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预算管理体制 预算管理体制的含义 预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度 它的核心是各级预算主体的独立自主程度 单一制还是联邦制 以及财政集权和分权 统收统支还是分税制 的关系问题 政体形态的差异 单一制是指由若干不具有独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家 联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员 邦 州等 联合组成的国家 与单一制相比 联邦制的明显特征是 联邦及其成员都有自己的宪法 其公民具有联邦公民和邦 州公民的双重身份 不同成员单位的公民在权利义务待遇上也有所不同 如美国有些州有死刑有些州没有死刑 联邦权力遍及全国 但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定 未经绝大多数成员单位 美国是四分之三的州 同意 联邦无权任意改变 财政集权与分权的变化趋势 财政集权与分权状况要受到政体的影响 但这种影响不是绝对的 不论哪种国家 一般都会出现过由分权走向高度集权 再由高度集权过渡到比较适度的地方分权这种趋势 中国历史上夏商周三代都是高度分权 君主不直接干涉诸侯国 秦则废除分封制 建立完全听命于中央的郡县制 高度集权 此后历朝历代 始终在集权与分权的变化中徘徊 建国之初都是实行高度集权 但高度集权不利于地方经济发展 因此权力开始逐渐分散 但随着地方权力增长 国家的不稳定性也开始增加 改朝换代往往就此发生 分权的优点 1 有利于居民参与地方事务 区域小 人数少 免费搭车 的问题会得到一定程度的克服 2 有利于促进地方政府对本地居民负责 3 有利于发挥地方官员更加了解本地情况的信息优势 4 有利于制度创新 地方政府根据本地的具体情况 会进行种种政策试验 5 给人们更多的选择 分权使各地提供公共物品方面的差异更加明显 人们可以迁移到最适合自己的地区生活 6 有利于缩小政府规模 集权是一种垄断 会促使政府规模越变越大 分权则造就了竞争 会提高政府效率 减小政府规模 集权的优点 1 有利于提供全国性的公共物品 比如国防 环境保护 2 有利于克服跨地区的外部效应问题 比如对穿过好几个省份的河流的污染 3 有利于获得规模经济效应 比如征税 如果每个地方政府都建立单独的征税体系 其成本会大大高于在全国建立一个统一的征税体系 4 有利于实现宏观经济稳定 地方政府缺乏调控国民经济的手段 也不会从全国的角度看待本地区的经济情况 5 有利于再分配 地方政府不愿使用再分配手段 担心这会将富人从这一地区赶走 从而损害当地的经济利益 集权与分权各有利弊 具体做法要视情况而定 现代国家在二战之后出现了一波高度集权的趋势 不仅是实行计划经济的东方国家 西方国家的集权程度也加强了 但从50年代中期之后 地方政府的力量在增强 不论是单一制国家还是联邦制国家 财政联邦制 也就是分级分税预算管理体制 都成了主流形式 财政联邦制的特点 1 一级政权 一级预算 各级预算相对独立 2 在政府职能明确的情况下划分事权与财权 3 收入划分实行分税制 4 实行预算调节制度 也就是转移支付制度 第三单元中国预算管理体制的演进 改革开放前后财政体制的变化 1980年财政体制改革的主要内容 1985年财政体制改革的主要内容 1988年财政体制改革的主要内容 1985年的财政体制改革导致了一些问题 如中央财政收入占全国财政收入的比重不断降低 有的经济发展较快的地区认为上交比例过高 通过讨价还价和不断的修正 37个省 直辖市 自治区和计划单列城市实际上实行着六类不同的财政包干的体制 包括收入递增包干 总额分成 总额分成加增长分成 上解递增包干 定额上解和定额补助 1979 1993年全国财政收入情况 1979 1993年地方财力 1994年分税制改革的主因 1 财政收入增量不断地向地方政府倾斜 导致中央财力持续下降 削弱了中央实行宏观调控的能力 按照财政分权的基本理论 资源配置职能主要在地方政府 收入分配和经济稳定职能则主要在中央 1980 1992年的两个比重 2 由于大部分的流转税都是地方税 导致地方政府为了获得更多的收入 热衷于发展利高税大的企业 小酒厂 小烟厂 盲目发展 重复现象严重 形成了诸侯经济 这种体制的后果 把政府的财政利益和企业捆绑在了一起 强化了政府对企业生产经营的干预 3 财政包干体制种类繁多 人为因素影响大 地区间苦乐不均 不利于地方经济的均衡发展 1994年分税制改革的主要内容 1 划分中央与地方的财政支出范围 2 明确中央与地方的收入范围 3 分设中央和地方两套税务机构 4 实行中央对地方的税收返还 中央对地方 两税 返还 1994年后的一些重要调整 1 调整证券交易税中央和地方的分享比例 1996 2005年证券交易印花税情况 2 调整金融保险营业税收入划分从1997年1月1日起 金融保险业营业税率由5 提高到8 各银行总行 保险总公司缴纳的营业税归中央 其余金融保险机构缴纳的营业税 5 的部分归地方 3 的部分归中央 为了支持保险银行业改革 从2001年起 税率每年下降1 分三年回复至5 中央分享部分也随之消失 3 实行所得税收入分享改革企业所得税按企业隶属关系划分 一是会强化政府干预 不利于公平竞争 二是不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势 因此从2002年1月1日起 对此实行改革 中央集中的所得税增量 4 改革出口退税负担机制 1995 2005年出口退税情况 2004年的出口退税机制改革 产生了地区负担不均衡 一些地区政府采取手段干预外贸发展 如鼓励本地生产性出口企业从本地购买原材料和半成品 因此从2005年1月1日起 在维持2004年各地出口退税基数不变的基础上 对超基数的部分 中央和地方按照92 5 7 5的比例分配 出口退税分担机制下的地区间财政关系 分税制改革的成效 1 两个比重明显提高2 中央财政的再分配力度加大 有助于均衡地区间财力 1994 2010年财政收入占GDP比重 1993 2009年中央财政收入比重 1994 2005年中央集中增量情况 1994 2005年中央集中增量分配情况 1993 2005年地方本级支出占总收入比例 1994 2005年中央对地方补助比例 2005年中央财政再分配效果 2005年中央地方财政收支关系 中央对地方财政转移支付制度 现行中央对地方的转移支付主要分为两类 1 一般性转移支付 不规定具体用途 可由地方作为财力统筹安排使用 旨在促进地方政府提供基本公共服务的均等化和保障国家出台的重大政策实施 2 专项转移支付 为了实现中央的特定政策目标 专款专用 中央对地方转移支付分类 2009 一般性转移支付的构成 2009 1994 2005年中央对地方转移支付 均衡性转移支付 由于我国地域广阔 经济社会二元结构比较明显 地区间财政收支差异较大 因此在测算均衡性转移支付时 按照公平 公正 规范 透明的原则 参照影响地方财政收支的客观因素测算各地的标准财政收支 对存在收支缺口的地区按照一定的系数进行补助 地方本级标准收入项目表 标准收入的计算 有的项目使用实际发生数有的项目使用特定的公式计算标准值如增值税标准收入的计算 以统计年鉴中工业和零售贸易业增加值作为代理税基 以全国平均有效税率为税率 企业所得税以各地区企业利润总额为税基 税率分三档 京津沪按各自实际税率计算 西部省份按西部平均有效税率计算 其余省份按照其平均有效税率计算 地方本级标准支出项目表 标准支出的计算 当前普通转移支付的目标是缓解财政困难地区财政运行中的突出矛盾 保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本公共支出需要 所以在计算中主要针对的是经常性开支 没有包括建设性支出的内容 在经常性支出中 最关键的变量就是标准财政供养人数 它由标准在职职工人数和标准离退休人数构成 省级标准在职职工人数 标准离退休人数 在1999年各地实际人数基础上 考虑适当的增长率 参照地方离退休人员与在职人员的比例调整确定 转移支付系数的确定 2005 2005年各地财政困难程度系数 调整工资转移支付 1998年之后 为了应对亚洲金融危机 缓解国内有效需求的不足 在1999 2003年之间 四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费 所需支出 沿海经济发达地区自行解决 对财政困难的老工业基地和中西部地区 由中央财政给予补助 四次调资转移支付 每次补助地方的数额确定后 以后年度均作为基数定额补助地方 1999 2008年调整工资转移支付 农村税费改革转移支付 从2001年起 中央财政统筹考虑各地区提高农业税率增收因素和取消乡镇统筹 降低农业特产税税率 取消屠宰税减收 调整村提留提取办法等因素 对地方净减收部分 通过转移支付进行补助 2004年 全面取消烟叶外的农业特产税 降低农业税税率 由此减少的地方财政收入 沿海发达地区自行消化 粮食主产区和中西部地区由中央财政适当给予转移支付补助 2001 2009年农村税费改革转移支付 专项转移支付 专项转移支付是按照政府间指出责任的划分 由上级政府对承办委托事务 共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助 该类补助专款专用 目前的专项转移支付体系 主要包括一般预算安排的专款 基金预算安排的专款以及国债资金安排的专款 1994和2009年专项支出结构对比 转移支付大事记 2009年转移支付均等化效果 政府间财政关系中存在的问题 1 支出责任划分成熟市场经济国家一般都会通过宪法或其他法律形式 对各级政府承担的事务进行明确划分 但我国尚没有具体划分各级政府支出责任的明确规定 导致在基础设施和基础产业建设 支持农业 文教科卫等事业发展方面 各级政府在职能和支出责任上上推下卸 特别是上级随意调整各级事权和支出等不规范作法 2 收入划分政府间收入划分覆盖面窄 仅局限于预算内收入中的税收部分 影响了政府间收入划分的总体效果 大量预算外收入游离于分享范围之外 缺乏有效监督 1994年以来预算外收入变化情况 政府级次问题 典型市场经济国家一般为三级政府架构 各级政府都有自己的主体税种 但我国实行的是五级政府架构 由于政府级次多 使得划分主体税种十分困难 因此 现行收入划分只能以共享收入为主 增值税 所得税 资源税 证券交易税等大宗税种都已共享 级次越低的政府 越是缺乏稳定增长的主体税种 导致县乡财政困难 2002年地方政府拖欠工资情况 3 转移支付 1 专项转移支付规模过大 专款规模过大 一方面地方无法统筹安排转移支付资金 另一方面 在地方财政吃紧的情况下 挤占和挪用专款的现象十分严重 上级政府希望通过转移支付达到的目标也难以实现 2 财力性转移支付中 唯有一般性转移支付 民族地区转移支付和年终结算财力补助可由地方自由支配 约占40 其他的都有专门用途 不但不能增加地方财力 地方政府还要提供配套资金 3 地方政府行为倾向 通过转移支付来实现公共服务提供的均等化 是否有效取决于地方政府能不能 会不会把这笔资金用于提供公共服务 由于缺乏对转移支付资金用途的有效约束和效益评估 相当多的转移支付使用效率不高 有的地方把资金用于形象工程 却不顾基层政府的基本支出需求还未得到保证 4 财力差异仍在拉大 尽管转移支付力度不断加大 但仍然不能弥合地区间差异 地区间财力差异仍呈扩大趋势 公共服务水平差距逐步拉大 东中西部地方财力总量变化 东中西部地区人均财力变化 政府间财政关系中的分权问题 QianandWeingast 1997 提出分权有助于形成一种称之为 市场保护型 的财政联邦制 在这种体制下 中央政府与地方政府明确划分彼此的责权利 并由地方政府承担发展本地经济的主要责任 他们指出 这样一种体制能够形成一种有助于保护市场的地区间财政竞争 从而促使地方政府强化对预算的硬约束 BlanchardandShleifer 2001 在比较中国与俄罗斯经济增长的差别时 强调中国中央政府的政治集权是约束地方政府行为 促进经济增长的关键 在向市场经济转型的过程中 俄罗斯的地方政府由于两类问题而成为经济增长的阻碍力量 一是政府俘获 即老企业依靠地方政府保护自己在经济中的优势地位 免遭新兴企业的竞争 二是租金竞争 即中央政府丧失了管理控制各级各类行政机构的能力 而它们都具有向新兴企业索取 租金 的能力 以至于新企业无法发展壮大 但在中国 强有力的中央政府通过有效的对地方官员的奖惩手段 抑制了地方政府这两种可能的行为倾向 Huang1998 因此他们认为 同样是转型国家的财政分权 是否与政治集权相配合 是决定中俄两国经济绩效差别的主要原因 换言之 在利用财政分权保护经济市场的同时 还要利用政治集权来克服政治市场的弊病 Yang 2006 提出了明确的反对意见 他以20世纪90年代后期以来中国印花税分享比例 增值税退税比例和个人所得税分享比例所发生的单方面有利于中央政府的变化为证 说明中央政府的政治集权意味着在中国实际上不存在任何形式的财政联邦制 更不用说 市场保护型 的联邦制了 他据此指出财政分权不是推动中国经济快速增长的主要因素 对此加以过多的强调只会使人们忽视那些真正重要的因素 如中国维持世界工厂地位所依靠的成千上万月工资不足100美元的劳动者 他进一步指出 这种以高度不平等为代价的经济增长方式 势必危及自中国未来的发展 三 进一步完善分税制 分税制的改革目的有三 扭转两个比重过低 引导地方政府行为 平衡地区发展 这些目的并没有得到充分实现 完善分税制 今后的重点在于明晰各级政府的事权范围及其所对应的财权 和建立真正意义上的转移支付制度 从事权方面看 由于没有建立真正有效的人大预算监督制度 各级政府都是向上级政府负责 使得上级政府可以随意地将事权推给下级政府 这样 处于最下层的县乡级政府就承担了最繁杂的事权 如义务教育 地方基础设施 治安 环保 行政管理等等 因此对于县乡财政来说 要负责的工作很多 能拿到手的预算内收入却很少 如果不从预算外获得收入的话 就得借债 而事实上 许多县乡政府都是两者并举 从财权方面看 我国目前的分税制只是在中央和地方间划分税种 但却没有为地方的省 市 县 乡四级政府间如何划分收入提供依据 从理论上说 五级政府自然需要划分五类税源 但这在实践中很难做到 也不符合税收的集中原则 从国外的经验看 三级政府的情况比较常见 如美国 个人所得税和工薪税归中央政府 销售税和公司所得税归州政府 财产税归基层政府 就目前我国这种五级政府的模式看 如果不减少政府级次 县乡一级政府就不可能得到实实在在的财权 建立规范的转移支付制度 转移支付制度是财政联邦制的必要组成部分 1 弥补财政缺口 在通过分税制为地方政府确立收入来源时 为了保证中央政府对地方政府的行为具有一定的控制权 往往在税制设计时把能获取主要收入的税种划归中央 而在划分事权时 则把主要的支出责任划归地方 由此造成地方政府的收支不平衡 必须依靠中央政府向