安全生产_各国减灾政策与方案的比较

災害管理理論 減災階段 柯于璋義守大學公共政策與管理學系專任助理教授 DowntownOlympia 1949 DowntownOlympia 2001 PioneerSquare 1949 PioneerSquare 2001 Liquefaction inducedlateralspreadingonDeschutesParkway Olympia 1965 lookingnorth Liquefaction inducedlateralspreadingonDeschutesParkway Olympia 2001 lookingnorth TacomaNarrows SalmonBeach 1949 TacomaNarrows SalmonBeach 2001 災害循環 hazardcycle 簡報大綱 減災與減災工具各國減災政策與方案比較減災政策與工具之規劃與採納模式未來減災政策與方案發展方向與課題結論 第一節減災的涵義與重要性 第一 它可以是 災害發生前 的任何與災害減輕的活動 例如災害預警系統的建立或興建水壩或堤防 第二 它也可以是 災害發生後 到下一次災害來臨前所進行的任何減災活動 例如災後社區重建與公共設施重建或結構加強 Godschalk 1991 長期復原 long termrecovery 與減災是屬於戰略性的技巧 strategicskills 偏重於規劃 政策設計與執行以降低風險並限制災害的影響 而準備 應變與短期復原是偏向戰術性的技巧 tacticalskills 比較偏重於組織機關間的協調及決策以應付緊急事故 對於災害 我們將採取何種類型的災害減輕政策 風險減輕 風險分攤 抑或風險去除 以及 應採取何種災害減輕工具實現上述的政策目標 土地使用規劃 發展限制 建築設計規範 抑或民眾防救災教育 減災為何未受到重視 人類對於風險的認知與態度 人類對於災害風險的認知與態度往往會影響他們在面臨災害時會採取的態度與行為 其中較為人所熟知的災害宿命論與堅信厄運不致降臨在自己的身上等心態 低頻率 高風險的特性 許多足以釀成巨災的地震往往其發生頻率為每百年 甚或千年才有一次 在這樣低的機率下 實在很難說服一般民眾或決策者將有限的資源投注在減災政策上面 低政治顯著性 lowpoliticalsalience 減災往往是屬於長期性的工作 一方面不容易受到社區的重視 另一方面社區寧可將資源放在一些具有優先性或緊急性的項目 如交通 治安與公共建設等 政治人物的短視與急功近利 民主體制的關係 政治人物對於選舉的關心遠高於其他對社區長期發展有利的議題 減災工具之特性與類型 依照其對於風險的處理態度也可以分成三類 風險去除 riskelimination 風險降低 riskreduction 風險分攤 risksharing 結構式減災工具指的是這類工具企圖將災害包含在內 例如堤防 水壩等 一類為訂定較嚴格的建築技術規範 以規範新的結構物 另一類為透過改善或補強 增加既有結構物的耐災能力 道德的災害 moralhazard 減災工具之特性與類型 非結構式減災工具係指土地使用細部計畫 綜合發展計畫等土地管理方式或其他如財政 保險 監測或預警系統 災害防救教育等 土地使用管理工具可大致分為以下七類 限制發展 綜合發展計畫 資本及公共設施計畫 稅制及財政 徵收 資訊散播 災後重建計畫 土地使用減災工具之類型 發展限制 所謂的發展限制是指建立不同的標準 限制 處分或執行機制以限制或禁止災害分區內的土地使用 具體措施包括土地使用分區管制 細部計畫 災害分區管制 斷層地區 斜坡或海岸侵蝕地區退縮等 資本設施及公共投資計畫 都市發展的區位 密度與型態受到公共設施與投資決策的影響十分顯著 這些決策包括公路系統 下水道系統 電廠與自來水供應等 因此 透過對於這些特殊使用及重要設施的許可及維生管線的區位及設計限制 政府有能力影響都市發展的型態 進而對於災害減輕產生影響 綜合發展計畫 美國加州地區 州規劃法案 CaliforniaStatePlanningAct 在一九七二年將天然災害減輕納入綜合發展計畫 並稱之為 地震安全要素 SeismicSafetyElement 藉以要求地方政府在綜合發展計畫中蒐集相關地震災害資訊 並提出適當對策 地及財產取得 係指政府以經費或公基金徵收或購買民眾位於災害地區內的土地或財產 並將之移轉作為其他較不易受損害的使用 其土地取得通常伴隨著財政誘因以獎勵合格的土地或財產參加災害減輕方案 這些措施尚包括發展權購買 財產取得 將發展權移轉至其他較安全地區 建物遷移與受損建物的徵收 資訊散播工具 使政府官員 房屋買者 私人開發商等需要面對災害問題的利益相關者獲得有關的資訊 並作出決定 該工具試圖影響人們的行為 尤其是購買房屋的行為 本項工具尚包括 災害地區影響報告 hazardousareasimpactreviews 不動產資訊要求 realestatedisclosurerequirements 公共資訊 營造專業者的教育與災害地區警示標示等 稅制及財政手段 此類手段是以間接的方式影響土地使用並降低地震災害風險 主要可以分為兩類 第一類為土地稅制 主要是降低持有災害潛勢土地之成本 減低其轉為其他高強度使用之可能性 第二類為開發影響費 如地主在災害潛勢嚴重之地區從事開發行為 必須繳納開發影響費 災後復原及重建計畫 可以提供社區一個絕佳的機會進行長期的減災規劃 由於以往過高的 甚且是錯誤的發展模式 使得社區的發展增加了社區對於災害風險的暴露度與災感度 由於是既成的事實 社區往往無法投入大量的經費去改善以往造成的錯誤 而災後復原及重建計畫正提供社區一個重新發展的契機 以改善過去已造成的錯誤發展型態 台灣地區的土地使用減災工具 營建管理規範 包括建築物結構強化 安全建材使用 禁 限建地區指定 土地使用管制 此類管制措施包括土地使用機能檢討變更 強度檢討變更與關鍵性公共設施區位檢討變更 災害防救規劃 此類措施係指防災規劃與救災能力強化 係指在災前利用規劃的手段使災害的傷害性降至最低 例如避難場所與路徑 延燒防止帶與救災路線等 相關配套 係指保險 風險資訊的揭露與風險稅課徵 結構與非結構式工具的比較 只要允許發展 就會有風險的存在 這些工具反而會刺激增加發展 例如興建堤防後 民眾誤以為已經安全 於是有更多的發展進入災害地區之中 這些結構式工具往往忽略環境保護 甚或反而會造成環境的破壞 例如水壩對於環境生態的破壞 第二節各國減災政策與方案比較 災害減輕法案中 HazardMitigationActof2000 中要求各州政府為了取得聯邦政府的補助 必須訂定 災害減輕方案 hazardmitigationprogram 在災害減輕方案中必須包含地區的災害地區分佈 危險度分析 風險分析與採取的減災政策與方案等 八十六年通過修訂 都市計畫定期通盤檢討實施辦法 增訂第七條規定都市計畫通盤檢討時 應就都市防災避難場所 設施 消防救災路線 火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討 災害防救法中之各層級防災計畫 台北市地區災害防救計畫 目前該計畫已成為台灣地區各縣市在訂定地區災害防救計畫的範本 該計畫針對重大災害如颱洪與地震災害均訂定有減災 整備 應變與復建計畫單元 顯見減災的重要性已受到重視 以颱洪災害為例 減災計畫分為以下八個項目 災害防救資料庫與資訊通訊系統 觀測及早期通報系統之建立 減災土地利用及管理 設施減災與補強對策 災害防救人員培訓及普教 相關法令研修訂定 二次災害之防止與都市防災規劃 第三節減災政策與工具之規劃與採納模式 減災政策偏重短期可以看見成效的結構式工具 而忽略非結構式工具 減災工具規劃時並未充分考量災害分析 hazardanalysis 等方法 早期進行都市防災規劃的時候 往往遷就現有設施與區位來劃設避難設施 路線 沒有考慮到災害發生的頻率 大小 高危險的族群或建築物與災害損失估計等因素來進行規劃 亦即未進行災害潛勢分析 hazardidentification 災感度評估 vulnerabilityassessment 與風險分析 riskanalysis 以工程結構技術專家考量為主 未充分納入民眾參與 災害潛勢分析 這是減災方案的首要步驟 也是應用範圍最廣的方法 旨在界定社區面臨災害之種類 特性 區位分佈 發生機率 可能影響與可能的減災工具 其詳細的項目包含界定災害發生的種類 減災工具的選擇 受影響團體的界定與減災工具的初步篩選 災感度與風險分析 此階段在於分析災害的風險 包括對於人命 財產及環境之損害 其內容應包含災感度分析 風險分析 估計經濟損失 評估風險認知與預估減災之利益與成本 災感度評估可以指出社區中脆弱的人口族群 建築物與地區的分佈與遭受某一等級災害受損的程度等 減災政策與方案之制訂與合法化 研究者可以考量界定出影響減災政策與方案的變數 例如人口密度 富裕程度 土地資源 發展的壓力等 並進一步建立減災的政策模型 如果決策者與規劃者能夠了解影響減災政策採納的因素 進而營造有利的環境 會使得減災政策與工具的政治接受度與經濟可行性提高 第四節未來減災政策與方案發展方向與課題 災害減輕工具之效果評析地震災害減輕方案之效用 方案涵蓋度 理論效果 執行程度政府與個人權利義務之釐清 政府正不斷地將災害防救的責任往人民部分移動 並要求人民對於自己的行為必須擔負更大的責任府際關係 在垂直的府際關係方面 例如中央與地方政府對於減災之重視程度不一 在水平的府際關係方面 必須強調區域或跨縣市整合的概念 有句話生動地描述天然災害的特性