论劳教法制工作在构建和谐场所中的职能作用.doc

试论法制工作在构建和谐劳教场所中的职能作用蚌埠劳教所法制科刘俊红劳教机关成立法制机构，是推进劳教工作法制化的一项重大决策，也是推动司法行政工作跨越式发展的一项重要举措。法制是和谐社会的基础和保障，法治制约权力，保障权利，法治规范执法行为，调整场所社会关系，和谐场所是由法制保障的稳定有序的小社会，场所的公平、正义必须依靠法治保障才能实现。在构建社会主义和谐社会的体系中，和谐的劳教场所不仅是其重要组成部分，而且也发挥着预防违法犯罪，维护社会稳定的建设性作用。劳教机关依法行政程度如何，直接关系着场所运作是否顺畅、场所社会关系是否和谐、场所教育改造氛围是否融洽。场所法制工作在平衡场所社会关系、化解矛盾冲突，推动依法行政和构建和谐场所上发挥不可替代、不可或缺的重要职能作用。本文就法制机构在劳教机关的职能和作用，结合蚌埠劳教所法制工作实践，重点阐述如何发挥法制工作在构建和谐场所中的职能作用。一、劳教法制机构在劳教机关的职能和作用劳教机关依法行政是一项综合性的系统工程，涉及行政执法、执法监督、行政复议、法制宣传、法律服务以及制度建设等方面内容。劳教法制工作是劳教工作的重要基础，是社会主义法制建设的重要组成部分，是推进依法行政的重要力量，是维护场所稳定的重要保障。劳教法制工作通过行政执法监督检查和行政复议、应诉、法制宣传、法律服务等项工作，对劳教机关的行政行为起到规范和保障作用，从而实现依法行政、依法决策和依法管理、依法办事。主要体现在以下六个方面：（一）是依法行政工作制度建设的专门机构劳教机关制定的一系列规章制度，是劳教机关细化依法行政工作的重要组成部分，而法制机构则是劳教机关基础性制度建设的法定工作部门。法制机构根据依法行政的需要，组织指导劳教场所规章制度建立健全，审查督促各部门规章制度的建立，负责对规章制度实施的调研论证等。（二）是推进依法行政工作的具体实施机构劳教机关的法制机构管理、指导本所行政复议、诉讼和国家赔偿工作，且受劳教机关委托代表劳教所参加行政诉讼活动，并承担着对具体行政行为进行监督的职能，同时还承担着对本所各部门规范性文件法律审查的职能。（三）是行政执法行为的监督协调机构执法是法制建设的关键，监督是实现民主法治的保障。法制机构的监督就是依法行政的内部保障，法制机构通过对行政执法行为的监督和协调，保障劳教机关各执法层面的协调运转，保证行政执法严格依法定程序进行，保障依法行政的实现。（四）是推进依法行政的综合协调机构全面推进依法行政离不开综合协调和进行信息反馈与处理的组织机构。法制机构在推进依法行政的实际工作中，通过协调各部门之间在法律、法规、规章、制度实施和执行中的矛盾和争议，通过调研、论证和协调，通过组织或参与执法检查活动和对规范性文件的法律审查等监督活动，解决执行法律法规规章制度过程中遇到的矛盾和争议。（五）是法制宣传和法律服务的组织实施机构法制机构通过举办法制讲座、法律咨询、法律服务和法制工作座谈会等形式，向民警和劳教人员宣传普及法律知识，提高民警依法行政的意识和能力，提高劳教人员依法维护权益本领，为推进劳教机关依法行政和劳教人员依靠法律途径解决问题创造前提条件。（六）是劳教机关推进依法行政的法律咨询机构劳教机关作为对外活动的民事主体，随着经济活动的范围不断扩大，处理涉法事务也日渐增多。要有效地提高依法决策、科学决策水平，正确处理劳教机关与地方政府、企业及公民的关系，就需要有一个相对独立出的专业机构为劳教所领导提供准确的法律意见。法制机构作为劳教所及其工作部门依法行政的法律参谋，承担着为劳教所重大行政决策、行政行为、合同行为等非诉讼法律事务提供法律意见。二、劳教法制工作在构建和谐场所中充分显示其职能优势蚌埠劳教所自建所以来，倡导法治精神，把维护场所稳定作为构建和谐场所的首要任务，把民主法治建设作为维护场所稳定的必然要求，将法制工作定位在为构建和谐的劳教场所服务，充分发挥场所法制工作独特的职能优势。（一）充分发挥法制工作职能，全面开展场所法制工作，构建一支高素质的法制工作队伍在构建和谐场所的民主法治体系中，法制工作是关系场所民主法治建设的工作，法律性、专业性很强，需要一支高素质的法制工作队伍。健全的法制工作机构，高素质的法律专业队伍是做好法制工作的组织保证。蚌埠劳教所注重场所法制机构建设，在法制科配备两名政治素质高、业务能力硬、具有多年劳教工作经验的同志从事法制工作，并建立一支高素质的法制工作队伍，使场所法制工作迅速走上科学化、规范化的轨道。一是多方征询，精心挑选，聘请场所法律顾问。经多次洽谈，多方了解，聘请了毕业于武汉大学法律系，安徽省径桥律师事务所主任戴金煊律师为蚌埠所法律顾问，签订了法律服务协议，在生产经营、基本建设、执法活动和普法教育上提供法律诉讼、调解、咨询、宣传等服务。二是立足所内，辐射社会，建立执法监督员队伍。在全所劳教大队和机关职能部门聘任了12名所内兼职执法监督员，在蚌埠市人大、政协、人民检察院、公安局、司法局、劳动和社会保障局、教育局、中国人民解放军第一二三医院聘请到8名社会执法监督员，并适时地邀请劳教亲属代表了解场所的执法环境和执法过程，初步构建内部监督、群众监督、社会监督三位一体的执法监督网络。三是相信人才，大胆使用，建立法律咨询员队伍。在全所民警队伍中选任了12名具有一定法律专业知识、劳教工作实践能力的民警为兼职法律咨询员，为劳教人员及其亲属提供法律咨询服务。实践证明，健全的法制工作机构，完善的法制工作制度，优良的法制工作队伍，有效地组织、协调和指导了全所的执法监督检查以及场所法律服务工作，为维护场所稳定、促进场所和谐奠定了坚实的人力基础。（二）把握场所执法工作实际和法制工作要求，建立法制工作制度，发挥制度先导性作用法制机构要在劳教工作的改革与发展、构建和谐公正的执法场所中发挥应有的作用，必须把握劳教执法工作实际和法制工作要求，规范执法程序，梳理执法依据，列出行政执法行为的权力清单，以适应劳教工作新形势发展的需要，发挥出法制部门先导性作用。蚌埠劳教所注重调查研究、注重理论与实践的结合，在执法监督的过程中，能发现问题，解决问题，对已制定的劳教法律法规、规章制度进行梳理分类，初步拟定出蚌埠劳教所重要执法环节执法标准，规范劳教场所执法依据，消除民警执法时的模糊认识，变事后监督检查为事前、事中监督检查，加强了对执法活动中违法违规行为的事前防范工作，使一些执法问题得到及时解决。劳教法制工作虽然起步较晚，但业务覆盖面较广，各项法制工作制度亟待建立健全，法制工作制度的全面建立增强了场所法制工作力度。蚌埠劳教所在开展法制工作的同时，不断摸索、总结、提炼，出台了蚌埠劳教所法制工作暂行规定，就法制工作组织机构与职责、规范性文件和法律文书的审核、劳动教养执法监督方面进行明确规定。加强对全所执法质量的考核工作，根据安徽省司法行政执法质量考核评议规定，结合蚌埠所执法实际，制定蚌埠劳教所执法质量考核评议暂行办法。在开展场所法制工作过程中，出台了蚌埠劳教所聘请执法监督员的有关规定，草拟蚌埠劳教所法律服务工作暂行规定，按照法律服务工作暂行规定的工作设想开展场所法律咨询工作，下发了关于开展法律咨询工作的通知，并在工作实践中逐步建立起10种法制工作台帐，夯实了法制基础性工作。（三）探索法制监督的途径和方式，强化内部执法监督制约机制，促进场所民主与法治法制监督是场所法制机构的重要职责，对场所规范性文件审核，对新建的规章制度以及法律文书审查，对场所重大行政决策提供法律意见，对场所执法活动监督与检查等等，这些都是实施场所法制监督的重要途径和方式，是适应劳教工作形势发展的需要，是和谐场所民主与法治的集中体现。首先，推行规范性文件前置审核制，做到程序规范审核有效。蚌埠劳教所对所内规范性文件实行法制科审核制，文件草案送行政首长签发之前必须经法制科审核，未经法制科审核通过的，一般不予签发。审核过程中，注重将规范性文件审核与场所制度建设相结合，对不合法或不完善的规范性文件和新建的规章制度，提出修改建议，从源头上预防不规范行政行为发生。而对各单位、各部门在管理工作或对外经济交往活动中形成或签订的法律文书也履行审核义务。其次，做好涉法事务咨询和论证，为领导决策提供法律意见。蚌埠劳教所法制科负责人列席所长办公会议、所务会议，参与对劳教所重要行政决策的讨论。在对外经济、民事活动中，遇到的法律问题时，法制部门负责做好联络、沟通、协调工作，主动参与法律咨询、论证及处置工作，为场所和谐发展提供法律支持和法律保障。第三， 探索执法监督的有效方式，强化依法行政效果。蚌埠劳教所法制科负责人参加全所教情分析会、安全工作例会及各类检查考核会议，是所劳教人员奖惩委员会成员之一。在执法监督的探索上，蚌埠劳教所从执法体制、机制和队伍建设入手，强化场所执法监督工作。一是规范各监督主体职责，整合场所监督职能。将法制部门的执法监督与其他部门监督结合起来，建立起安徽省蚌埠劳教所执法工作流程图和安徽省蚌埠劳教所执法监督体系图，公开执法程序、规范执法过程、衔接执法环节，既强调各监督主体执法监督内容和侧重点，又强调各监督主体的协调配合。二是建立多层次、全方位的执法监督网络，形成所内与所外相结合的执法监督体系。实行场所执法监督月报制度，开展执法执纪问卷调查活动，从更多层面、更多渠道获得场所执法活动信息。加强所务公开，主动邀请人大、政协、新闻单位来所检查工作，广泛地接受社会监督。 三是强化内部监督考核机制，加大执法监督力度。建立了全所执法质量考评体系，实施科学的执法活动专项考核办法。在执法监督检查中，对管理部门和劳教大队职责法定情况及法律、法规、规定的执行情况进行经常性的监督检查，及时发现和纠正违法或执法不当行为。并严格兑现奖惩，确保考评工作的权威性和考评制度的严肃性。（四）维护劳教人员合法权益，实现场所公平与正义，发挥着治标治本的职能优势和谐场所并不是一个没有矛盾与冲突的场所，而是一个能够有效地化解矛盾冲突的场所，是一个拥有化解矛盾冲突机制的场所。现阶段的劳教场所，“不和谐”的现象依然存在，民警不文明的执法行为的时有发生，与劳教人员的维权意识日益增强构成的矛盾、摩擦和冲突是场所不稳定因素之一，只有不断完善依法治所措施，才能使这些“不和谐”现象得到合理解决，才能有效地调节劳教人员情绪，促进场所的和谐与稳定。场所法制工作不但要规范民警的执法行为，而且要忠实地维护劳教人员的合法权益，协调民警与劳教人员的关系，化解矛盾，维护场所稳定。既要做到防患于未然，用完善的制度和多层次的执法监督去纠正各种不规范、不文明的执法行为；又要做到治标治本并举，利用法制宣传、法律咨询、法律服务增强劳教人员的法律意识，引导劳教人员在法律的框架内通过正当的途径和程序依法维权，达到维护劳教人员合法权益和保障场所安全稳定的双重目的。蚌埠劳教所发挥法制宣传、法律服务在构建和谐场所中治标治本的独特优势，坚持不懈地将法制宣传、法律服务结合在一起同步地开展活动。自2006年4月份正式接手法律服务中心起，开展以法律咨询和法律知识教育为主要内容的法律服务工作，并在实际中逐步完善这两项常规性工作，真正地为劳教人员的合法权益着想。定期邀请安徽省径桥律师事务所律师来所为劳教人员开展系列法律知识讲座，拓宽法制教育与劳教人员生活相结合的深度和广度，培养学员自我保护意识，提高分辨是非的能力，营造场所学法用法的法律文化氛围。每月为劳教人员及其亲属提供法律咨询服务，主动接受了108名劳教人员和劳教亲属的咨询，帮助学员核查事实依据，化解学员心中疑惑，维护了劳教人员的权益，拓宽了教育矫治手段，使教育挽救工作充满生机与活力。在做好场所法律服务工作的同时，蚌埠劳教所管理、指导、协调劳教人员的行政复议、行政应诉工作。为劳教人员转寄申请行政复议信件和办理行政复议、应诉的登记工作，配合法院来所审理行政应诉案件的开庭工作，通过法律渠道维护了劳教人员合法权益。自收容劳教人员以来，通过行政复议救济途径，10名劳教人员被撤教，6名劳教人员的教期得到重新变更，维护了劳教人员合法权利，凸显了劳教场所的公平与正义，有效地促进场所和谐与稳定。（五）发挥法制机构独特的职能优势，指导组织场所制度建设，保证和谐发展场所的秩序与活力完善的制度体系不但促进依法治所，而且充分体现劳教机关依法行政的“公正与效率”，使和谐发展的场所安定有序、充满活力。蚌埠劳教所高度重视场所制度建设，注重发挥制度的整体功效，形成了自上而下的较完整的规章制度体系，使劳教所的工作按照法律、法规、规范性文件的要求有序地进行。建所以来，蚌埠劳教所根据劳教机关的执法权限和相关的法律、法规等等，结合现状制定了一系列规范行政执法的规定，对行政执法的各个环节、各个方面都进行了约束和规范。为保证制度的合法性、统一性，蚌埠劳教所坚持对规范性文件审核和规章制度规定的备案审查工作，严格审查每项新制度，做到“有件必备，有备必审，有错必纠”，确保劳教所新建的规章制度的合法性合理性。劳教所法制机构承担对全所制度建设的督促和指导工作，使各单位各部门建立和完善各项规章制度。在法制监督过程中，法制科能从管理体制上发现问题，提出建章立制方面的建议，通过制度审核、内部审计、个案跟踪等多种监督形式不断找出制度上漏洞，强