决定到1993年中国教育改革发展纲要到1999年三中全会关于素质教育的决定以及07年的“十一五规划纲要”，这些文件都体现了一个中心的思想，推进高等教育管理体制改革，其核心就是下放依法落实高校的办学自主权。这也是长期以来非常有争议的一个地方，学校的办学自主权到底有哪些？理论界有不同的意见，但是教育法对学校的办学自主权做了明确的规定，但是具体落实中还有一些问题，有些学校在履行自主权的时候缺乏相应的制约机制，导致学校出现一些新的情况，有些专家认为，行政化色彩比较强，有说学校管理存在权利缺乏监督制约，这些都是为了把自主权落实的更好的要求。 2、高等教育改革发展面临的新任务，需要我们加强学校的管理，特别是要充分的运用法律手段，为我们的高校管理提供保障。 从党的十六届五中全会到十七大，对我们的教育事业都提出了一系列重大的举措，特别是党的十七大，对教育事业提出了很高的要求，要是优先发展教育，建设人力资源强国。高等教育经过快速的发展时期，高等教育确实取得的举世瞩目的成绩，但是这些成绩如何评价，实践界和理论界还存在不同的看法。最主要的是我们办学质量和高校的管理的问题有些不同的意见。 2006年7月29日，钱学森是我国非常著名的科学家，前老给温总理讲了一番，钱老特别关心中国的高等教育，对高等学校的管理者和老师提出了一个问题。“现在我们没有一所学校能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学”，我们按照要求全面组织国家中长期规划发展纲要的去草工作，我们也在研究创新人才到底怎么培养，钱老提出的这个问题说“没有一所学校”，当然钱老从从比较高标准、高要求的角度讲，作为我们老说，作为政府来说，作为教育决策部门来说、从学校的教育教学管理部门来说我们确实要思考这个问题。 国外的撒切尔夫人非常有名，也是西方的一个政治家。她曾经有一个说法，她说“中国永远成不了世界强国，因为中国出口的只是电视机这类的工业品，而不是思想观念。”说明我们的创新人才的培养还远远跟西方教育发达国家相比差很多。跟有关的国际组织调研也表明，像中国、俄罗斯这些国家跟美国、以色列、德国这类国家教育相比确实在学生的思维能力上不如人家，我们是在记忆类、背诵类的科目有优势，刻苦学习上有优势，但在创新思维的培养上确实有差距。但是中央非常重视教育，党的十七大提出大力发展教育，建设人力资源强国。 2007年8月31日胡锦涛在全国优秀教师代表座谈会上有一个重要的，提出了“三个优先”的说法。“经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”。这“三个优先”的提法是对我们教育发展地位或者说对落实科教兴国战略一个非常具体的举措。中央这么重视教育，对我们教育行政部门来说更应该加强动力，在党的“十一五”教育发展规划中对教育质量提出了具体的要求，我们的高等教育已经发展到一个新的阶段，已经从一种量的扩张到质的提高上，特别要提高高等教育质量，提高教育质量一个很重要的环节就是加强学校的管理，提高学校的管理质量，通过内涵式发展促进中国高等教育向世界一流大学，向现代学校制度转变。 陈至立同志在18次直属高校咨询会指出“要建设高等教育强国，朝着六方面的目标努力，其中一项是要加强学校的管理。 （二）依法治校是高等教育领域落实依法治国基本方略，培养有较高法律素质的大学生的社会实践。 改革开放以来，国家非常重视社会的民主法制建设，党的十五大提出，依法治国。党的十六大、十七大都强调建设社会主义法制国家。另一方面，我们的高校管理法律法规和规章越来越健全，从某种意义上，学校管理的自由裁量权在逐步的缩小，或者说在逐步的规范。改革开放以来，国家非常重视教育立法，制定了以教育法为核心的教育法律体系，其中高等教育法律数量也非常多。比如说高等教育法、学位条例、民办教育法，大量的法律体系和行政规章，这体系对高等教育学校的设立、职能、内部管理体制、各方权利义务都做了基本的规范，也是当前高等学校办学的一个基本的依据。 （三）依法治校是高校自身发展建设和谐校园的客观需要。 1、有利于建设现代大学制度。现代大学制度提法从部里来说已经固定下来了，国家专门就这方面有相关的文件来规定。十一五规划纲要也强调建立和完善现代大学制度，什么是现代大学制度？大学制度具备哪些要素？各方确实有不同的意见。记得05、06年的时候，以北大、人大等十一所国内知名高校校长座谈会上谈到中国的高等教育要追赶世界一流水平或者说建设世界一流大学就必须在管理上、在建立和完善现代大学制度上下功夫。无论现代大学制度具备哪些特征，法制是个基本的要素，依法治校是现代大学制度的重要标志。 2、建设和谐校园的需要。和谐校园提法当然源自于构建社会主义和谐社会，我们的校园由于学生群体非常庞大，学校跟社会上的关系也日趋紧密，学校实际上已经不是过去的那种象牙塔了。我们怎样妥善的处理好学校内部各个主体之间的关系，怎样处理学校跟外部的关系，对于我们建设和谐校园来说是个迫在眉睫的问题。 3、有利于规范高校的办学行为。学校在落实国家的法律法规规章和有关的文件要求上做了不少的工作，但是也确实看到一些高校在办学过程中出现了一些违规的情况，有的还是比较严重的。简单梳理了一下大概有几个方面的问题。 一是，招生中的问题。前几年出了非常典型的案子，从事这项工作的同志都非常关注，我就不提了。 二是，收费的问题。教育部的新闻发言人曾经在一次新闻发布会上特别提到，高校的收费有不少确实没有经过审批，按照事业性收费办法，没有经过审批学校擅自作主收费就带有违规收费的行为。实践中我们的高校收费按照规定确实需要收，因为提供了相关的资源，或者占用了相关的资源，但是我们没有很好的按照法律法规和规章的规定来做，有些项目应该提起有关部门审批但是没有及时做。 三是，学术中的问题。最近一个案子大家也非常案子，就是政法大学的案子，“扬帆事件”，扬帆老师是非常有个性的老师，年初与学生引起了纠纷，最近又是因为学术上的问题。昨天在网上看他已经提起了教师申诉发表到网上，确实学术问题在实践中非常复杂。高校一些老师在具体的学术研究中确实有个别老师道德还是要继续加强，前面提到了要加强师德建设。 前不久我们搞了一个法律草案，报了国务院，我们请了一些专家来座谈提意见，把草案和说明都给了专家，时隔不久，专家把草案和说明的内容形成了一篇文章发表了，里面的具体数字课题的内容全部摘出来形成了自己的一篇文章，这样做非常不好。这个礼拜一国务院法制办开了一个会，司长说现在一些学术研究机构、高校的研究人员在研究上确实不是特别下工夫，国务院法制办委托的一些课题也做的特别不好，他们要建立黑名单制度，搞的不好的专家就不用了，建立了黑名单还要进行交流，这对于一些专家学者来说要予以惊醒，有的学者课题比较多就忙不过来，委托研究生做，但是必须要把关。 四是，个别的腐败案件和商业贿赂的案件，在个别地区个别学校也是非常突出的。06、07年时候，某个省的一所高校党委书记和校长前后进了监狱，而且先进去的把另一个举报出来，也是一大丑闻，领导班子党政一把手都出现了问题。还有一些在机器设备采购，教材方面的商业贿赂行为也被有关部门查处。 五是，高校资产和财务管理的问题。这个问题也比较突出，大家都记得，吉林大学那起事件，因为学校负债征求意见引起一些风波，包括在国务院新闻发布会上部长的讲话也引起不同的意见，不同的看法。随着高校不断的发展，高校的规模也非常大，有个学校有几个校区，还有一些异地办学，高校的资产非常大，对高校的资产到底怎么管理，高校的财务管理也出现了一些漏洞，天津的两所非常知名的大学，因为这个事情导致了国有资产严重流失，因此校领导也受到了处理。 总之出现这些情况都是学校有关的领导人法律意识比较淡薄，或者说对国家的规章制度不了解，不认真执行。 4、依法治校有利于应付面临日趋复杂的法律事务和社会监督 这个问题也比较突出，前面所说高校已经不再是象牙塔了，高校跟社会上其他的组织例如公司企业发生了各种各样的关系。学校面对的一些法律问题比较突出的如：一是，对外签订的民事协议，开展民事活动。学校搞基建也要征地、拆迁，请有关的建筑公司建设，进行采购，签订采购合同等等。 二是，学校自身的权益也需要维护。高校有大量的知识产权怎样保护，学校的名称权、商标权怎样通过法律途径予以保护。过去我们对这些比较淡薄，学校都是按事业单位登记的，学校对学校名称保护的法律意识不是太够。学校清理的时候发现以学校名称打头的公司数百家，一个某所部属高校要求停止使用校名的学校两三百家。有些高校比如清华大学、复旦大学、山东大学都将校名注册为商标，这也是个很好的尝试。清华、复旦都在国家工商总局作为驰名商标，有很好的借鉴意义。 三是，学生管理中出现的争议。高校管理中学生是我们管理的庞大群体，这个情况也发生了很大的变化。现在的学生大部分都是独生子女，或者计划生育政策实施以后出生的孩子，这些孩子的特点跟以前的孩子不一样。据有关部门统计还有不少单亲家庭的子女，有关的研究机构统计，现在全国大概有1500个单亲家庭，如果一个单亲家庭一个孩子就有1500个孩子，大量的就要上学。还有很多进城务工的农民工的子女，还有留守儿童也考上了大学，进城务工的子女也非常多，04、05年统计是600多万，现在靠那个发展速度怎么也得有700、800万。留守儿童有2200万，我们现在面临的学生群体是非常复杂的。对我们的管理提出了新的挑战，个别学校也出现了群体性的事件，典型的是江西省某两所民办高职学校，因为学籍的问题，归根到底还是前面学校招生的问题，本来是计划外招生，最后跟学生宣传过程中使学生以为有正式学籍，最后出现了严重的群体性事件，引起了中央的高度关注。06年底，国务院出台了101号文件，规范民办高校的教学行为，教育部也出台了相应的规章。 四是，教师聘用和职称评定中的法律问题。这个问题也比较多，现在都按照教育部、人事部的岗位设置管理对教师进行定岗定职务，一些民办高校独立学院按照新的劳动合同法签订一些劳动合同，实践过程中也出现了不少的争议，我们也受到了不少教师这方面的申诉案件，有时候处理起来非常难，非常棘手。 五是，高教资产管理和后勤社会化引发了法律问题。特别是后勤社会化问题，不仅是学校资产管理的问题，还有人事管理的问题。 总体来说，随着教育改革和发展的深入，和教育法律法规体系的健全，我们的教育行政部门、学校以及学校与教师学生、学校与社会都形成了比较复杂的权利和义务关系。出现了一系列新的情况、新的问题急需要求我们更多的运用法律手段予以调整和解决。近些年来相继出现了不少的司法案件，涉及到高校法律纠纷的案件，影响也非常大。大家熟知的有“田勇”的案子，重庆邮电大学的案子，中央民族大学的案子等等影响都非常大。也给学校管理者提出一些问题，我们处理这些案子牵扯很多的精力，只要一败诉学校整个的影响就更大了。 平衡学校的教育管理权与怎样保护好学生的受教育权的关系，特别是维护好学生的受教育权已经成为依法治校的基石。 二、谈一下依法治校对学生管理工作的新要求。 （一）正确的认识学生与学校的法律关系。我们都从事学生管理工作，给学生提供一种服务，学生进入学校以后，自然就给学校形成一定的权利义务关系，这种权利和义务关系到底是一个什么样的关系，在理论界这个问题也一直没有搞清楚。我们从教育法、高等教育法、后来修订的义务教育法这个问题没有得到很好的解决。我们提出搞学校法因为过去的一些教育法律主要规范的是学校的外部关系，比如说学校与举办者政府的关系、与社会的关系，学校内部的关系，特别是学校跟学生的关系到底适用什么样的法律关系，理论界对此有不同的意见，所以在立法的时候立法机关对此也有不同的看法。我们认为学生跟学校是一种教育法律关系，可能大家会有不同的看法，教育关系肯定是教育者受教育，是不是一种教育法律关系呢？从现在来说，我们法治理论上说的没有这样的一种法律关系，我们现在把它定为教育法律关系是因为学校跟学生是基于受教育法律规范的调整而形成的一种人与组织之间的权利和义务关系，这种义务关系可以体现在三个方面： 一是，因为受教育权形成的宪法上的权利和义务的关系，因为宪法规定公民有受教育的权利和义务。设立学校是因为政府履行宪法规定的义务或者职责。二是，学生跟学校因教育法（部门法）形成公法范畴上的法律关系，学校带有公有的性质，管理的权利更多的是公权利，不是简单的私权利。三是，学校跟学生因为民法调整形成了平等的民事法律关系。学生住宿现在特别是核心社会化了以后，缴费形成了一种合同的关系，属于民法的范畴。教育法的关系是一个复杂的法律关系，或者说重合的法律关系，包括三个方面的要求。 按照依法治校或者教育法关系的要求，学生在学校管理上给学校形成了权利义务关系，这种权利义务关系体现在五个方面。我们知道21号令对学生的权利义务把教育法、高等教育法的要求进行了一些合并，我这里说的是学校管理层面上对学生产生的关系。 1、学生有义务服从学校符合法律和规章制度的管理，而不具有服从不符合法律的管理的义务。说明我们学校的管理应当是一种合法的管理，是按照规章制度规定的管理，而不是一种随意的管理，不符合法律规定的管理。 2、在学生自身私领域，也就是民事权利领域，学生对学校的管理具有排拒能力，学校在管理的时候需要特别谨慎。 3、学生对学校的教育教学工作具有参与权。这是教育法和高等教育法都有着相关的规定。 4、学生在学校形成了一定的请求的关系，同样是教育法的规定、相关权利的规定。 5、在民事法律领域，学校跟学生之间完全平等。不是说管理在任何领域都有绝对的权利。 （二）依法制定和完善学生管理的各项规章制度。对于高校的学生管理部门来说这一点非常重要。 学生有接受学校依据法律和规章制度管理的义务，对学校管理规章制度的制定提出了一些要求，首先要遵循几个原则： 一是合法性原则。我们制定的规章制度，要依据法律法规规章和国家有关规定的原则、精神和要求来制定。为什么说“原则、精神、要求”三个提法呢？法律行政法规规章有相关具体的规定，非常明确的规定，要具体的执行。还有一些属于学校办学自主权之内的事情，制定这方面的规章制度也要符合法律法规规章规定的原则和精神。在涉及到学生的基本权利方面管理制度，要有上位法为依据。基本权利比如说学生受教育的权利，学生的人身权、财产权都是他的基本权利，特别是受教育权利。具体来说就是涉及到剥夺学生的受教育权的时候，比如说取消他的入学资格、退学、开除，涉及到身份改变的时候要有上位法为依据。 二是，合理性的原则。属于学校办学自主权范围内的事项，要严格遵循合理性原则制定规章制度。属于这方面职责范围内管理制度的时候，要遵循合理的原则，充分体现以人为本，规章制度的内容要客观、适度，符合理性。 三是，统一性原则。凡涉及学生权益的规章制度必须要经学校集体讨论决定，并以学校名义发布，不宜以内设处室发布。也出现过这样的案子，某所学校按照学籍管理规定发了，21号令发了以后修改原来的规定，按道理应该上学校的办公会议，发布的时候应该以学校的名义发布，但是没有这样做，以教育处的名义发布了“补充规定”，补充规定也规定了具体的处分学生的程序性、实体性的规定。当年就出现了一个案件涉及到处分一个学生，依据就是教务处的“补充规定”，导致学生要申诉，很显然申诉复议，申诉的时候省里面还维护了学校的形成，到教育部来复议，因为法律依据的合法性不够，我们只能撤销学校的决定，让它重新做。 四是，稳定性原则。这一点也非常重要。我们涉及到学生管理方面的文件不能简单的朝令夕改，实践中也出现了类似的案件，有位学生进入学校以后，一般学校都要经过入学的教育，学校的规章制度要发给学生，这样做非常好。某所学校发给学生两年之内就改了，改之后没有及时的把这些制度组织每个学生学习，结果出现了案子，学生按照老的规定顶多是个警告处分，不处分也可以，但是按照新规定要记过。这就说明一个问题，我们学校管理也要保证我们的规章制度的权威性和严肃性。教育法规定学校权利的时候，第一章强调学校依照章程自主办学。学生要符合学校的规章制度，我们的章程和学校的具体管理制度是非常严格的，相当于学校管理的“宪法”一样，相当于学校管理的法律法规一样，必须维护严肃性和权威性。 （三）依法的保障学生民主管理权利 这也是依法治校的具体要求，也是对学校管理部门一个民主办学、依法办学的要求。21号令也有相关的规定，第41条明确的规定，学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校的民主管理，参与民主管理是学生一项基本的权利。从实践中一些学校都有一些比较好的做法，有些学校涉及到学生留校察看一项处分的时候要进行听证，听证主要由学生来组成。这就是非常好的。 学生参与学校的民主管理主要要完善相关的工作机制，特别是涉及到学生自身权益的规章制度的制定、修改应该充分的听取学生代表的意见。前年重庆的某所学校将学生管理规定上网公开征求意见，影响也很大，当然里面用的一些规定不是特别合适，但是这种做法非常好。特别是涉及到学生身份的重大处分决定，要充分听取学生代表意见。这在国外的教育发达国家都是作为比较成功的经验。 （四）依法规范对学生的管理行为。 对学生依法进行管理是教育法、高等教育法，包括21号令学校教育机构的一项权利。教育法第28条第一款、第二款、第三款、第四款、第五款都做了具体的规定，包括对教育者进行学籍管理、实施奖励和处分，招生实施教育教学、颁发教育证书都是都属于学校的权利。现在我们是怎样把这个权利行使得更好，这里面有几点需要注意。 第一，对学生的奖励要规范透明，我们过去说是对学生的处分要遵守法律的程序，对奖励这方面注意的不是特别多。但实践已经不是这样了，随着国家资助政策不断的完善，国家奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学等等制度都非常完善，涉及到奖学金、助学金的数量也非常大，因此学生在这方面权利要充分的得到保障。过去可能在80年代奖学金颁发给某个同学其他的同学不会有什么异议，非常尊重系里的决定和老师的决定，现在必须要增加公开透明的环节。财政部、教育部普通高校国家励志奖学金办法就要求有公示的环节，这也引起了学生的一些申诉的行为。 第二，对学生的处分要依法规范，遵守法定程序。21号令55条规定，学校对学生的处分应当做到五句话“程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”。这五点要求非常高，某种意义上相当于对行政机关处罚的要求，对办案的要求。我们在修改这个令的时候也有不同的看法，特别是程序正当这一条，程序正当是非常严格的要求，我们也想说“程序合法”这样模糊处理的办法，但是考虑到过去学校不太重视程序问题，到底学生在受教育权方面确实权益维护没有得到很好的落实，出现了一些案子都是学校在程序上出现的一些问题，所以这次要求在程序方面特别提高到“程序正当”的地步。21号令出来以后，我们遇到了一些申诉和复议的案子，反映了个别学校在程序上还是没有予以足够的重视，程序正当有哪些具体的要求呢？或者说对学生的处分怎样的依法规范呢？ 1、对学生处分的实施要做到主体适格。作出处分的主体应该是学校，而不应该是学生处、教务处这样的内设机构，实践中确实出现了这种问题。还需要提醒各位，21号令第52条明确的规定，是学校对违法违规违纪行为的学生，学校应当给予教育和处分。 2、程序正当的要求。当发现一起学生违规或者违纪的案件以后，我们要按照相关的程序进行启动。 1）做好调查取证工作。现在随着21号令的实施，随着学生维权意识得大大增强，调查取证对学校的管理者来说，特别是对学生处的同志来说非常重要，对人事处的同志也是一样，我们遇到了一些教师申诉的案件和复议的案件，同样是教师提出申诉以后提交了一些证据，我们让学校答辩学校提供了一些证据，发现学校的证据不行，缺乏足够的证据意识。说明出了事以后有个别学校的领导还是按照过去的观念，只注重他的实体，作弊的就是作弊，没有把某人说的证人的证言留下来，没有把作弊的工具保管好。对学校学生管理同志来说，我们的调查取证方面要下点工夫，要了解证据有哪些种类，牢固树立证据的意识，要有书面的记录，对相关的书证物证予以保存。 今年我们遇到一个案子，这是一个非常复杂的案子。学生高考参加的是艺术类的校考，在校考过程中有请人替考的嫌疑，替考人进入考场以后，名字也写了，也开始答题了，最后监考老师过来了要核对准考证和相关的证件，替考者马上起身出去，监考老师就把他留下了，要看他准考证，他把准考证撕了，监考老师请求相关的工作人员把他留下了，他当场承认是替考。因为现在没有很好的办法，替考的事情公安机关怎样介入，他就走了。后来省教育考试院依据监考老师的说法给这个学生以作弊处理，因为艺术类考试都比较严，就取消了考试资格。取消了考试资格以后，按照新的规定，他参加其他的校考成绩都没了，家长就不干，就申诉又复议。申诉省里维持了原来的意见，就到我们这儿复议，我们在调查过程中，核心就要调查试卷，当时替考人是不是填了考生的名字，我们让省教育厅提供这个证据，省教育厅说学校找不到这个试卷了，不过我们跟学生司一起给学校打电话，让学校一定把试卷找到，因为学校要把这些试卷收起来，结果怎么也找不到。这是很严重的一个问题，学生的高考试卷丢了，我们就采取了一定的措施，把学校领导都请过来了，学校领导说要认真查，到底哪个环节出现了问题，第二天就把试卷找到了，这说明管理中确实出现了问题，后来我们也给学校进行了严厉的批评教育。 回头想一想，如果这个学生作弊试卷最直接的证据都没有找到，要给他定为作弊就非常牵强，尽管有老师的证据相当于试卷来说，试卷的证据更直接。这反映出我们一个问题，学校管理相关证据的时候一定要保存好。 2）高知学生有关权利。这一点也非常重要，也是一个重要的环节。既要高知当事人的权利，又要听取学生的申诉和申辩。 3）21号令第56条规定，学校对学生作出处分决定之前，应当听取学生和代理人的申述申辩。我们注意到“应当听取”不是可以听取的意思。学校有些案件在调查取证的时候，只调查相关人员比如说教师，别的同学，最直接的关系人学生往往被忽视，没有充分听取学生的陈述和申辩，注意我们听取学生的陈述和申辩都要有书面的记录，还注意哪些意见是应该吸收的。 4）处理决定提交校委会和校长办公会决定。这也是21号令规定的学生管理机构需要做的事情。 5）送达当事人。这个环节非常重要，实践中学校往往对这个没有引起足够的重视。21号令规定，学校对学生作出处分要出具处分决定书要有真实的文书送交本人。我们前面所说的“田勇”的案子，很大程度上是学校送达出现了问题，本来在二年级学校作出了处分决定，但是没有及时送达到学生的手里面，最后导致了学生三年级、四年级照样的注册、缴费，最后毕业论文也过了，发毕业证书和学位证书再一查，发现他当时已经被勒令退学了，学校是不是在程序上出现了严重的问题，没有及时送达到学生本人手里。实践中有的学校说，学生做出处理以后找不到学生了，不知道如何处理。方法还是比较多的，能直接送达当然要直接送达，21号令规定的原则也是要送交本人，实在找不到本人我们有其他的送达方式，有家庭地址的可以邮寄到家里。实在不行，还可以公告送达。只有送达了，文书上有规定，有申诉的期限，过了申诉期以后处分决定才真正的生效。如果没有送达还停留在学校的层面上。 3、注意尊重和保护当事人的隐私，这一点也非常重要。 会议材料提供了一个湖南的案子，当时影响也非常大，也是因为隐私的问题。重庆邮电学院当事人也就隐私提出了一些问题，说学校侵犯了他的隐私权，在现在网络社会，信息高度发达的社会，如何尊重和保护当事人的隐私权，对于管理者来说非常重要。前天晚上，不知道大家有没有看中央二套的一个节目，就涉及到人肉搜索网络暴利专家的研讨会，现在这个问题确实非常突出，大家了解比较典型的案件，北京海淀的学校侮辱老师的视频在网上播了以后，最后引起比较严重的社会事件。韩国最近出现的崔真实的事件，说明在现代的社会怎样保护好隐私，因为学校的学生还有一些是未成年人，不到18岁就进入了高校，怎样保护他的隐私权非常重要。06年国家修改了未成年人保护法，对保护未成年人的隐私提出了特别的要求，对高校要予以足够的重视。高校管理哪些地方要按摄像头，哪些地方不该按，都要进行研究，最好听取法律专家的意见。 4、遵循教育为主、处罚为辅的原则。这也是学校管理的宗旨。21号令第52条规定，学校给予学生的纪律处分，应当与学校违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应。我们也看到一些学校管理的比较严格，从严管理。典型的在18世纪，当时哈佛大学图书馆发生一场火灾，导致很多的校藏珍品烧了，第二天办公室进来一个学生，这个学生曾经借了学校的一本珍本书一直没有按照学校的规定退还学校，学校图书馆烧了以后他反思了一晚上，第二天下决心向校长道歉，还给学校，哈佛大学校长当面就表扬了这个学生，第二天就做出一个决定，开除这个学生，说学生违反了学校的规章制度，哈佛大学要从严管理。这当然是18世纪的事情。 去年，渡口大学同样也出现了一起案件，当时涉及到十几位亚裔学生作弊事件，学校一起开除了，当然美国有一些司法途径，最后学生可以到法院起诉。这是严格管理的例子。作为我们来说，我们在构建社会主义和谐社会，在现在的学生群众又这么复杂，现在经济社会发展不平衡，贫富差距又比较大，我们觉得还是应该本着教育为主、处罚为辅的原则。前不久有所学校给我打电话，他想搞一个关于“解除制度”，给学生进行处分的时候想搞一个解除制度，不是一年级到四年级还背着这个处分，最后学位证书拿不到。因为一些学校规定记过以上处分就拿不到学位证书。我觉得是非常好的探索。 看一下党员纪律处分条例和公务员纪律处分条例也有解除制度，记过以上24个月或者18个月，留校察看多长时间。到我们来说，警告到留校察看搞一个解除制度还是比较好的，在这段时间通过深刻的反省确实思想得到了升华，我们为什么不给他一个机会呢？如果到四年级的时候如果到不到学位证书的话，进一步的升学乃至就业确实会受到一些影响。我们不是说把处分决定书从档案里拿出来，我们可以做一个解除处分的解决，这可以做一个很好的探索。 5、遵循程序与实体并重的原则。 特别强调对当事人一种申诉的机会，一个陈述事实的机会，一个救济的权利。这非常重要，不仅仅是学校教育的本质和性质职务的要求，实际上程序和实体也是现代法制的思想一个集中体现。大家最近也注意到一个案子，美国前橄榄球明星又出现了新案子，当时在1994年辛普森杀妻案，妻子死后警察机关介入各方面的证据都证明是辛普森干的，各方面的证据都对辛普森不利，但是在法院庭审的时候辛普森请了一个庞大得有实力的律师团，找到了警方在指控的时候存在明显的程序和相关证据的不足，导致陪审团判西蒙斯无罪释放，影响非常大，被称之为世纪大审判。美国报道，辛普森驾车在下面飞奔，警察猛追，影响非常大，判了以后普通老百姓接受不了，克林顿还呼吁尊重法庭的判决。判了以后辛普森的前妻和前妻男友的亲属不敢，提起民事诉讼。美国法院很有意思，中国肯定是刑事附带民事一起出来，西蒙斯已经败诉了，赔了3300多万美元，现在是终身监禁。现在很重视程序的工作，实体固然重要，程序也非常重要。学生作为特殊的群体更应该遵循程序与实体并重的原则。 6、保障学生救济的权利，给学生申诉的渠道。 三、建立以高校学生申诉制度为核心的学生权益保护机制。 谈几点大家应该予以高度重视的几个问题。学生申诉制度是教育法规定的学生救济的最主要的渠道，实践来看如何完善好学生申诉制度对于我们更好的保护学生的合法权益至关重要。按照教育法第42条第四款，“学校可以对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权，财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”对学校给予的处分不服向有关部门提出“申诉”，而其他的既可以申诉也可以提起“诉讼”。学校给予的处分，按照法律规定现阶段不能提起诉讼的，田勇的案子提出了诉讼，法院受理了，最高法院还提出了判决，公报还刊登了，影响非常大。当初把高等学校作为行政诉讼的主体，我们也有不同的看法，而且实践中也确实这样。如果把学校作为直接的被诉的主体来说，遇到不少的问题，法院有时候也没法儿判，遇到不少的学术方面的问题。包括北大的“任勇”的案子判不了，个别地方还将学生的案子还受理，现在大部分法院不受理对学生的案件，那么学生的权益怎么维护，只能通过申诉。申诉也只能是法定的制度，是需要由当事人提出才生效的，而且是保护学生最主要的一个途径，我们必须要把申诉制度很好的进行了解。 教育申诉是教育法规定的，国家教委1995年实施教育法的意见的时候，提出健全校内申诉制度。21号令将校内申诉制度作为一种新的学生救济制度，也可以说学校的一种内部纠错制度。而且通过21号令的发展，大家可以注意到校内申诉制度已经成为学生行政申诉制度的前置程序。学生对自己权益的保护，首先要经过校内申诉，校内申诉不服再提出申诉，再不服再诉讼。是这样的途径，立法的时候我们也有考虑，校内申诉是不是必须的途径，当事人学生是不是或者选择性的向学校提出申诉，不服再诉讼，或者向主管教育行政机关提出申诉，还是尽量的考虑到学校管理的实际，最大限度的利用救济的途径，给当事人更多的救济途径，把校内救济制度作为前置的制度设计。 申诉的处理程序。 我们从事学生管理工作的大部分人都知道，教育法规定的申诉范围和21号令规定的申诉范围是有一些不同的，教育法的范围更广了，侵犯人身权、财产权也可以进行申诉。当然这个申诉跟我们所说的完全意义上的教育申诉多少还是有点区别。申诉的受理机构21号令也做了明确的规定。 校内申诉要21号令的规定时间做完，现在21号令规定学生提出申诉的期限是5个工作日，应该说这个时间还是比较短的，有些专家也提出能否延长，行政复议法包括劳动争议调解仲裁法都调节了期限，现在对学生5个工作日还是比较短的。但是对工作日怎么计算，5个工作日是收到处分决定书之日起，有的同志来函问怎么计算，上海同志请示，5个工作日应该从学生收到学校处分决定书第二天算起，我们经过研究，从第二天算起比较合适。今天收到了从明天开始算，就是5天，这一定要注意了。当天算的话对学生来说又少了一天。 规定的时间内做出处理，复查的期间是15天，这个突破的是比较多的。我们接了一个案子，是一个陕西的案子，某所学校对学生进行退学处理了以后，学生不服提出申诉，在规定的时间内提出申诉，学校迟迟没有处理，过了三四个月没有处理。学生到省厅申请教育申诉，省厅审查的以后学校没有做出，学生也提出了申诉这么长时间了，有关的法律专家说，这个学生按照规定的时间来申诉。就是学校没有做出来，应该自己判断学校不做了，及时的向教育部门提出申诉。后来就维持了学校的决定，到我们这儿以后，对学校和省教育厅的行为觉得不是特别妥当，学生不到教育厅提出申诉的主要原因就是校内申诉决定迟迟没有做出，主要过错在学校。后来我们撤销了成教育厅的申诉决定，要求省教育厅重新做出决定。 说明我们时效的观念一定要注意，不能超越时效，不能超越法律的规定。另外还要注意教育行政申诉处理决定的方式，这也是一个欠缺。通常来说大概有几个方式：（1）维持学校处理决定，学校符合法定程序，事实清楚就维持。 （2）撤销决定，也可以责令重新做出决定，学校就要按照省教育厅的规定执行。现在也出现了另外一个倾向，当然是个别学校的情况，从学校上来说也是新情况，新问题。学生到教育部门提出复议以后，比如说到教育部或者省法制办提出复议，复议机关撤销了省教育厅的申诉决定，或者说省教育厅撤销了学校的决定，学校也不服，也要提出复议教育厅，这样有麻烦了。省级教育行政部门永远至于被告的位置，学生不服省教育厅的决定要告，学校不服也要告。从法理上说，学校似乎也是管理相对人嘛，按照行政复议法的规定也有权利。但是还要注意，公办学校还是你的举办者，政府的行政决定还是要执行的。我们不倾向于学校再提出行政复议，省教育行政部门做出决定，学校应该是按照省教育厅的决定来执行。 去年还出现了县里面的镇政府复议县的某个部门，也就是说政府复议政府，这是一种新情况，还要继续研究。 （3）变更学校处理决定。 （4）可以依职权撤销学校的内部管理规定或着责令学校修改内部管理规定。 近年来高校学生有关的司法案件的特点与存在的问题。 1、学籍管理不服引起的案件，主要是退学。2、处分不服引起的诉讼，主要集中在处分，最主要的是程序上的问题，程序是否正当、合法，是否听取了当事人的陈述和申辩。有些是否举行了听证。3、由于学位授予引发的案件。当然现在遇到的问题主要是司法机关还有不同的看法，个别司法机关认为授予行为属于具体行政行为，还需要进一步与司法机关进行沟通。 四、简要谈一下学生伤害事故的处理。 今天学校学生人身安全事情引起了广泛的关注，特别是中央和教育部非常重视学生伤害事故，由此引起的群体性社会事件关注程度很高。特别是近年来这些案子出现一起影响也非常大。从各部门反馈的情况来看，现状也非常严峻。学校的安全问题是综合性的因素，仅仅靠教育行政部门、靠学校也是很难解决的。近年来各地、各高校都非常重视，从部里也非常重视，去年教育部还专门发了全国中小学安全形势分析报告中小学的安全形势非常严峻，学校群体的事件引起的学生伤害事故也是比较突出的。大概有这几类案件： 1、治安案件导致的学生伤害事故。比较典型的就是云南的马家爵案件影响非常大。今天上午还接到吉林一所大学报来的案子，老师过生日，学生请老师吃饭，老师曾经是他们的辅导员，后来调到继续教育学院当副院长，喝了酒，然后又出去卡拉0K，最后引起争斗，最后一名学生被捅死，学生家长不干了，就闹事了。学生家长对学校有关答复意见不满意，最后就到我们这里上访申诉。 2、自杀自伤事故、走失等伤害事故。去年5月份中国青年报有一篇报道，北京的数所大学，包括清华大学、化工学院等其他两所学校前后不到几天的时间先后发生大学生跳楼自杀的事情，由此引起了不少的事情。更有一些研究机构把01-05年中国相关媒体报道的大学生自杀的事件进行了调查统计，查到的是280多起，经过研究分析跳楼的特别多，占了51%。而且跳楼自杀死亡率比较高，现在大师多、大楼也多，对大楼的管理是一个问题。曾经有这样一个案子，某一个高校学生因为违规了学校给予处分，精神就产生了问题，就对同寝室比较要好的同学老念叨，有一天上到楼顶就要跳楼自杀，同学赶紧报告辅导员和有关的领导，他们劝了两个小时也没有劝下来，最后还是跳下去了，最后家长不干，认为是学校的过错，两个多小时的工作也没有做通，也没有相关的补救措施，哪怕下面放一些垫子也不至于死，说明做工作的时候也需要注意一些方式方法。报告还分析了女大学生自杀主要是因为谈恋爱，实践的因素比较多，男大学生自杀是因为学业，自杀事件对高校来说也是很头疼的事情。 昨天坐飞机看到重庆晨报报道了自杀成为死亡首要原因，这个事情确实比较突出。韩国也出现了类似的问题。 3、意外事件。最主要的是体育，这方面的问题比较多。前段时间搞侵权责任法的研讨会调研，涉及到从事体育过程中最后发生的意外伤害。典型的案子大家也知道，北京交通大学学生参加马拉松比赛，快结束的时候身体原因这个学生就死了，到底怎么看这个事情非常头疼。 4、公共卫生事件引起饮食方面的问题。 5、自然灾害引起的学生伤害事故。 学生伤害是世界性的问题，不少的国家也报告了类似的案件，高校比较典型的有去年弗吉尼亚工学院发生的枪击事件。俄罗斯一所学校发生的恐怖袭击，学校安全问题使学生意外伤害是普遍性的问题，需要引起我们的高度重视，特别是中国现在都是一个孩子，家长寄予了很大的期望，怎样处理好学生伤害事故，这对学校的管理者来说也是一个严峻的挑战。 （二）学生伤害事故的