论西方国家政府绩效评估.doc

论西方国家政府绩效评估一、政府绩效评估兴起的背景20世纪70年代，西方英美等国家掀起了一场被称为“新公共管理运动”的热潮，原本的以追求法律完备、效益至上为核心价值取向，转变成了将绩效评估作为政府行为的首要目标。公共责任、结果导向、顾客至上等标准成了新的政府绩效评估措施。受到这股公共管理变革思潮的影响，世界各国为改善政府绩效，提高政府管理能力也开始进行不同规模的政府效能改革，政府绩效管理成为提高国家核心竞争力的重要内容。20世纪70年代以来,政府绩效已成为公共管理关注的焦点,西方发达国家为应对经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题,掀起了重塑政府形象的改革运动。在这场政府改革运动中,政府绩效评估作为一项重要的科学管理工具受到了广泛关注。1938年，克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙的著作市政工作衡量行政管理评估标准的调查发表，标志着学术界对政府绩效评估的研究开始。从历史的观点看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。20世纪70年代出现和兴起的政策科学和公共政策分析，成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维奥斯本田，特德盖布勒主张的企业家政府理论。胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。二、政府绩效评估在西方的发展在美国,是民间机构率先公开评价政府工作,进而促使政府主动开展绩效评估活动的。名扬欧美的“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表。坎贝尔研究所的绩效评估工作主要侧重于政府组织,而不是公务员个人。1998年,它对全美国的50个州政府展开了大规模的绩效评估活动,评估的内容主要有财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和公益事业管理。1999年,又对全美35个财政收入最好的城市开展了绩效评估。2000年,坎贝尔研究所展开了第二次对50个州的政府绩效评估。这种由民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法,引起了轰动效应, 1999年底被评为美国十大新闻之一。在民间机构评估政府绩效的同时,美国各级政府也感到了应当使绩效评估成为政府自我约束的有效机制。在民间机构和联邦政府的推动下,美国各州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者。为了让市民了解市政绩效,宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效,以精确的量化指标显现出来,形成“政策绩效指标体系”。在英国,早在1983年,中央政府就成立了审计委员会,它对绩效评估的解释及使用绩效评估对地方政府绩效的比较,引起了广泛的兴趣。审计委员会在负责审计地方政府的绩效目标的同时,继续实施传统的财务审计。在最近几年,审计的内容则进一步扩大,包括是否有明确的绩效目标、制度安排是否有利于产生准确的信息、绩效数据是否准确等。在审计委员会的极力倡导下,伦敦伯克斯利自治市、阿伦区议会等地方政府使用绩效评估发展了政府内部的比较。伦敦伯克斯利自治市每年都有计划实施、监督过程和绩效评估。这一过程在发生上是循环的,并在运转过程中产生季度检查报告、年度服务检查等关键性资料。季度检查报告检查并报告工作运行和进展情况。年度服务检查将季度报告中的资料综合起来,将绩效情况与这一年的计划和目标进行对比,同时与前几年的情况和其他地方政府的情况进行比较。公众意见调查和用户调查等外部评估也被许多地方政府使用,主要目的是评估公众对政府服务满意与否的程度。1999年,地方政府又改进发展并具体组织实施了布莱尔政府提出的“灯塔地方政府计划”。这一计划实际上就是一种评优活动,评选出具有良好绩效的地方政府,某个地方政府在其申请的领域做得最好,会获得灯塔的称号,并且将他们的经验进行推广,以促使其他地方政府学习,经验共享。通过相互共享,形成一种彼此相互推进的氛围,进而形成政府整体绩效的提高。在20世纪70年代初期,政府绩效评估是促使政府职能具体化,即使制度转化为具体的管理行为。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1976年,美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”,这种法律对一项计划或一个规章规定一个日期,到了这个日期,该计划或规章除非再次得到批准,否则就从此失效。从这些规定可以看出,绩效评估的主要作用是既要提高公务员的自主性,又要保证公务员对社会公众负责,对结果负责;既要提高政府行政的效率又要切实保证政府管理的质量。这充分体现了政府的公共责任理念。到80年代,政府绩效评估侧重点是经济和效率,追求投入产出比值的最大化,以英国最为典型。撒切尔夫人上台后不久,任命雷纳勋爵为顾问,引入竞争机制,进行以顾客导向为特征的新公共管理改革,开展了著名的“雷纳评审”。1983年,英国“财政管理创议”启动,建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。1987年著名的下一步(Next Steps)报告,提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构的工作,提高公共服务质量。它鼓励政府通过公私组织之间、公共组织之间的充分竞争,从而根据实际的绩效水平来选择理想的公共服务提供者。另一方面,它也要求政府部门面向公众,积极观察、体验公共服务使用者的要求和期望,视公众为顾客,在管理活动中与其进行良好的沟通与合作,从而通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息,引导公众对公共产品和服务做出正确的判断。通过扩大公众在多个竞争的服务生产者如政府、第三部门等之间的选择度,引导公众做出满意最大化的选择,并主动接受公民的申诉和对服务质量的监督。丹麦在80年代初提出“回应性国家”的概念,要求政府把公民当作顾客而不是选民。德国、荷兰、澳大利亚、法国等国也纷纷仿效,在一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向,引入竞争机制,从而降低行政成本,提高政府效能,体现了政府注重绩效的理念。进入90年代,政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系发生了变化。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为公共服务的提供者与消费者之间的关系。关于政府绩效也提出了以经济、效率、效益为主要内容的绩效评估标准。在绩效评估指标的确立和分析方法上,呈现出由定性向定性与定量相结合转化的趋势。1991年,梅杰政府实行“公民宪章”的措施,促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验,各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争,反映了“为质量而竞争”的政策。1993年,克林顿上台,开始了大规模的政府改革“重塑政府运动”。在全国绩效评鉴委员会的报告中,提出塑造“降低成本、提升效能的”企业型政府的新概念。另外,克林顿还签署了设立顾客服务标准的第12862号行政命令,责令联邦政府部门制定顾客服务标准。根据该行政命令,要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段,包括:(1)分辨谁是或应该是联邦政府部门服务的顾客;(2)调查和审视顾客所希望的服务种类、服务质量,以及他们对服务的满意程度;(3)将服务水平和评估结果告诉顾客;(4)为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的各种手段;(5)建立信息系统、服务系统和有利于顾客抱怨及其意见反馈的系统;(6)提供各种有效的途径让顾客表达其抱怨。为改善政府公共部门与公众的关系,加强公众对政府信任,实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的政府改革目标提供了具体措施。可以看出,这一时期的政府绩效评估是坚持以顾客为导向的结果控制,强调政府是公共服务的供给者,应增强对社会公众需求的回应力,更加重视管理活动的产出、效率与服务质量,体现了服务和顾客至上的管理理念。三、西方国家政府绩效评估的发展趋势从西方国家的绩效评估历史与现状来看，绩效评估呈现出如下发展趋势：（一）评估主体由单一行为转向多元化绩效评估最初引入公共部门时，主要是作为上级部门评审、检查下级部门的一种手段。这一时期，政府绩效评估主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体比较单一。任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。随着行政改革的变化，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织自身扩展到社会公众。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构共同参与评估。政府、媒体(公众)和研究部门都可以作为评估者。并且引进第三方进行评估发挥着越来越重要的作用。第三方评估多是领域内的专家和学者构成，且大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地作出评价。在发达国家，依靠独立于政府之外的专门机构进行评估的做法渐成气候。一些国家把政府审计部门作为评估主体，英国的审计委员会、美国的审计总署都是公共绩效评估的重要力量。此外，一些民间机构在政府绩效评估中发挥巨大的作用，如美国的“坎贝尔研究所”，都取得了很好的评估效果。评估主体的多元化，有助于多角度更为客观全面的对政府绩效进行评价，成为绩效评估重要的发展趋势，也成为保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则。（二）评估形式由自发状态转向常规化、法制化政府绩效管理实行的早期多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。随着时代发展，绩效评估成为制度建设的重要组成部分，逐渐走上法制与规范之路。评估不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评估，没有制度保障很难推行，制度化成了当前国际上政府绩效评估活动的趋势之一，美国的政府绩效和结果法、荷兰的市政管理法等，都以法律的形式要求政府部门进行绩效评估。立法保障成了开展政府绩效评估的前提和基础，在这一基础上，改善政府绩效评估现状，树立公民取向的绩效观，使绩效管理机构在政府中具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰；也使评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理；并使评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。而且，颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，做出详细规定，也使评估工作有法可依，有规可循，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。另一方面，绩效评估机构被建立和健全，也是政府绩效评估越来越走上制度化的一个重要表现。比如，英国有审计办公室、审计委员会，美国有预算局和总审计署等，都表明，政府绩效考核正在走上法制化和制度化的道路。（三）评估价值取向由注重效率转向注重效益早期的政府效率测量是单一的效率取向，即追求投入产出的最大化，从经济角度考虑问题。单一的效率取向作为政府功能的风向标过于片面，这种单纯对效率的追求反而使产出更低效，更为严重的是，公共行政中的一些更有价值的追求被抛弃，政府部门的工作内容成了舍本求末。政府部门先天的职责注定其与企业的差异，这种差异也导致了政府绩效的评估不能如企业一般将经济效益作为评价的主要标准甚至是唯一标准。政府的第一要务是满足公众的需求与实现公共利益，而要实现这个目的，经济是其中标准之一但远非唯一。因此，在评估的方法上，20世纪80年代初，英国的效率小组便建议评估的重心要在财务管理新方案中设立“经济”、“效率”、“效益”的“3E”标准体系，以取代传统的效率标准。随着绩效评估在政府各部门的应用与发展，更多不同的标准被人们关注，如公正、卓越等。随着新公共管理理论的发展，企业化政府、市场化政府呼声的高涨，政府借鉴私营企业的做法越来越多，又出现了“标杆管理法”，与“3E”评价法相比，标杆管理法在指标体系构建上更加完善和全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等，使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任。1992年，哈佛商学院教授罗伯特和同事开发了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法：平衡记分卡。该方法从四个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。平衡计分卡在企业绩效评估中取得了很大