构建科学有效的保护保险消费者权益机制的思考.doc

构建科学有效的保险消费者权益保护机制的思考近年来，波及全球的金融危机引发了人们对金融体系及金融监管的深入思考，加强对金融消费者的保护是其中的重要方面。结合我国保险业实际，研究构建科学有效的保险消费者权益保护机制，对保险业的持续健康发展具有重要意义。一、保护保险消费者概述保险消费者是保险市场的重要生产要素和保险业发展的根本基础，保护保险消费者利益是行业发展的基础性工程。国际保险监督官协会明确将消费者保护作为保险监管核心原则之一。后金融危机时代，发达国家纷纷进一步加强消费者保护工作。美国更是将金融消费者的保护提高到前所未有的高度，奥巴马政府出台的金融改革框架突出强调要保护投资者和消费者利益，并成立了消费者金融保护署。保监会一直高度关注并不断加强对保险消费者利益的保护，坚持把保护投保人和被保险人利益作为监管工作的出发点和落脚点，做了大量富有成效的工作。比如推动修订保险法，突出保护保险消费者权益的内容；建立保险公司及产品信息披露制度，全面加强保险消费者教育；集中治理销售误导、理赔难等。但是，随着保险市场的快速发展，监管机构所担负保护消费者权益的责任更加重大。与之相比，当前我国保险消费者权益保护工作的系统性还不强，保护机制的科学性、有效性都还不适应行业发展的要求。要构建有效的保护保险消费者权益机制，必须深入分析保险消费者权益的内涵，剖析权益保护工作存在的不足，汲取国际保险监管的经验教训，建立健全预防性保护、过程性保护和事后救济三个层面的工作机制。二、准确理解保险消费者及其权益的内涵厘清保险消费者的概念，是保险消费者利益保护机制研究的逻辑起点。保险消费者属于金融消费者的一部分，是消费者概念在保险领域的具体化。从消费者权益保护法的立法本意来看，“保险消费者”概念的提出，旨在保护保险合同缔约和履行过程中的弱者。因此，保险消费者应该是自然人，而不是具备经济实力、组织资源和专业技术等优势的法人或社团组织；应该是为了满足生活所需，而不是以经营为目的。从保险合同相对人的特殊性看，保险消费者也不限于投保人，接受保险服务、受保险合同保障或享有保险金请求权的被保险人、受益人也是保险消费者。概言之，保险消费者是指为个人生活需要购买保险产品或接受保险服务的自然人。保险消费者的权益既包括作为消费者所享有的共性的权利，也有具有行业特点的特有的权益。结合现有法律法规来看，保险消费者有九项基本权益。一是安全权。比如责任准备金制度、保险保障基金制度以及偿付能力监管，就是为了保障保险消费者的资产安全。二是知情权。保险合同是格式合同，消费者必须知悉其购买的产品或所接受的服务的真实情况。三是选择权。保险消费者可以自主选择保险经营者，即便是在强制保险情况下，保险公司也不得附加其他条件。四是公平交易权。保险公司不得利用格式条款的特点设置不合理、不公平的内容。五是求偿权。保险消费者对因保险公司的故意或者过失造成的损失，可以依法要求赔偿。六是结社权，保险消费者可以依法成立维护自身权益的团体。七是受教育权，保险消费者有接受保险知识教育及维权教育的权利。八是隐私权。保险消费者享有私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的权利。九是监督权。保险消费者有权依法监督保险经营者及其产品与服务，也有权对消费者权益保护工作进行监督。除了基本权利之外，结合保险的特点，保险消费者还享有其他派生的合同权利，这些派生的权益在长期寿险合同关系中更加普遍。比如犹豫期内的撤单权，通过指定受益人转让收益的权利，保险合同有两种以上解释时被保险人的有利解释权，合同效力中止两年内双方达成协议后，投保人有恢复保险合同效力的权利，以及新保险法有关弃权和禁止反言的规定等。这些权益都是基于保险消费者与保险公司之间地位不对等、信息不对称，而对保险消费者给予特殊保护。而且，随着保险消费者需求的提高和保险产品及服务的创新，保险消费者的合同权益还将不断扩展。三、当前保险消费者权益被侵害的表象及原因当前，侵犯保险消费者权益的行为较为普遍，比如故意夸大保险的收益或者故意模糊保险与银行储蓄、理财产品的界限，不如实告知免责条款及相关费用，误导客户投保。理赔方面惜赔、拖赔、无理拒赔，有的手续繁琐甚至故意设置障碍，赔付金额及方式的随意性大。在消费者不知情的情况下私采滥用客户信息，电话营销等侵扰消费者私人生活。滥用市场支配地位，利用行政权力强制投保等。违背消费者意愿搭售、捆绑销售。回访时避重就轻，不提示风险等。其中，理赔难和销售误导是侵害保险消费者权益最直接、最突出的问题，也是社会反响最强烈、对行业形象破坏力最大的问题。这些问题的产生，有着复杂而深刻的原因。首先，从保险自身的特点看，存在侵害保险消费者权益行为产生的诱因和土壤。保险产品比较复杂，保险市场上信息不对称，交易双方地位不对等。保险机构在利益的驱使下，可能利用其专业技术和优势地位转嫁自己的风险。同时保险合同一般具有长期性、射幸性，问题容易长期隐藏，且消费者难以举证，如果相关机制不完备，侵犯保险消费者利益就有可乘之机。其次，从我国保险业发展所处的阶段来看，侵害保险消费者权益的行为增多有其必然性。我国保险业尽管取得了长足的进步，但仍处在发展的初级阶段。一是保险机构不成熟，治理结构不完善，管理比较粗放，特别是缺乏公平对待消费者的文化和管理机制。二是保险消费者不成熟，保险知识比较缺乏，关注收益甚于关注保障，忽视了保险的根本功能；维权意识淡薄，对法律赋予的保险消费者权益不研究、不了解。三是外部环境不成熟，法律基础不尽完善，金融保险消费者的权益保护有其特殊性，仅仅靠消费者权益保护法难以得到解决。同时，社会诚信机制不健全，缺乏统一、完善的征信体系，不法行为的违规成本较低。加之拜金主义对保险行业文化的异化和侵蚀，整个行业比较浮躁，很多人为了追逐利益不择手段，这也是损害保险消费者权益行为甚嚣尘上的社会基础。第三，从保险监管看，保护保险消费者权益工作体系有待完善。在目前机构型监管、功能型监管模式下，监管者往往偏重行业利益，公司和监管机构在经营、监管中容易被发展目标所裹挟，忽视消费者权益的保护。保险机构重承保、轻理赔，盲目抢保费、争份额掠夺性开发保险资源，借自律之名划分市场，粗放的营销员管理带来的误导、扰民等问题，以及监管部门偿付能力监管的弱化，多少是受发展目标的左右，没有把保护消费者利益放到应有的位置。此外，保险公司、行业组织、监管部门及司法部门等消费者权益保护的主体力量分散，缺乏协调和规划，工作合力不强。四、构建科学有效保护机制的基本思路与主要举措（一）明确保护消费者权益的定位保护保险消费者利益是保险监管的首要目标，已经成为国际保险监管界的共识。英国、澳大利亚等国家实行目标性监管体制，宏观审慎监管与消费者保护分别由不同的监管机构负责，呈现出“双峰”（Twin Peaks）结构，在英国金融服务局(FSA)的设立法律中得到了充分的体现。在综合经营的环境下，相对于机构型监管和功能型监管而言，这种“双峰”的目标型监管对消费者权益的保护更加有力。事实上，危机后的美国金融监管改革基本上沿袭了英国的金融监管模式，旨在大力加强对金融消费者的保护。随着我国保险业进入发展的新时期、新阶段，监管部门对保护消费者权益的认识越来越深刻。保监会新一届党委提出了“抓服务、严监管、防风险、促发展”的监管思路，强调要从坚持以人为本、贯彻科学发展观的高度抓好保险消费者权益保护工作。值得强调的是，保护消费者利益应该作为一项独立的监管目标存在，而不是依附于或者从属于维护行业健康发展的目标，不能仅仅为着行业健康可持续发展才去维护消费者利益，保护保险消费者的权益是监管者的天职，是法律赋予监管部门的基本职责。在实践中，监管部门要把保护消费者利益与维护保险市场稳定作为并列的、同等重要的监管目标，不可偏废。（二）多层次、多角度地完善消费者权益保护机制保护保险消费者权益，其要义在于对居于弱势地位的保险消费者给予倾斜性保护，以促进保险经营者与消费者的利益平衡。对保险公司来讲，要将公平对待消费者的理念贯穿到公司治理、经营管理的方方面面。对监管部门来讲，要着眼于保护消费者利益这一目标，对“三支柱”、“五道防线”的保险监管体系进行全面梳理，使消费者保护工作与之有机地结合起来，建立齐抓共管、各负其责的工作机制。从监管流程看，保险消费者权益保护机制包括：一是预防性保护。最核心的是加强和改进偿付能力监管，坚持审慎监管，强化偿付能力监管的约束力，从根本上保障消费者利益实现。加强消费者教育工作，统一规划，加大投入，通过普及保险知识、进行风险提示等，提高消费者自我保护的能力。二是过程性保护。损害消费者权益的行为，比如理赔难、误导等，看似是某个环节出了问题，事实上是产品设计、销售、核保、公司内控、评价激励机制等综合作用的结果。因此，一方面要加强公司治理结构监管，促使保险公司建立公平对待消费者的企业文化与经营管理机制，把保护消费者权益渗透到经营管理的全过程，加强内部管控。另一方面，要强化市场行为监管，加强现场检查工作，加大对侵害消费者权益行为的惩戒力度，通过综合运用社会曝光、与违规者的权益相关联等手段，提高其违规成本。三是事后救济性保护。针对保险消费者维权成本高、难度大的问题，提供有效的维权平台，使消费者在权利受到侵害时能得到充分、方便、有效的救济。要畅通信访渠道，建立全行业“大信访”工作格局。目前，保监会已开通了“12378保险消费者投诉维权热线”，其目的就是打造保护保险消费者利益的统一平台、建立规范有效的沟通渠道；同时，探索试点保险合同小额纠纷调处办法，建立非诉纠纷调解机制，借鉴国外经验，尝试建立行政裁决机制。此外，要完善市场退出机制中的保单持有人保护制度，健全保险保障基金制度，把好消费者权益保护的最后屏障。（三）加强信息披露和社会监督保险消费者在具备基本的保险知识的前提下，获取充足有效的信息有助于做出合理的消费决策，维护自身权益。同时，正面、积极的市场评价对保险公司挖掘潜在客户、塑造企业形象意义重大，理赔质量和效率、投诉处理情况等信息的披露，将倒逼保险机构重视消费者权益，改进保险服务。因此，世界各国普遍把加强信息披露、提高市场透明度作为维护保险消费者权益的重要机制。加强信息披露，一是信息要客观真实。真实准确是信息的生命。监管部门要完善信息披露制度，确立信息披露的标准，加大对违反披露信息义务行为的处罚力度。保监会狠