邮政业发展十二五规划解读.doc

1邮政业发展“十二五”规划解读“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是邮政行业实现转型升级和跨越发展的重要战略机遇期。按照国务院的统一部署，我局于2009年10月启动了邮政业发展“十二五”规划编制工作。经过20个月的努力工作，规划于2011年7月颁布实施。这是邮政体制改革后,第一个覆盖完整规划周期的行业五年规划。规划认真贯彻十七届五中全会精神和国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要要求，体现了邮政体制改革的成果，体现了邮政业与国家规划、地方规划和交通运输规划的有效衔接，体现了世界邮政业的发展趋势。规划对于阐明行业发展的战略意图和方向，明确邮政管理部门的工作重点，有效引导市场主体行为，抓住和用好战略机遇期，引导行业科学发展意义重大。规划集中了全系统、全行业的智慧，与时俱进地科学谋划了“十二五”时期行业改革发展的新思路、新举措，是今后五年行业改革发展的重要指导性文件，也是全系统共同的行动纲领。为了加深行业内外对于规划的理解，现将规划的特点和内容做如下说明。一、规划的主要特点二、关于“十二五”时期的发展形势三、关于指导思想和发展目标四、关于主要任务五、关于政策措施规划的主要特点规划是国际金融危机后我国邮政业的第一个五年规划，这次金融危机无论对世界邮政业还是对中国邮政业，都提出了一些新的命题。规划面对新形势，应对新变化，以科学发展为主题，以转变邮政业发展方式为主线，围绕邮政普遍服务和快递服务两个领域，提出了深化邮政改革，充分发挥市场的资源配置作用，促进邮政业转型升级的发展思路，具有鲜明的时代特征和行业特色。（一）规划立足当前、着眼长远，是国家一系列重大战略部署在邮政行业的深化细化本世纪头20年是我国发展的重要战略机遇期，也是邮政行业改革发展的关键时期。规划既立足当前，解决邮政业总体上不适应经济社会发展和人民群众多层次需求的现实问题，提出深化改革、推进邮政公共服务均等化、推进向现代邮政业转变、促进邮政业平稳较快增长的发展思路，充分体现了国家调整经济结构、服务民生、完善基本公共服务体系等一系列重大战略部署。同时又着眼长远，围绕惠民强业的战略目标，贯彻物流业调整和振兴规划精神，落实国务院关于邮政与交通运输统筹发展的要求，提出抓住国家经济结构调整和社会生产消费方式转变的有利时机，加快转变发展方式，培育新的增长点，促进交通邮政协同发展，促进邮政业转型升级。规划将国家发展战略与邮政行业发展的客观要求相结合，具有很强的宏观性、战略性和指导性。（二）规划统筹协调、突出重点，明确了邮政普遍服务和快递服务的不同发展要求规划将邮政业与国民经济和社会发展统筹考虑，把企业发展、行业壮大、惠及民生和服务经济社会发展有机结合起来，体现了正确处理好发展速度、结构、质量、效益之间关系的要求。规划既强调培育行业新的竞争优势和增长点，又统筹考虑邮政普遍服务的可持续发展，提出完善保障机制，强化邮政基础网络建设，充分发挥邮政综合服务平台作用，推动普遍服务业务和竞争性业务互促共进，协调发展；既着力解决行业发展中影响全局带有普遍性的突出问题，又针对普遍服务和快递服务两个不同领域，分别提出相应的发展目标、任务和保障措施，并以专栏的形式明确了“十二五”时期两个领域的重点工程。这对于各级邮政主管部门明确责任和分工，切实履行行业管理职责、促进产业发展将起到重要的指导和约束作用。（三）规划广开言路、注重衔接，体现了社会发展要求和行业发展共识本着“开门办规划”的原则，规划在编制过程中多次以调研、走访、座谈、研讨会等方式听取企业单位、专家学者和用户的建议；又通过调查公司的服务质量测评、“邮政行业十二五规划建言献策活动”等途径充分了解社会用户的意见和需求；规划还函征了发改委、财政部等13个部委的意见并充分吸收采纳。同时，规划衔接取得重要突破。目前国家“十二五”规划纲要首次将邮政服务列入国家基本公共服务范畴，并作为重点项目予以保障，明确提出“邮政服务做到乡乡设所、村村通邮”、“加强农村邮政设施建设”等内容。在交通运输部交通运输发展规划中，邮政业与公路、水路、民航并列，成为一个独立完整的章节。此外，发改委的综合交通运输体系规划、现代服务业规划、民政部的社区服务规划和商务部的服务贸易规划等9部规划也吸纳了邮政业的相关内容。此次邮政行业列入国家相关规划体系，其层次之高、内容之多、涉及面之广都是空前的。这对于拓宽行业发展视角，完善规划发展思路，取得相关部门、邮政和快递企业以及社会用户的认可和支持具有十分重要的意义。同时，规划汇集了全系统、社会各界的智慧，为形成行业发展合力，实现跨越式发展奠定了坚实的基础。关于“十二五”时期的发展形势全面总结“十一五”时期发展成就，科学分析“十二五”时期发展形势，客观判断发展面临的机遇和挑战，是明确发展思路、设定目标任务的前提。因此，规划从世界邮政、信息技术、国民经济、公共服务均等化、消费升级、综合交通、市场开放等方面进行了综合分析，提出对邮政业发展形势的总体判断是：“十二五”时期是我国邮政业实现科学发展的战略机遇期。具体包含两个层面：一方面，经济和社会发展对邮政业的需求依然强劲，机遇和挑战并存；另一方面，我国邮政业的发展条件和动力正在发生深刻变化，邮政业进入了必须以转型升级促发展的新阶段。（一）世界邮政业增长方式深度调整，服务模式面临转变一方面，受国际金融危机的后续影响，世界经济复苏将经历一个缓慢复杂的过程，邮政业发展速度也将受到影响，尤其对国际业务发展带来严峻挑战，对跨国快递公司的影响更甚。另一方面，随着互联网的普及和电子邮件的广泛使用，世界邮政业长期赖以生存的信件业务不断萎缩，包裹、快递和物流业务规模不断扩大，在业务收入中所占比重逐年增加。未来一段时期，邮政业增长方式面临调整，由以信件增长为主转向以包裹、快递和物流增长为主,并从单一的寄递服务模式向多元化综合服务模式转变。（二）我国经济长期平稳较快发展，带动邮政业快速增长“十二五”时期，伴随经济规模不断扩大和国际经济贸易往来更加密切，信息交流、物品递送和资金流通等活动更加频繁，对寄递服务的需求持续快速增长，邮政业发展潜力巨大；国家实施扩大内需战略，大力发展生产性和生活性服务业，将对包括邮政业在内的服务业产生巨大需求；我国人均GDP超过4000美元，进入消费升级阶段，将产生越来越多的个性化寄递服务需求。（三）综合交通运输体系一体化发展，为邮政业提升效能创造了条件邮政业发展不仅依托于交通运输工具，而且要发挥各种运输方式的组合效率，2008年邮政业划归交通运输部管理，为邮政依托综合交通运输平台加快发展提供了重要的战略机遇。“十二五”时期我国将基本建成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，初步建成网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的综合交通运输体系，为邮政业依托综合交通运输平台，加强设施建设，完善服务网络，增加运力供给，提升传递速度，提供有力保障。（四）经济社会发展和国家推进基本公共服务均等化，对邮政普遍服务提出更高要求一方面，目前我国邮政普遍服务能力不足、水平不高，还不能适应经济社会发展和人民群众日益增长的需要。另一方面，国家将更加注重改善民生，加快推进基本公共服务均等化，提高政府保障能力。邮政普遍服务已列入国家基本公共服务范畴，又是目前发展较为薄弱的领域，因此，“十二五”时期，要努力提高邮政普遍服务能力和水平，适应国民经济和社会发展新形势，顺应人民群众新期待，充分发挥出服务民生的基础性作用。（五）社会生产和消费方式转变，使快递服务成为行业发展新的增长点首先，随着人们消费方式的转变，电子商务和网络购物迅猛发展，对快递服务产生了巨大的、多元化需求，预计到2012年，中国电子商务市场交易额将达5.22万亿，网购市场交易额会迅速增长到7200亿，这将给快递服务带来不小的市场。其次，快递服务在社会生产的链条中发挥着越来越明显的作用。大量的个性化生产、精细化生产都需要利用快递服务来配送原材料、零部件、半成品和样品等，在商业活动中每天有大量的商务文件、标书、合同、账单等通过快递进行传递，快递服务正逐步融入社会的产业链、供应链和服务链，存在着巨大的发展潜力。（六）邮政市场进一步开放，市场竞争呈现新特点“十二五”时期，快递企业将获得更大的市场发展空间。市场竞争将呈现以下特点：民间资本加速进入邮政市场，企业兼并重组加剧，产业集中度将进一步提高；快递企业的网络由城市向发达地区农村扩展；一些快递企业由区域性网络运营向全国性网络运营转变，由单一寄递运营商向综合性快递物流运营商转型，竞争地域由大城市及东部经济发达地区，向中小城市和中西部地区扩张。关于指导思想和发展目标（一）指导思想从整体上看，“十二五”时期，社会对于邮政业存在着旺盛的多元化需求，同时对服务质量和水平提出了更高的要求。但我们的能力和水平还不能适应经济社会发展和人民群众多层次需求。根据邮政法和国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的精神，结合以上邮政行业发展实际，规划提出指导思想的核心是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面实施邮政法，以惠民强业为战略目标，以转型升级为核心，推进向现代邮政业转变，推进邮政公共服务均等化，实现邮政业跨越式发展。规划指导思想的核心是“两推进一实现”。第一个推进是“推进向现代邮政业转变”，充分发挥邮政业“三流合一”的集成优势和服务民生、服务生产的基础性作用。第二个推进是“推进邮政公共服务均等化”，着力发展西部和农村地区的邮政普遍服务，着力破除行业发展中的城乡二元结构问题。一实现是“实现邮政行业的跨越式发展”，通过转变发展方式，创新体制机制，实现企业的发展壮大，并依托企业的迅速成长壮大，推动整个行业上台阶、上水平。“两推进一实现”是相互关联、相互依存的有机整体。（二）基本思路和发展目标为了实现跨越式发展的战略目标，规划明确了未来五年行业发展的基本思路和目标，即：贯穿一条主线，构建两个体系，实现三大目标。“贯穿一条主线”，是以转变邮政业发展方式为主线。这是实现行业科学发展的基本路径和根本保障。转变主要体现在服务模式、服务领域、经营模式三方面，即从单一的寄递服务模式向多元化综合服务模式转变，从传统服务领域向与电子商务和制造业等相关产业融合发展转变，从粗放式经营向集约式经营转变。要通过深化改革，通过创新体制和机制，升级管理和服务，实现企业发展上规模、管理上层次、服务上水平、能力上等级。“构建两个体系”，是围绕邮政服务和快递服务两大领域，构建覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系；构建便捷高效、竞争有序、技术先进、服务优质的快递服务体系。构建两个体系是邮政业服务社会、发展经济、安置就业的基本落脚点，是邮政业提升产业层次、发挥基础性作用的重要依托。普遍服务体系重在服务民生、体现社会公平，快递服务体系重在服务生产、体现发展效率。通过转变发展方式，构建两个体系，最终“实现三大目标”：发展步伐显著加快，服务水平显著提高，竞争能力显著增强。这三个目标是层层推进的关系，体现了对行业发展的基本要求，突出了质量、效益和速度的有机统一，是全面协调可持续发展理念在行业规划中的具体体现。发展步伐显著加快。到“十二五”末，邮政业业务总量和业务收入分别达到2620亿元、2580亿元，年均增长15%，行业规模再翻一番以上；快递业务收入比2010年增长1.5倍。全行业新增就业岗位40万个以上。服务水平显著提高。对普遍服务来讲，要按照国家基本公共服务均等化的要求，大力提高中西部和农村地区邮政普遍服务水平，推动发达地区普遍服务达到更高的标准和要求，全国邮政普遍服务满意度平均75分以上；对快递服务来讲，要创新服务模式，提升服务品质，快件延误率降低到千分之八、损毁率降低到万分之一、丢失率降低到十万分之五以下，快递服务的社会用户总体满意度达到70分以上。竞争能力显著增强。做强国有邮政，做大快递企业，到2015年，中国邮政集团公司整体运营规模进入世界500强，培育出5个以上年业务收入超百亿，具有较强竞争力的大型快递企业。关于主要任务为贯彻落实规划指导思想，实现发展目标，结合邮政业发展趋势和存在的主要问题，聚焦重点环节、关键领域，突出重点，突破难点，以完善条件、健全机制、强化保障、推动转型为着力点，提出了五个方面的主要任务。各项任务下设工程，工程与政策措施是有机整体，各有侧重又互为补充，是保障任务实现的途径和手段。（一）深化邮政主业改革改革是加快转变经济发展方式的强大动力，“十一五”期间，我国邮政改革取得了很好的成效，“十二五”时期，我们必须以更大的决心和勇气持续而深入地推进邮政主业改革。一是继续推进邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营分账核算，理清损益责任。二是通过进一步深化改革，完善保障和监督机制，确保邮政普遍服务与特殊服务的有效实施。三是推动建立现代企业制度，支持邮政速递物流公司改制上市，实现资本化运作、集约化管理、规模化运营。四是支持邮政企业体制创新，推动由传统邮政向现代邮政转变，做大做强，充分发挥国有邮政的骨干作用。五是推动企业利用邮政网络打造面向全社会的综合服务平台，大力发展全国性的金融、保险、政务和公共事务等代理代办业务，积极发展农村邮政物流，促进邮政服务可持续发展。（二）完善行业法规体系邮政法规体系是政府依法行政、依法兴业的基础。在“十一五”期间颁布邮政法的基础上，应抓紧邮政企业专营业务范围的规定等专项法律法规制度的研究和颁布；抓紧邮政普遍服务监督管理办法和快递市场管理办法等部门规章办法的修改与颁布；抓紧推动地方管理部门研究制定法规和规章，形成完备的行业法律法规体系。（三）提高普遍服务水平邮政法规定国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务，国家“十二五”规划纲要将邮政普遍服务纳入了基本公共服务的范畴，提出要逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距。因此规划提出大力提高中西部和农村地区邮政普遍服务水平，缩小城乡和区域间普遍服务水平差距，适时修订邮政普遍服务标准。这就要求逐步完善普遍服务保障和监督机制，通过实施空白乡镇邮政局所补建、城乡局所改造、邮政服务进社区、村邮户箱和邮件处理中心新建及改造等项目，来增强基础网络能力，提高普遍服务水平，努力做到“乡乡设所，村村通邮”。（四）促进快递转型升级“十二五”期间，快递服务生产和服务民生的作用更加明显，快递服务与电子商务和制造业的融合更加紧密，规划提出鼓励快递企业创新运行机制，推动企业功能整合和服务延伸。一是要大力促进快递服务与关联产业的协同发展，构建快递企业与大型制造业、电子商务企业合作发展平台，建设适应制造业和电子商务发展的快递配送体系，鼓励快递企业与世界著名企业和国内大型制造企业建立长期稳定的战略合作关系，以促进快递企业加快向综合型快递物流运营商转型；二是要优化网络布局，增强服务能力，打造两个以上一体化的国内自主快递航空运输网络;推进快递物流园区建设;在北京、青岛等重点城市建设航空快件绿色通道，以实现产业集聚、功能集成和经营集约；三是要引导快递企业在组织、运营、产品、服务和科技应用等方面的创新升级，加快企业信息系统开发应用，提升服务品质，打造服务品牌。（五）强化行业监督管理行业管理工作围绕加强能力建设，规范行业监管，提高服务效能来开展。一是完善体制机制，研究建立服务水平监测和综合评价体系，开展普遍服务综合绩效考核，保障普遍服务有效实施。二是规范市场准入，强化执法监督和行业自律，规范市场行为，建立公平公正竞争有序的市场秩序。三是加强行业安全监管，维护邮政通信与信息安全，保护用户合法权益，切实保障寄递渠道安全。四是加强行业应急管理，进一步提高隐患防范和突发事件应急处置能力。五是完善监管机构设置，加强邮政监管组织保障，健全政府监管、行业(企业)自律、社会监督的邮政行业监管体系。关于政策措施政策措施是完成规划任务、实现规划目标的保障和手段，是邮政管理部门开展工作的行动指南。措施的提出充分考虑了以下四点：一是注重将政策措施与主要任务相衔接，做到前后关联，逻辑对应，形成体系；二是注重将有针对性的具体措施与建立促进可持续发展的长效机制相结合，既关注当前又注重长远；三是注重将突出重点工作环节与形成综合措施体系相结合，既关注局部措施又关注政策体系；四是注重将延续现有措施与促进政策创新相结合，既关注可行性又关注前瞻性。规划提出了七项具体措施：（一）建立长效机制，保障普遍服务水平长效机制主要体现在：按照统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设的思路，积极探索中央和地方共投共建邮政基础设施的模式，推动建立邮政基础设施建设长效机制；通过完善邮政普遍服务亏损补贴预算制度、建立邮政普遍服务基金等措施，加强普遍服务的运营保障；通过邮政普遍服务年度监管报告制度和综合评估制度，对邮政普遍服务的质量和水平等进行综合考核评估；通过打造现代农村邮政物流综合服务平台等，健全服务“三农”的长效机制。（二）加大政策扶持，提高综合服务能力主要涵盖推动建立现代企业制度、完善政策法规配套，推动邮政服务中小企业等方面，政策扶持主要体现在推动专营规定、给予用