财政支出的规模和结构.ppt

第三章财政支出规模与结构分析 主要内容 财政支出规模分析财政支出分类财政支出结构分析 第一单元 财政支出的规模分析 财政支出指标 财政收入主要反映了政府筹集收入的能力 财政支出则直接反映了政府向社会提供了多少产品和服务 财政收入反映的是在社会已经创造出的价值中 政府取走了多大比例 财政支出反映的则是在社会价值的创造过程中 政府发挥了多大的作用 调整财政收入往往要通过立法实现 调整财政支出则简便易行得多 因此财政支出更好地反映了政府的调控能力 常用的财政支出规模衡量指标 1 财政支出增长率 2 财政支出增长的弹性系数 3 财政支出增长边际倾向 财政支出规模的规范分析1 边际效用理论 边际效用理论的不足 对效用和负效用的衡量无法数量化 因此在实践中不能据此确定政府预算的最佳规模 政府提供的公共物品的边际效用等于纳税的边际负效用 这是从整个社会而不是从个人成员来说的 这意味着 某些人消费公共物品的边际效用不是多于就是少于它们纳税的边际负效用 从而产生分配公平的问题 2 林达尔均衡 假设社会由两个人 群体 构成 国民收入Y等于私人物品X和公共物品G的价值之和 A消费的私人物品为XA B消费的私人物品为XB 因而Y XA XB G 在没有征税前 A B的国民收入份额分别为YA和YB 政府对A B征税以提供公共物品G 如A的税率为t 则B的税率为 1 t YA XA tG YB XB 1 t G A的消费均衡点 税率t降低时A的公共物品需求 A和B的公共物品需求曲线 林达尔均衡的含义 t所起的作用类似于私人经济中价格所起的作用 它最终使消费者A和B对公共物品的需求和供给达到均衡 不过在竞争性市场中 供给者和消费者都是价格的接受者 但对于公共物品 即使存在一个能使双方达成一致的t 他们也不是被动的t的接受者 而需要经过一个双方都积极参加的政治程序才能确定 财政支出规模的实证分析 1 瓦格纳法则 19世纪80年代 德国经济学家阿道夫 瓦格纳提出财政支出扩张论 随着人均收入的提高 财政支出占GDP的比重也相应随之提高 Y1 瓦格纳法则的解释 现代工业的发展会引起社会进步的要求 社会进步必然导致国家活动的扩张 由于政治因素和经济因素两方面的原因 导致政府支出增长 政治因素 指的是随着经济的工业化 人与人之间的关系日益复杂 引发了对商业法律和契约的需要 需要增加支出执行法律和维护秩序 经济因素 指的是工业发展推动人口的集中 需要政府解决由此引发的拥挤等外部效应问题 另外随着实际收入的上升 教育 保健 福利服务等公共支出的增长会超过GDP增长的速度 主要经济发达国家财政支出占GDP比重的变化趋势 美国财政支出增长弹性和增长边际倾向 美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势 瓦格纳法则的不足 瓦格纳法则是在特定的历史背景下建立的 这一背景就是工业化 工业化既是经济增长的动力 也是财政支出扩张的源泉 但在经济发展到成熟阶段 工业化基本结束后 财政支出扩张的原因是什么 该理论没有考虑政治制度 文化背景 特别是公共选择 如果公共选择的结果是私有化 那么财政支出不论是在绝对规模上 还是在相对比率上都会随人均收入的增长而下降 只考虑了需求因素 没有从公共物品的供给方面来考虑财政支出的增长 2 梯度渐进增长论 英国经济学家皮库克和怀斯曼在20世纪60年代初对英国1890年以后的财政支出历史数据进行了经验分析 认为在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势 但当社会经历激变时 如战争 经济大萧条或其他严重灾害 财政支出会急剧上升 当这种激变时期过后 财政支出水平将下降 但不会低于原来的趋势水平 这就是梯度渐进增长论 因其理论实质上揭示了财政支出增长的两类原因 即内在因素和外在因素 故也称之为内外因素论 民用支出保持原来增长趋势 梯度渐进增长论 G Y O 时间 财政总支出 民用支出 国防支出 民用支出增长提高 梯度渐进增长论 G Y O 时间 财政总支出 民用支出 国防支出 民用支出增长先增后恢复到原来增长趋势 梯度渐进增长论 梯度渐进增长论的解释 投票者对税收的提高有着本能的反感 但是 一旦税收被提高后 他们会逐步加以接受 而不再坚持要将税收减到原有的水平 国家的紧急状态 特别是战争 引起了对公共支出需要短暂而又是被迫的增加 面对这种状况 投票者愿意克服原有的 税收界限 而当紧急情况过去后 他们也愿意保留税收的这一新水平 即那种实际上比原先所能忍受的税收还要高的水平 从而可以安排新的民用公共支出 导致财政支出增长的审视效应 社会动荡暴露出许多社会问题 迫使政府和公众重新审视公共部门和私人部门各自的职责 认识到有些社会经济活动应当纳入到政府的活动范围 公共部门需要提供一些新的公共物品 相应的 伴随着公众的这种认识 可容忍的征税水平在危机时期过后明显增加 二战后 英国国民保健系统 NHS 的成立 美国的战时公共支出 占GNP的百分比 包括各级政府 梯度渐进增长论的不足 无法解释为什么在和平时期和经济繁荣时期 财政支出比率会一直增长 像瑞典和瑞士这样的中立国家的财政支出比率为什么会大幅度上升 3 经济发展阶段论 马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因 在经济发展的早期 政府要为社会提供基础设施 如道路 运输系统 环境卫生系统等 以便为国家进入 起飞 阶段创造条件 摆脱恶性贫困循环 在一个穷国中 任何人均收入的增长 都会刺激人口增长 最终导致人均收入又降到贫困状态 在经济发展的中期 政府投资逐渐减少 为私人部门的投资让出空间 在经济发展的成熟期 公共支出从基础设施转向教育 保健和福利 这方面的增长会快于GDP的增长 布登勃洛克式动力 德国作家托马斯 曼的小说 布登勃洛克一家 第一代人拼命积累财富 终于成为地方上的富户 第二代人家境富裕 于是追逐社会地位 后来当上了议会议员 第三代人有钱有势 追求的是精神文化 爱好音乐 4 官员行为增长论 个人是以追求自身利益为最大目标的 尼斯克南认为 官员与其它所有人一样 都是效用最大化者 为了效用最大化 官员竭力追求机构最大化 机构规模越大 官员们的权力越大 同时 同私人部门提供私用品相比 公共部门在提供公共物品的过程中表现出三个特点 1 政府官僚机构在提供公共物品的过程中缺乏竞争 导致公共部门的服务效率低下 2 官僚机构不以利润最大化作为追求目标 官僚行为的成本相对较高 3 公共物品通常不以价格形式出售 社会成员对公共部门的工作成效进行评价时 没有确切的依据 官员行为与财政支出规模膨胀 官员行为增长论的不足 从理论上说 对官员行为的动机描述得过于简单 许多官员的动机是服务于公众利益和完成职责 并非通过预算最大化来是其自身效用最大化 从经济发达国家的现实来说 财政支出的增长很大一部分是由转移性支出快速增长导致的 这种支出对管理机构没有什么直接利益 公众才是直接受益者 官员没有直接动机去增加这类支出 而恰恰是在这类支出的管理中 官员表现出了极高的效率 美国社会保险机构为养老金支付的管理成本仅为1 而私人保险机构却高达6 5 利益集团推动论 塔洛克认为 在多数投票规则下 利益集团的存在直接导致了政府预算规模的扩张 一个由100个农民组成的社区就修筑道路问题进行投票 但所提出的任何方案都不可能使所有人都受益 因此会形成一个51个农民的联盟 从而通过一个服务于这51个人的道路修建方案 由于他们只负担修这条道路的51 的成本 因此和他们必须支付所有成本时相比 他们同意的修路方案的预算水平会更高 为什么达不到最优 为什么是51 影响财政支出规模的宏观因素 1 经济性因素 经济发展的水平 经济体制和中长期发展战略 当前的经济政策等 2 政治性因素 政局是否稳定 政体结构和行政效率 政府干预政策 3 社会性因素 人口 就业 医疗卫生 社会救济 社会保障 城镇化等 第二单元 财政支出分类 财政支出分类 一 按财政功能分类 classificationbyfiscalfunctions 二 按支出用途分类 classificationbyspendingpurposes 三 按经济性质分类 购买性支出与转移性支出 classificationbyeconomicfeatures 四 按支出产生效益的时间分类 经常性支出和资本性支出 classificationbytimewhenpublicexpenditureobtainsbenefit 五 国际分类方法 commonclassificationmethodsusedbyothercountries 1 按财政功能分类 经济建设费主要包括 l 基本建设拨款 2 国有企业挖潜改造资金 3 科技三项费用 4 简易建筑费 5 地质勘探费 6 增拨国有企业流动资金 7 支援农村生产支出 8 工交商部门事业费 9 城市维护费 10 国家物资储备支出 等等 社会文教费包括 用于文化 教育 科学 卫生 出版 通信 广播 文物 体育 地震 海洋 计划生育等方面的经费 研究费和补助费等 国防费包括 各种武器和军事设备支出 军事人员给养支出 有关军事的科研支出 对外军事援助支出 民兵建设事业费支出 用于实行兵役制的公安 边防 武装警察部队和消防队伍的各种经费 防空经费等 行政管理费包括 用于国家行政机关 事业单位 公安机关 包括国家安全机关 司法机关 检察机关 外交机关 包括驻外机构 等的各种经费 业务费 干部培训费 2 按支出用途分类 根据马克思的将社会产品价值构成分为C V和M三个部分的理论 C是不变资本 代表消耗劳动资料所转移的价值 V是可变资本 M是剩余价值 V M 代表了新增的社会价值 V支付给劳动者用于劳动力的再生产 M既可用于消费也可用于积累 社会总产品的运动过程 补偿 重置投资 净投资 补偿基金 消费基金 积累基金 消费 总投资 消费社会总产品再生产价值 再分配 分配 社会总产品价值 M C V 我国财政支出按用途分类 主要有 基本建设支出 增拨企业流动资金 企业挖潜改造资金 科技三项费用 地质勘探费 工业交通商业等部门的事业费 支援农村生产支出 农林水利气象等部门的事业费 文教科学卫生事业费 抚恤和社会福利救济费 国防费 行政管理费 价格补贴支出等 财政支出按社会总产品的价值构成归类 属于补偿性支出的 企业挖潜改造资金属于积累支出的 基本建设支出 增拨企业流动资金 支援农村生产支出以及科技三项费用 地质勘探费 工业交通商业等部门的事业费 农林水利气象等部门的事业费 文教科学卫生事业费等支出中增加固定资产的部分 属于消费性支出的 抚恤和社会福利救济费 行政管理费 国防费 价格补贴支出以及科技三项费用 地质勘探费 工业交通商业等部门的事业费 农林水利气象等部门的事业费 文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分 3 按经济性质分类 购买性支出 指政府从个人和企业购买原材料和土地 劳动力 资本的生产性服务并由政府直接使用的支出转移性支出 指政府在公民之间再分配购买力的支出 财政支出按经济性质分类的分析意义 1 购买性支出 使政府以商品和服务的购买者的身份出现在市场上 对社会的生产活动产生直接影响 2 转移性支出 在群体间 时期间转移资金的使用权 对收入分配状况产生直接的影响 3 对于购买性支出 政府和微观经济主体都必须遵循等价交换的原则 受到市场效率的约束 4 对于转移性支出 支出的多少及对象 主要由政治过程确定 其合理性与效益很难做出简单的判断 4 按支出产生效应的时间分类 经常性支出 维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的的支出 主要包括人员经费 公用经费及社会保障支出 它的消耗会使社会直接受益或当期受益 一般通过税收来补偿 资本性支出 用于购买或生产使用年限一年以上的耐久品所需的支出 既包括厂房设备 铁路桥梁这样的生产性支出 也包括汽车 复印机等非生产性支出 特点是支出后长期受益 补偿方式既可以使税收 也可以是国债 5 国际分类法 用于理论和经验分析的理论分类用于编制国家预算的统计分类 国际货币基金组织的财政支出分类 第三单元 财政支出结构分析 1 从政府职能看我国财政支出结构变化 1 经济建设支出所占比重呈逐年下降趋势 但仍占较大比重 财政支出中用于经济建设的比例在50年代初期就占到50 以上 2003年以前都保持在30 以上的比例 随着我国社会主义市场经济的确立 逐步淡化了国家在资源配置中的主导地位 越来越多强调市场在资源配置中基础作用 用于经济建设的财政支出也是逐年下降 2 社会文教费所占比重平稳增加 财政支出中社会文教费所占比重从1980年16 2 逐步增加 进入20世纪90年代以后 基本保持在25 27 的水平 社会文教费呈现较平稳增长趋势 总体上说 社会文教支出比改革之初增长10多个百分点 这说明我国公共部门对教育 文化和社会服务事业发展越来越重视 3 国防费支出比较稳定 但略有所下降 1980年用于国防事业财政支出达15 8 从1985年开始国防费达到9 6 以后 呈现每隔3一5年下降一个百分点的趋势 从2000开始 基本保持7 6 左右 由于国防支出受国际 国内形势的影响较大 在和平发展时期 国防费所占财政支出的比重相对稳定 4 行政管理费所占比重升幅有所增加 行政管理费占财政支出的份额一直较大 从最初的6 1 到1989年激增了两倍 达到13 7 2005年更是达到19 2 除了91 92年略有所控制外 其余年份都保持了较高的支出水平 平均保持在15 62 并且行政管理费支出逐年上升 这与我国政府级次过多 美国为3级政府 而我国却有5级政府 政府机构膨胀 公共部门的行政效率低下有关 5 财政支出中用于其它的支出也是呈现逐年上升趋势 特别是90年代后期开始 升幅明显增加 1997年用于其它内容的财政支出达到10 3 是1980的比重的三倍 2002年更是从2001年的12 突增到2002年16 3 增长趋势相当明显 这主要是国家财政用于债务支出和农业补贴的支出逐年增加 2 从经济性质看财政支出结构 经济发达国家 由于政府较少直接参与生产活动 财政收入比较充裕 财政职能侧重于收入分配和经济稳定 因而转移性支出占总支出的比重比较大 往往与购买性支出平分秋色 发展中国家 由于政府较多的直接参与生产活动 财政收入相对匮乏 购买性支出所占的比重较大 两类国家购买性支出与转移性支出所占比重 类别发达国家发展中国家 合计100 0100 0 购买性支出45 261 5其中 经常性支出34 950 1资本性支出10 311 4转移性支出41 022 5其中 公债利息5 65 5补助金35 417 0其他13 816 0 我国财政支出中转移性支出及其比重 1 财政转移性支出占当年财政支出的比重远远低于政府购买性支出 转移性支出占当年财政支出最高的年份为1998年 占到财政支出的28 98 2000年以来一直保持在16 左右 2 转移性支出中 价格补贴 社会福利费逐年增加 而财政支出中用于对企业亏损的补贴却逐年减少 表明政府的职能已经由过去计划经济体制下组织社会生产 更多转向收入分配职能和稳定经济发展职能 更多的关注社会事业发展 3 债务还本付息支出逐渐增大 财政收入不能满足财政支出需要 使得国债成为政府融资的重要手段 扩张性的财政政策体现为赤字规模的扩大 也需要通过发债来进行弥补 3 从发展阶段论看财政支出结构 马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时 突出强调了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构 马斯格雷夫把整个财政支出划分为军用支出和民用支出 而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出 公共消费支出和转移支付 同时把经济发展划分为三个阶段 即初级阶段 中级阶段和成熟阶段 并认为在不同的发展阶段 这三类支出的增长情况各异 公共积累支出的变化 在经济发展初期 公共积累支出应占较大比重 交通 通信 水利等经济基础设施具有极大的外部经济效应 私人部门不愿投资 而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展 而且也影响着私人部门生产性投资的效益 经济发展的中期 私人部门的基本积累较为雄厚 各项经济基础设施也已基本完成 财政投资只是私人投资的补充 经济发展的成熟期 财政投资的增长率可能会回升 因为随着人均收入的提高 人们对生活质量提出了更高的要求 需要更新经济基础设施 加大社会基础设施和人力资本的投资 公共消费支出的变化 公共消费支出在经济发展的初期和中期增长并不明显 但进入成熟期后 人们的消费档次大大提高 不仅需要政府提供各种公共设施与之配套 政府的各种管理费用还会增加 随着人们对生活环境和质量提出更高的要求 有关管理机构 治安 环保 不断膨胀 转移支付支出的变化 一旦经济进入成熟期 公共支出的目标将主要提供教育 卫生和福利等方面的社会基础设施 此时 用于社会保障和收入再分配的转移支付规模将会大大超过其他公共支出 4 从国际比较看财政支出结构 将财政支出分为维持性支出 经济性支出和社会性支出三类 维持性支出指的是保证国家机器正常运转的支出 主要包括行政管理支出 国防支出以及公共秩序和安全支出等 经济性支出指的是政府参与生产和投资活动的支出 如扶持基础产业发展的支出 基础设施的投资等 社会性支出指的是提高全民素质和健康水平 消除贫困 提高社会福利水平等方面的支