试论我国扶贫开发的历程.doc

试论我国扶贫开发的历程、模式及创新作者：刘清荣 程文燕 康亮 时间：2013-12-15 浏览次数：0 次摘要扶贫开发是建设中国特色社会主义的重要任务，目前我国农村居民的生存和温饱问题已经基本解决，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。在这一新的历史机遇期，为打好新一轮扶贫开发攻坚战，实现全面小康，有必要对我国扶贫开发的历程进行梳理，总结经验，分析扶贫开发主要模式的优势与不足，提出扶贫工作的新思路。关键词扶贫;历程;模式;创新贫困，是人类社会发展到今天仍然必须面对和解决的世界性问题。建国60多年来，我国在政治、经济、社会等方面都取得了巨大成就，但贫困仍是阻碍国家发展的一个重要因素。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，从国家八七扶贫攻坚计划(1994 - 2000年)到中国农村扶贫开发纲要（2001一2010年）的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出了一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)明确提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房;中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年年底约为1. 28亿人，占农村户籍人口比例约为13. 4%。种种信号表明，目前我国农村居民的生存和温饱问题己经基本解决，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。但我国扶贫对象规模依然庞大，扶贫开发任务仍旧十分艰巨，为了打好新一轮扶贫开发攻坚战，有必要对我国扶贫开发的历程进行梳理，总结经验，分析扶贫开发主要模式的优势与不足，提出扶贫工作的创新思路。一、我国扶贫开发的历程20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国政府始终致力于经济和社会的全面发展，在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。从1978年到2000年，中国农村贫困人口由2. 5亿人减少到3000万人，占农村总人口的比例由30. 7%下降到3%左右，基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。进入新世纪以后，中国政府根据中国全面进入建设小康社会新阶段和农村依然在贫困问题的基本国情，制定了新的扶贫战略，决心继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。从1978年至今，中国的扶贫开发历程大致可分为以下四个阶段(一)体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，我国共有贫困人口2. 5亿，占农村总人口的30. 7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73. 9%，油料增长176. 4%，肉类增长87. 8%;农民人均纯收入增长了2. 6倍;没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减少到1. 25亿人，占农村人口的比例下降到14. 8%;贫困人口平均每年减少1786万人(二)大规模开发式扶贫阶段(1986-1993年)二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸显出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483. 7元;农村贫困人口由1. 25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6. 2%;贫困人口占农村总人口的比重从14. 8%下降到8.7%.(三)扶贫攻坚阶段(1994-2000年)随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。以1994年3月国家八七扶贫攻坚计划的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。国家八七扶贫攻坚计划明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。(四)巩固成果，综合开发阶段( 2001年至今)2001年5月，中央扶贫开发工作会议召开，制定并颁布了中国农村扶贫开发纲要(2001 - 2010年)，这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对21世纪初的扶贫战略作出全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、重点对象以及主要政策措施。以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，下一步是继续改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。中国农村扶贫开发纲要(2011 - 2020 )的出台，进一步肯定了加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗的目标，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。二、我国扶贫开发的主要模式中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)中指出，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。我国扶贫开发的政策始终坚持开发式扶贫和社会保障相结合，专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合，外部支持与自力更生相结合，从而形成了以整村推进、产业扶贫、社会扶贫、搬迁扶贫、科技扶贫等为主要模式的中国式扶贫。(一)整村推进为实现中国农村扶贫开发纲要(2001 2010年)提出的目标，国务院扶贫办总结了各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围全面开展了“参与式整村推进扶贫”工作，标志着我国扶贫开发战略进入“整村推进”的新阶段“整村推进”是以村级社会、经济、文化的全面发展为目标，坚持开发与发展并举，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收入为中心，力求山、水、田、林、路综合治理，教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展;在资金投入和扶持量上，以政府投入为引导，以村级物质资源和劳动力资源为基础，充分调动政府各部门和社会各界的力量，使各方面的扶贫资金相互配套、形成合力，集中投向贫困村需要建设的项目，达到“集小钱办大事”的目的。1.整村推进模式的优势(1)集中有限资源，解决重点问题过去由于扶贫资源有限且分散，往往形成不了合力，解决不了贫困村的突出问题。整村推进模式将各方面的资源统筹使用，集中投入，可以有重点地分期、分批解决贫困村最突出的问题，也能够比较有效地解决扶贫资金分散的问题，从而提高扶贫资源的使用效率。(2)强调民主参与“扶真贫”整村推进在实施过程中更加强调贫困人口参与的重要险，充分尊重贫困群众对整个扶贫过程的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权，通过村民大会，民主确定扶贫收益人口，从而能够最大限度地保证真正贫困的农户得帮助，使得扶贫工作能够更加准确地瞄准贫困户。(3)贫困农户参与扶贫开发的积极性高整村推进以村级扶贫规划为切入点，坚持群众广泛参与的原则，发动贫困农户参与扶贫项目的决策、实施和监督等全过程，实现贫困农户选择、实施、管理项目的主体作用，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力，有利于从根本上解决贫困问题。实践证明，通过参与式的村级规划制定和实施，能够极大地提高扶贫对象的积极性，项目选择也更加符合贫困农户的发展需求，项目更具有针对性，落实也更加容易.2.整村推进模式存在的问题(1)门槛设置过高无论是基础设施项目还是产业开发项目，除政府的整村推进项目资金投入外，还需要农户自筹一大部分资金，而这大大超过绝对贫困人口的承受能力，较高的参与门槛使得应该得到扶持的低收入农户被排斥在项目之外。(2)无力解决区域性的贫困问题整村推进模式对解决贫困村和贫困户的基本生产和生活问题有着积极作用，是改善贫困村公共基础设施和公共服务的一种有效方式，但由于资金和项目总体规模小，不能解决农村扶贫的全部或主要问题。(3)资金投入与贫困程度不同步由于投入的扶贫资金有限，实际工作中资金“投放难、回收更难”的问题普遍存在。出于对资金使用效率和回收率的考虑，比较容易偏向将资金投放到那些并不一定最贫困但却能够解决资金使用、回收以及配套问题的农户，不能保证最贫困的人口得到最大的帮扶。(二)产业扶贫产业扶贫是新时期我国农村开发式扶贫的主要模式之一。产业扶贫以市场经济为导向，以科技为支撑，以农产品为原料，以加工或销售企业为龙头，发展具有地方特色的支柱产业，通过拳头产品带动基地建设，通过基地建设联系千家万户，从整体上解决贫困农户的温饱。1.产业扶贫模式的优势(1)实现政府、企业和农户共赢政府、龙头企业和农户结成责任和利益紧密相连的利益共同体，通过公司带动、基地带动、合作组织带动、优势产业带动和乡村旅游等产业扶贫手段，企业利用农户的力量在较短的时期内形成较大的生产规模，产生规模经济效益，农户的生产经营风险降低，农业的组织化程度和水平得到提升。这样企业的利润能得到保证，农户的收入也更加稳定，同时最大程度地发挥了政府的组织协调能力、龙头企业的带动作用和农户的主体作用。(2)具有区域优势的特色产业迅速发展，贫困农户收入明显增加在产业扶持下，优势产业形成规模，区域特色经济布局初显轮廓，以特色产品生产、加工、销售为主的扶贫龙头企业逐步发展壮大，辐射、带动能力增强，扶贫产业链条延伸，参与主导产业经营的农户不断增多，主导产业产品的商品率不断提高，贫困农户的收入明显增加。例如江西省广昌县以白莲种植、加工和销售为扶贫主导产业，2011年白莲种植面积己达8万亩，产值3. 4亿元，成为全国最大的白莲生产和集散基地，莲农实现收入1800元，带动农户1万余人，人均增收420元，其中贫困农户3000多人。2.产业扶贫模式存在的问题(1)产业结构趋同目前我国大多数贫困地区自然资源和传统产业相似，很多农村主导产业仍是传统农业，并且结构雷同，特色性不强。往往出现一个地区开发出一个具有经济效益的扶贫产业，相邻近地区相继发展同一产业，这就容易导致农产品的供大于求，不仅贫困户收入没有增加，反而会打消他们参与产业化扶贫的积极性。(2)龙头企业与农户之间的利益联结机制容易偏离扶贫目标由于企业的最终目的是追求利益最大化，因此在遭遇市场或自然风险时，企业的利益与农户的利益发生冲突，企业出于趋利性，容易不顾扶贫目标和规划，将农户独自抛向市场的洪流，使农户利益受损，从而对产业扶贫失去信心。(3)追求效益短平快，造成环境污染贫困地区在调整农村产业结构，实施产业开发时，为追求短期高效益，易以牺牲生态环境为代价，进行掠夺式开发扶贫，把带有环境污染的开发项目作为当地支柱产业来培育，结果导致土地荒漠、水源污染、森林植被严重破坏等。贫困现状不但没有得到有效缓解，反而使得脱贫致富的道路更加艰难。(三)搬迁式扶贫搬迁式扶贫模式不同于传统意义上的救济式扶贫和开发式扶贫，它是对生存条件极其恶劣地区的贫困农民实施移民搬迁、异地开发而开辟的移民扶贫新途径。其特征是实现人地分离，让人离开己不再适宜人类生存和发展的地区，另辟生产、生活条件较好的地区居住、发展。目前，我国搬迁式扶贫主要有三种模式:一是政府组织移民在他处选址安置，即由政府统一规划，组织迁出移民选择经济发展条件较好，基础设施较完善，生态环境较优美的地方建房安置，让搬迁户住得下、能发展、不返贫;二是插户移民，即由贫困户自行投靠亲友、分散安置，政府给予一定补助;三是分阶段搬迁，即采取搬迁初期两头有家的形式，待移民点得到开发，生产、生活基本稳定后再实现整体搬迁。1.搬迁式扶贫模式的优势(1摆脱恶劣的生产生活环境，加快脱贫致富由于我国的贫困人口大多生活在贫困山区，自然条件恶劣，交通运输条件落后，有条件的地区通过实施搬迁发展，可以改变农民生产生活条件，促进贫困人口实现脱贫致富。由于生产和生活条件得到大幅度改善，移民搬迁的贫困农户对这一扶贫模式的满意度通常较高。(2)搬迁后就业增收的平台更广阔通过搬迁，搬迁农户的商品意识、发展后劲明显增强。各级政府对搬迁农户加大职业教育培训力度，提高农民综合素质，组织农民外出务工，积极引导他们从事二、三产业，使他们尽快适应城镇生活。搬迁后的农民就业机会显著增加，增收渠道大大拓宽，为促进贫困农户收入持续快速稳定增长奠定了良好基础。(3)加快城乡一体化进程移民搬迁进城加快了城镇建设步伐，促进人口向城镇集聚，城镇居住人口增加，城镇人口结构优化，带动了城镇繁荣和经济发展;同时移民户享有城镇居民同等的卫生、社保、教育等待遇，提高了移民群众生活质量，转变了农民增收方式，使得移民搬迁扶贫和统筹城乡发展有机地结合起来。2.搬迁式扶贫模式存在的问题(1)搬迁扶贫投入巨大，显效缓慢移民搬迁需国家投入巨资，牵涉人口众多，任务艰巨;搬迁工作跨度大、周期长，一般是一年建设、两年定居、三年配套、四年巩固、五年步入发展;移民搬迁开发区基础设施和公益设施建设相对滞后，移民要改变传统的生产、生活习惯需要较长适应期。(2)各类配套资金到位难度大，影响项目的顺利实施投入易地扶贫搬迁的资金，以国家易地扶贫专项资金为主体，同时还有来自省、地、县财政以及扶贫办、电力、交通、水利等部门的配套资金，这些资金在使用的进度安排上，存在滞后性，而且其上级主管部门规定不一，大部分地区往往在国家专项资金下达后较长时间才到位，使工程不能按时推进，在一定程度上影响了项目的顺利实施。同时，由于贫困地区财政十分困难，地方配套及自筹资金到位率低，从而影响项目进度。(3)容易出现重建设、轻管理的现象移民搬迁工作重点集中在移民安置地的建设，而基层组织建设、社区管理、思想法治教育、科技培训和生产服务指导等方面的工作还很薄弱，与贫困户急待改变贫困面貌的愿望还不相适应。部分群众因家底薄、基础差、缺乏生产经验，适应能力弱，导致生产水平依然很低，思想易出现不稳定。(四)社会扶贫扶贫济困是中华民族的传统美德，中国政府始终注重发扬这一优良传统，组织和动员社会力量积极参与扶贫开发，共同推进减贫事业发展。社会扶贫是由中央政府倡导、各级政府率先垂范、全社会广泛参与的一种扶贫模式。实践证明，在坚持政府主导扶贫的前提下，广泛动员社会力量积极参与扶贫济困，是加大扶贫攻坚力度、促进贫困地区经济发展、加快全面建设小康社会进程的有效举措。1.社会扶贫模式的优势(1)参与帮扶的群体巨大从中央、地方政府到各级国家机关、企事业单位再到民间帮扶，社会扶贫充分调动了各界力量与资源，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，加快推进贫困地区经济发展，带领贫困农户脱贫致富。(2)扶贫形式多样社会扶贫的形式多种多样，如智力支边、希望工程、光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蓄计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等，这些扶贫济困活动都产生了良好的社会效果。(3)扶贫资源来源广泛既有国家专项扶贫资金的投入，又有各种渠道募集争取来的本土资源，还有从海外渠道引进的资源，包括国际和国外慈善组织提供的资源援助;既有有形的资金和物资投入，也有无形的科技、信息的支持等。2.社会扶贫模式存在的问题(1)对帮扶的认识不清很多单位在帮扶过程中，只是简单的给贫困农户送点钱、送点物，即认为完成了本单位的帮扶工作。殊不知扶贫是个广泛的概念，钱和物是一个方面，更重要的是通过帮扶，使贫困户的思想观念、自身素质以及市场适应能力有所提高。(2)缺少具体明确的目标社会扶贫的总体目标通常是非常明确的，但是具体到各帮扶单位、部门及党员干部个人，则缺少明确的、可操作的目标，有的甚至只是笼统的原则话。这使得帮扶单位和个人在开展工作时只是凭借自身的热情，同时大部分帮扶单位的工作人员都是身兼数职，扶贫只是各项工作的附属，只兼职不负责，使得扶贫效果不理想。三、新时期扶贫开发工作的创新由于我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题较为突出，扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是连片特困地区发展相对滞后。解决这些问题的根本途径就是坚持科学发展，转变经济发展方式，创新扶贫开发工作。党的十八大报告强调，“采取对口支援等多种形式，加大对老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”;“深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。”党的十八大报告不仅对深入推进扶贫开发提出了更新更高的要求，而且也提出了多项综合性政策举措，更创新发展了扶贫开发理论、丰富了扶贫开发内涵。新阶段的扶贫开发工作，正面临着不断适应新形势、拓展新思路、采取新措施、获得新成效的艰巨任务，应不断创新和发展扶贫开发工作，以打好新一轮扶贫开发攻坚战。(一)理念创新1.将“以贫困者为本”作为扶贫工作的核心价值观“以贫困者为本”是一切扶贫活动以贫困者为出发点和落脚点，以帮助贫困者脱贫致富为目的和尺度，而不是政绩、指标、效益等等。只有这样才能实现扶贫工作的不断创新，扶贫事业才能加快发展，取得实效。只有将“以贫困者为本”作为扶贫工作的核心理念，才能使扶贫的目标明确、方式科学、效果巩固。这就要求我们在扶贫工作中充分肯定贫困者反贫困的主体作用，把扶贫项目当作一种手段和载体而不是目标，要坚决摒弃传统扶贫中把项目作为目的，而把人当作手段和工具的落后做法，在扶贫中满足贫困者的需要，增强贫困者的自我发展能力，全方面的提升贫困者的素质，实现贫困者的全面和可持续发展。2.将提高贫困者素质作为扶贫的战略要素农民素质较低、观念落后、发展能力差是造成贫困的重要原因之一。因此，扶贫开发工作要取得实效，关键在于解决人的观念和素质问题。社会在发展，科技在进步，科技是农业发展的巨大推动力，是增加农民经济收入的重要措施，也是脱贫致富的根本途径。因此，必须把农民科技文化素质的提高作为扶贫开发的战略要素来抓，切实加强基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度;实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹发展，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力，从而大幅度提高农业的生产率，加快贫困农民脱贫致富的步伐，防止返贫现象的产生。3.将市场机制作为撬动扶贫工作的杠杆运用市场机制撬动扶贫开发，解决了三个方面的问题首先，解决了贫困户的依赖性。对那些有劳动能力而一味等靠要，以政府救济、慰问为生的贫困户，通过市场经济意识的灌输，达到扶志扶本的目的，提高贫困户脱贫的主动性，调动其自食其力的积极性;其次，从扶贫理念来说，解决了帮扶者和受帮扶者在扶贫开发中的社会地位平等问题。帮扶者不是施舍者，而受帮扶者也不是被施舍者，双方在这一社会活动中按照市场的价值规律进行等价交换，实现了经济利益的双赢;最后，保证了社会扶贫资金注入的可持续性。企业和个人在扶贫过程中如能得到相应的经济利益，就可以带来扶贫的可持续性，反之，则往往导致短期行为和随机性，使得社会扶贫资金难以持续地注入。运用市场机制撬动扶贫，是扶贫观念的重要创新，是从根本上帮助贫困人口“造血”，而不仅仅是给他们“输血”，是“授人以渔”的科学扶贫模式。(二)机制创新1.完善扶贫目标瞄准机制严格界定、及时调整扶贫对象，确保扶贫资源准确、适度、高效投入和扶贫开发政策惠及真贫。为提高扶贫目标的瞄准度，应扩大贫困人口建档立卡的范围，加强动态管理，即时调整评定指标和认定资格，并通过随机抽查、基层调查、标准量化细化等方式，尽可能减少贫困信息的不对称情况。2.建立扶贫项目选择机制走出政府掌握项目选择权的误区，充分发挥贫困农户和扶贫龙头企业的主体功能，建立依靠市场机制，遵从市场选择，企业掌舵，政府和贫困户搭