第三节 公共事业管理与其他相关管理的关系.doc

第三节 公共事业管理与其他相关管理的关系从学科来看，公共事业管理属于现代管理学的范畴，是公共管理的重要组成部分和分枝学科，它与公共管理、行政管理和企业管理既有联系，又有区别。认识公共事业管理与这些相关管理的关系，既划清各自的边界，又把握他们的联系，这对学习和研究公共事业管理是十分重要的。一、公共事业管理与公共管理公共事业管理与公共管理既有联系，又有区别，两者的关系是比较清楚的。1、公共事业管理与公共管理的联系两者的联系在于，如上所述，公共管理与公共事业管理是整体与部分的关系，即公共事业管理是公共管理的重要组成部分和分枝学科。因此，从一般意义上看，两者的管理主体都是社会公共组织，并且都以社会公共事务作为管理对象，从社会产品的角度看，都包括公共产品和准公共产品。同时，两者的目标都是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益。总之，公共管理包含公共事业管理。2、公共事业管理与公共管理的区别但是，正因为两者是整体与部分的关系，因而两者又有明显的不同，各自的边界是清晰的。 第一，从管理对象来看，两者有宽窄之分，即公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，而公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。这样，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。这里，有必要对经济管理及其与公共事业管理的内涵进行分析。传统的观点认为，从政府管理的角度看，市场经济条件下政府的经济管理包括政府对市场的宏观调控和管理，以及对国有企业的管理。所谓政府对市场的宏观调控，主要是在市场经济条件下，政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡，实现生产力的平稳健康发展。所谓政府对市场的管理，主要是政府制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序，维护市场秩序等。所谓政府对国有企业的管理，就是政府以一定的手段管理国有企业，做到国有资产的保值增值。但从市场经济的基本要求和政府的基本性质看，我们认为将市场经济条件下政府经济管理中的国有企业管理纳入公共事业管理更为科学，也更有利于对国有企业的管理。因为，从政府是社会公共组织的基本属性要求来说，政府运行的出发点和最终目标是增进社会公共利益，政府没有营利的目的。因此，将国有企业纳入公共事业管理的范畴，就意味着从公共事业管理的角度来对市场经济条件下政府的角色进行定位，即属于政府的政府直接经营或管理的企业，只能是与社会公众整体生活质量和利益直接相关企业，其结果必然是政府要退出与此无关的行业或领域，并加强对某些行业或领域的经营和管理。这样，一方面有利于政府“不与民争利”，避免既当裁判员又当运动员尴尬，提高政府宏观调控和市场监管的效能；另方面，有利于从公共事业的基本属性和公共事业管理的基本要求出发，管理好应该纳入公共事业范畴的国有企业，发展好这些国有企业并充分发挥好它们在公共事业中的核心作用，增进社会公共利益。第二，相应的，从公共组织的核心政府职能的角度看，公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，而公共事业管理的范围主要的狭义的社会公共事务，以及一些经济领域中的准公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。第三，从管理主体来看，在准行政组织的性质方面两者有一定区别。即从目前我国的现实看，公共事业管理中的准行政组织主要是一些原属于政府的或有一定被授权行使行政权的事业单位，这些组织主要是针对社会领域进行工作的。而公共管理中的准行政组织或半强制性组织还包括主要针对市场进行工作的，如消费者保护协会、经济仲裁委员会等。第四，从管理的手段来看，公共事业管理是狭义社会事务和从管理狭义社会社会事务的角度对某些经济事务进行管理，因此，虽然管理中是刚性手段（如行政手段、法律手段、经济手段等）和柔性手段（说服、公共规范、榜样、价值导向等）并用，但在具体管理环节和更大的范围内，则是柔性手段占主导地位，或说在实际的管理中偏重于柔性手段。而公共管理由于还包括政务管理和经济管理，因而刚性手段和柔性手段都得到广泛的使用。总之，公共管理通过公共事业管理和政务管理、经济管理的实施得以实现。二、公共事业管理与行政管理所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理。从学科形成的角度看，无论是公共管理还是作为其部分的公共事业管理，都是以管理对象即社会事务作为逻辑当然，从通行的行政管理主要是运用行政手段，即主要通过行政层级实行直接管理，而政府管理对象即社会公共事务作为逻辑起点来构成学科的，而行政管理则是以管理主体即政府作为逻辑理的手段在市场经济条件下包括行政的、经济的等来看，行政管理与政府管理还是不完全相同的。起点和划分标准来构成学科。正因为存在这种不同的划分标准，使得公共事业管理和行政管理这两个极为相近的学科之间的关系变得很复杂。从目前人们的认识来看，一般认为两者之间是既有联系又有区别，但在什么地方有联系，区别又在哪里？则是不统一的，有争议的，也是认识比较模糊的。1、 公共事业管理与行政管理的联系第一，管理目的是相同的。虽然行政管理与公共事业管理的具体目标不一定完全相同，但作为公共组织对社会公共事务的管理，两者的最终目标却是完全同一的，即维护社会秩序，维持和增进社会公共利益。第二，在管理范围上有联系。公共事业管理的基本内容是对特定公共事务的管理，而行政管理的基本内容则是政府管理，从市场经济的要求看就是政府对社会公共事务的管理，从公共事务的类别和层次来看，两者在管理范围上是有重合的，即在特定公共事务管理上是重合的。如果从政府管理手段和内容的组合来看，行政管理可以划分为工商行政管理、税务行政、财务行政（公共财政）、审计行政等，应该说，这些行政管理都是在一定范围内针对一定对象而进行的管理，脱离了特定管理范围和对象的行政管理是不可思议的，也是不存在的。显然，作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，正是上述各种行政管理活动的一个重要领域。就此而论，管理公共事业是行政管理的一个重要部分，是政府通过社会管理职能的实施，实现国家意志的一种活动。第三，在管理主体上有联系。公共事业管理的主体是公共组织，而行政组织即政府居于公共组织的核心地位，决定着整个公共事业管理的基本方向。因此，虽然行政管理的主体与公共事业管理的主体并不完全一致，但却是有密切联系的。2、公共事业管理与行政管理的区别但是，正因为公共事业管理与行政管理学科的逻辑起点不同，因而在所构成的管理体系上区别是很明显的。其一，管理的对象和范围上的区别。公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，而行政管理的对象则是广义的社会公共事务，包括政治事务、经济事务和社会事务。如果从政府职能的角度看，公共事业管理体现的是政府的社会管理职能，而行政管理则包括政府的政务管理职能、经济管理职能和社会管理职能。相应的，如果将行政管理视为政府管理的话，那么行政管理则包括政治管理、经济管理和社会管理。所以，行政管理的范围要大于公共事业管理的范围。其二，管理主体上的区别。行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，而公共事业管理的主体是整个的社会公共组织，而且，根据管理层次和内容的不同，公共组织中的政府组织，非政府组织和准政府组织都是管理的主体。其三，管理方法和手段上的区别。通常，尤其是从传统的观点看，行政管理主要依靠直接的行政管理手段，进行监督、检查等，而公共事业管理不仅具有行政管理手段，而且随着管理层次由高向低的不同，还有法律手段、经济手段，尤其是柔性手段在公共事业管理中占有十分重要的地位，从而使得整个公共事业管理中管理与服务融为一体且具有强烈的服务性，体现出整个管理的社会化和服务化趋势。所以，一般意义上说，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富。三、公共事业管理与企业管理在当代行政管理向公共管理的发展中的一个重要标志，就是公共管理更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题，从而在理论上突破传统行政管理的学科界限，把当代经济学、管理学（组织与管理理论）、政策分析等等相关知识和方法融合到研究中，而在实际中，则更为注重公共组织与组织外部的关系，将私营部门的战略管理及过程管理的技术引入到公共管理的实际过程中，以更好的实现公共组织目标。作为公共管理重要部门的公共事业管理的发展也正是如此。另方面，当代的私营部门在生产过程中也较以往更为注重公众形象，并从特定的目的出发，一定程度上注意到了公共效益即社会效益问题。这一切，显示出当代公共事业管理与企业管理走得更近了，具有了密切的联系。但是，公共事业管理与企业管理毕竟是社会两个根本性质不同的组织针对不同的对象所进行的管理，因而两者之间的区别是相当明显的，也是清晰的。两者的区别主要表现在：第一、管理目的不同。公共事业管理的目的是提高人们的生活质量，增进公共利益，其目的是公益性的。公共事业管理主要通过给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务来实现组织目标。私营部门即一般的企业管理的目标是盈利，其主要方式是通过提高生产和销售产品或服务的效率，来达到盈利的目的。但必须注意的是，正如前面已阐述的，在当代社会，往往公民享受公共产品或服务是有偿的，因此，决不可以从是否交纳费用享用产品或服务来推断公共事业管理机构的管理目的。实际上，公共事业管理与企业管理的在目的上的区别，并不在于所提供的服务或产品是不是免费或收费（有偿）的，而在于其有偿背后的动机是什么，即是公共服务还是赚钱盈利。衡量是赚钱盈利还是公共服务，一个基本标准是收取的费用，在补偿成本后，是用于扩大公共服务还是作为利润。做为前者的是公共服务，其管理也就是公共事业管理。第二，管理所依托的权力不同。如前所述，公共事业管理中的权力是公共权力，这一权力是政治权力、经济权力和社会权力的综合。就公共事业管理来说，主要是社会权力和一定的经济权力的综合，在权力主体上主要表现为行政权、社团权。而企业管理中所依托和运行的权力则主要是私有权中的财产所有权。第三，管理的性质不同。公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，即以狭义的社会事务为主的公共事务，虽然其中有一定的经济事务，但在管理上却是从增进社会公共利益为目标进行统筹管理的，因此，公共事业管理总体上是一种社会管理。而企业管理以盈利为目标，实施过程在经济领域，因而本质上是一种经济管理。不仅如此，由于公共事业管理关系社会全体公众利益，也是关系到整个社会的稳定大局，因而其管理过程和后果也在相当程度上带有政治性。因此，公共事业管理也带有一定的政治性，相应的，就公共事业管理者来说，其高层关于公共政策等的制定本身就是一个政策制定过程，就是其中低层管理人员以其专业标准处理的公务问题，其结果也不可避免地带有政治上的影响。就此而论，公共事业管理是一种跟政治密切相关的管理过程。正因为两种管理的根本性质不同，所以两种管理具体运作方式也不同。公共事业管理机构和管理人员常常对政治气候十分敏感，并受政治法律思想的影响最直接。而企业管理主要在经济领域进行，并不直接为政治所影响，而是按照市场机制的要求去管理。只要顾客愿意购买，它就会大量地生产以最大限度地获得，所以经济气候是企业管理的主要影响因素。第四，管理的物质基础不同。公共事业管理与企业管理在管理目的上的不同，决定了两种不同性质的组织或机构在维持生存方面必然存在差异。公共事业管理既然是非营利性的，则公共事业管理组织生存主要不靠出售产品或服务来维持，主要依赖于立法机构授权和公共财政支撑，即管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，其耗费的资源也是公共的。因此，公共事业管理的决策要反映公众或立法部门的意愿，公共事业管理的经费预算属于公共财政支出，不能任意由公共管理人员支配，而必须公共化，接受纳税人的监督。这里必须说明的是，在当代，公共事业中的公用事业行业及邮政、通讯和铁路等，存在着两种经营方式，一种是政府以公共财政为基础直接投资和经营，一种是政府委托私营部门经营，如美国称为公共企业，但政府在进行价格管制时必须予以一定的政府补贴。显然，无论是哪一种经营方式，都是以公共财政作为物质基础的。在企业管理中，由于企业管理以盈利为目的，企业的生存则完全依赖于是否有盈利。因此，企业管理的决策基本上取决于市场需求，所需要的各种物质资源主要来自投资回报，来自于所获取的利润，管理中的耗费也属于企业的“内部事务”，其他人无权干涉。相应地，经费预算也主要根据盈利状况而定。企业是自主的，其管理所需的物质资源也是自主的，不需要公开化。第五，管理的限制因素不同。公共事业管理的主体是公共组织，做为特定社会公共事务管理的主体，公共组织（特别是政府）的活动如公共预算的编制、公共项目的制定、公共资源的使用，以及各种公共事务的日常管理等，都必须在宪法或法律的规范下进行，这与私营组织对法律遵从的要求有比较明显的不同。一般来说，私营组织也必须根据法律的要求进行活动，如价格法、反不正当竞争法、反垄断法等，但其活动的出发点是利润而不是法律，法律在其活动中仅仅是一种外部因素，服从法律规则并不是企业的原初动力，遵纪守法常常只是营利的附属物，其主要运行是在利益轨道上进行的。第六，对管理人员的管理要求不同。公共事业管理中相当部分人员属于政府部门，是国家公务人员，另一部分则是专业人员，由于从事的是特定社会公共事务的管理，因此，公共事业管理人员首先必须遵循公共伦理和公共管理规范，同时，对国家公务员，更必须遵照国家关于公务员管理的有关规定。从当今的发展趋势来看，公共事业管理人员有职业化、终身化的趋向。在企业管理中，管理人员当然必须遵循公共伦理道德，但一般更主要的是根据其处理特定的具体事务能力而聘用，能力本身取决定作用，政治倾向并不是主要的影响因素，而且，企业管理人员的职业化、终身化常常是不存在的。第七、绩效评估标准不同，作为对特定公共事务的管理，公共事业管理的绩效评估标准是公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。在当代企业管理中，虽然也要求经济效益和社会效益统一，但对企业管理而言，由于其生存的基本要求，经济效益是首要的指标。企业管理具体的评估指标主要是销售额、净收益率、资本的净收益以及生产