为公共治理转型趟新路.doc

【方舟评论】为公共治理转型趟新路有道是：中国改革看广东。广东身为“改革开放的长子”，其昭昭使命是为中国改革探路。这一使命，过去体现在筚路蓝缕、披荆斩棘力推经济改革和社会改革上，现在体现在一马当先领跑公共治理转型上。2012年8月22日，国务院常务会议批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。此前，广东省公布了关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见，要求：对于公民、企业和社会组织能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，政府不再审批；能够通过法律手段和经济手段解决的事项，取消政府管制；能够通过事中、事后监管达到管理目的的事项，取消事前行政许可，以“打造法治化、国际化的市场经济环境”。不夸张地说，广东省敢为天下先，探路公共治理转型，这一角色是历史性的。一是随着改革进入深水区，越是先行一步的地区越是深切地感受到：如果公共治理转型再不及时跟进，经济改革和社会改革的能量将越来越小，有失速的风险，会拖累经济发展与社会和谐。二是经济竞争到最后是公共治理及制度层面的竞争。谁的公共治理更优、制度成本更低，谁的经济竞争力就更强。广东和中国没有道理落后。中国公共治理最大的短板在于：计划经济时代政府职能的条块分割，造成了法律的部门化。这在改革开放后不仅没有退转，反而在市场经济条件下“逆袭”，延续了两个相关的基本现象：一是行政审批与行政许可的事项多如牛毛。截至2012年8月，国务院10年来共削减与调整了2497项行政审批和行政许可项目，占原有总数的69.3%，广东的先行先试，是要对剩余项目再动手术。二是行政处罚与行政强制的执行主体山头林立。据统计，中国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、部门规章都设立了行政处罚权，具有行政处罚权的部门，包括但不限于：公安、海关、税务、卫生、质量技术监督、金融、工商、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信、档案、旅游、物价、防汛和城管等。数十个部门均身怀利器的后果，一是不可避免会造成职能交叉重叠，导致有利可图的就一哄而上，需要承担责任的就一哄而散；二是几十顶大盖帽，哪一顶都得罪不起，企业的合规成本会呈指数级上升，这导致制度成本上升，有害于创新及商业。不难理解，如果审批部门没有行政处罚与行政强制的牙齿，那管制带来的寻租空间是有限的，行政审批改革难度也不会很大。譬如，某部门在手续上故意卡你，大不了法庭见，你行得端、走得正，对方应诉也未必赢得了你，卡你能有多少利益呢？但如果审批部门有合法暴力的可能，寻租空间就大了。如果对方在手续上卡你，你无法绕开、无所逃避，在大多数情形下恐怕只有委曲求全、乖乖就范。广东行政审批改革啃的是一块硬骨头。从那些有行政处罚与行政强制权力的部门削减下来的一个个审批项目，谈何容易。没有地方党政的远见与魄力，没有中央的鼎力支持，这样的改革必定寸步难行。从逻辑看，削减行政审批和行政许可项目的改革，必然会导向全方位的公共治理转型。行政处罚和行政强制，均涉及扣押、查封或没收财物等权力，本质上属于由法律授权或经法庭批准的“警察权”范畴，是权力的“大规模杀伤性武器”，最终还得集中起来，只能让公安、税务、海关、食品卫生和金融监管等少数部门享有，并严格依照正当程序来行使。广东在这方面已经迈开了步伐，2011年公布了广东省规范行政处罚自由裁量权规定。广东省试水的行政审批改革及公共治理转型，“着力解决政府经济调节越位、市场监管缺位、社会管理错位、公共服务不到