非营利组织目标替代的制度分析.doc

非营利组织目标替代的制度分析以外来工子弟学校为例钟一彪内容摘要：本文通过对外来工子弟学校运行的分析认为经济资源匮乏是导致非营利组织目标替代的直接原因，制度软约束是非营利组织产生目标替代的根本原因，非营利组织公共责任交代机制的缺乏是其目标替代的重要原因，而单纯的投资回报模式难于保证非营利组织的公益属性，政府市场二分治理模型也不足于确保弱势群体的利益。由此提出，国家对于弱势群体的问题介入时应该采用政府社会市场的视角，促进非营利组织的发展。关键词：非营利组织；目标替代；制度分析；外来工子弟学校近年来，出现了一股非常重要的潮流，即在国家和市场之外一大批社会服务机构开始在社会、经济和政治生活中发挥着作用1。在我国，这些机构的重要作用越来越为社会各界所认识,但与此同时,我们也可以看到,有相当数量的社会服务组织虽然国家法律规定是属于非营利组织类型,在实际运作中却背道而驰。我们需要追问的是：大量的非营利组织被个人用作牟利性工具的根本原因是什么？非营利组织公益目标被私人牟利目标替代的生成逻辑和制度基础又是什么？这就是本文所关注的问题。具体来说，本文是以外来工子弟学校为例，探讨非营利组织目标替代的发生机制和制度环境原因。在教育方面，中华人民共和国教育法第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”即是说，无论是国家举办的学校及其他教育机构还是民间举办的教育机构都必须是非营利的，从这个层面上说，国家法律规定了学校的非营利组织属性。但是，实际上目前许多学校都以营利的方式运作，外来工子弟学校也不例外。本文暂不谈论学校采取这种方式运作的利弊，而是讨论国家法律规定的非营利组织为什么在现实中却可以成为营利机构，这就是上文所述的非营利组织的目标替代问题。而我们的研究发现，非营利组织的目标替代是与制度软约束问题紧密相联的。需要指出的是，在实际的政策操作中，外来工子弟学校属于民办学校的办学类型，与公办学校相对应。一、制度分割与学校风险消减机制制度分割指的是制度的横向联系，是制度在不同部门或不同地域的非协调运作，这种非协调运作造成的政策空档通常被称作打政策的“擦边球”或“钻政策的空子”。外来工子弟学校的办学人为了规避财务方面的风险，为最大程度地赚取投资利润，他们也必定在制度中寻求风险消减的机制，因而他们常常利用制度的非协调运作进行有利于自身的活动。外来工子弟最常见的消减风险的机制是分区办学、创办多所不同类型的学校。由于城市的不同区域都有大量的外来务工人员，他们的子女都面临教育方面的需求。但是，各个地方对外来工子弟学校的管理制度都有所不同，这样一来不同地方办学所得的办学收益就不一样。同时，在不同的区县办学，不仅分散了竞争压力，而且充分利用了学校的师资，老板们让这些老师在不同的学校进行教学授课，最大限度地发挥了教师的效用，促进了教师队伍的优化组合。在分区办学的同时，为应对潜在的风险，除了那些已经具有较大社会知名度的民办学校，同一个集团创办的不同学校一般不取相同的名字。这样可以预防一所学校在产生危机时波及集团的其他学校，导致集团下辖的所有学校都发生危机。由此看来，制度分割也给地方政府带来了管理难题。二、制度断裂与政府的外围管理制度断裂指的是制度在纵向传递时上下层级的中断。在外来工子弟学校管理制度方面，在很多方面都存在中间层级中断的问题，尤其是在学校非营利属性规定方面表现最为突出。在关于教育非营利属性表述方面，教育法笼统地把所有教育都纳入了非营利的范畴，但没有制定任何保证教育非营利属性的法律条文或制度，甚至连什么是非营利性都没有进行相应的规定，这样使得对于教育的非营利性变成了一个象征性的口号。作为教育法的下位法民办教育促进法则素性不再提教育的非营利性，用“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”这样的字眼代替了教育法中非营利属性的规定，然后用因教育资金不足和吸纳社会资金为由，名正言顺地推出了投资办学应该取得“合理回报”的结论，完成了将教育由非营利到可以取得“合理回报”的逆转。对于非营利部门的非营利属性尽管存在不同的表述，但最关键的是非分配约束的规定。非营利组织不是不要营利，因为如果没有相应的资源作为组织运作的基础，任何组织都将无法运行，保证非营利组织不被私人作为牟利机器的有效措施是制度规定中的非分配约束，以此限制组织的领导及其成员将组织的财产进行私人分配。但在关于民办教育的制度规定中，由于包括立法者在内的人没有弄清楚或者故意忽视非营利属性的内在规定性，所以造成了在民办学校管理方面的难题。由此，在民办学校的管理中，形成了政府外围管理、社会又无法监督的困境。外围管理与核心管理是相互对立的，所谓的核心管理是指管理者能够对组织的内部运作进行监督和调控，而外围管理则是指管理者只能对组织的某些外部条件进行干预。对于政府部门来说，不干预社会组织的直接运行也许是对的，但是不直接干预并不是不要了解情况，特别是涉及到外来工子女义务教育这样的一个事关大多数外来工家庭的重要事情上，政府不仅应该予以了解，必要时还需要进行一定的干预。尽管教育主管部门的初衷和出发点都是有一定道理的，同时他们也存在一定的苦衷，但对于教育主管部门的外围式管理，外来工子弟学校的管理人员大多表示不满。考察一下目前的教育制度设计，可以发现目前的制度只是给予了民办学校生存的权利，而没有考虑民办学校的可持续发展问题；只考虑引进社会资金办学，而没有考虑如何对这种办学进行有效监督。同时，民办教育促进法及其相关规定，虽然规定了地方对民办教育的管理义务，却没有采取相应的措施和制度规定保证这种义务的真正落实到位；对地方政府进行了管理授权，但却没有对不作为的惩处；有对民办教育的奖励，却缺乏对民办教育的监管；体现了对经济资本的重视，却忽视了对真正非营利事业的扶持。因此，是这些制度断裂造成了政府对外来工子弟学校外围式的管理。三、制度替代下的利益共同体逐渐形成大多数地方政府掌握了“学校布局的合理规划”、民办学校学生考录高中的名额分配等权力，而这些问题都将直接影响学校的生源，从而影响办学效益，所以外来工子弟学校必须重视与教育主管部门的关系。在外来工子弟学校的管理方面，地方政府关注的首要问题是社会安全和稳定问题，而不是教育质量、师资水平等，由此一来，办学人最为重视的自然是如何保证学校运作不发生安全责任事故。一旦发生安全事件，对事故的处置权主要集中在政府的教育行政主管单位，所以，如何与这些单位建立良好的联系就成为外来工子弟学校办学人最为重视的问题。因为如果对事故的处理不当就有可能导致学校的倒闭，在这方面外来工子弟学校与公办学校的处境是绝然不同的。此外，受现行户籍制度和教育制度的限制，外来工子弟在就读高中和考取大学方面一般应在户口所在地报考。如果一所外来工子弟学校有考录所在地区公办高中就读的学生名额，就等于向社会宣称这所学校有与众不同之处，将吸引更多的外来工子弟到学校就读。因此，这常常被作为广告的一个重要卖点。正因为无论是安全检查还是其他升学资源的批准都由地方政府部门掌握，所以，办学人、校长对当地政府教育主管部门是相当重视的。在我们对办学人、校长、行政人员的调查问卷中，对于搞好与政府教育行政部门的关系方面，有94.1的受访者认为搞好与这些部门的关系“重要”或“非常重要”，只有占5的受访者认为“一般”，认为“不重要”的只占0.8。在关系评价方面，有58.9的校长或办学人认为自己学校与教育行政主管部门的关系“好”或“非常好”，41.2的受访者认为自己所在学校与教育行政主管部门的“关系还可以”，没有一个学校的负责人认为自己所在学校与教育行政主管部门关系“差”。政府教育主管部门在管理方面和高中学位分配等方面的主导权是外来工子弟学校亲近这些部门的原因之一，但这种良好的关系并不是单向的。由于政绩工程的需要，大多数地方政府的领导对那些硬件较好的外来工子弟学校有一定的偏好，而对一些条件较差的外来工子弟学校则相对排斥。而事实上，那些条件相对较差的外来工子弟学校恰恰是最需要扶持的学校。由此一来，在社会关系或非正式制度替代正式的管理制度后形成的利益团体，对条件差、基础薄弱的学校形成了一定程度的排斥，外来工子弟学校也存在事实上的分化问题，这种分化的后果是一个或多个教育投资集团垄断了整个区的外来工子弟教育市场，这是应该引起我们关注的一种发展趋势。四、制度供应不足与办学关注点的偏移教育法第十五条第二、第三款规定“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。 ”而关于教育行政主管部门在民办教育中的角色，民办教育促进法规定“教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导”、“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”。这些条例授予了县级以上的地方政府管理本辖区教育的权力，而教育行政主管部门则负有对辖区内的民办教育监督、检查、评估、指导的责任。但是，无论是教育法还是民办教育促进法及其实施条例都还是原则性的规定，没有规定教育主管部门应该对民办教育的哪些工作进行评估、督导，更没有规定这些部门的不作为需要承担的法律责任。由此，地方政府在对民办学校进行监督、检查、评估、指导时就没有一个较为统一的标准，不仅不同地区有不同的评估标准，或者由于地方教育主管领导的变更而不断变化，缺乏稳定性。正如上文所述，地方政府最为重视安全问题，对安全等方面发生重大事故责任问题的学校采取一票否决制度。从保护受教育者的角度来讲，这些措施当然是必要并且是非常有效的。很明显，如果连安全问题都没有保障的学校，绝不可能提供什么良好的教育。而问题的关键是，除了检查学校的安全以外，提高教育质量、保障教师和学生的权利等等，也应该重点列入考评的范围。在这种情况下，一方面外来工子弟学校面临着激烈的竞争，一方面这种竞争没有相应的规则进行管理及引导。由此，学校往往陷入为争夺生源而展开的恶性竞争中，发布虚假广告吸引生源的事件也时有发生。五、制度阐释偏误与教育的非营利性规定由上往下递减在教育的非营利性规定中，处于上位法的中华人民共和国教育法规定一切教育都是非营利性的，任何单位或个人都不能以教育为手段进行营利性活动。而在中华人民共和国民办教育促进法中没有进行教育非营利性的规定，而是用一些笼统的字眼进行了表述。该法的第一条规定“为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，根据宪法和教育法制定本法。” 该法第三条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。 国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”民办教育促进法第四条规定“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”这样，民办教育促进法就将教育法关于非营利的规定搁置起来了，然后在民办教育促进法的第四部分就以扶持与奖励的名义，名正言顺地在该法的第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”由此，民办教育促进法就完成了教育由“非营利”到“可取得合理回报”的逆转。如果从字眼上看，这种规定理由似乎十分充足。参与民办教育立法问题讨论的全国人大常委、教科文卫委员会副主任委员汪家镠认为“在我国，社会捐资办学的情况很少，这与世界上一些国家和地区传统的靠社会捐资办私立学校的情况不一样。我们鼓励捐资办学，但现实情况是大部分民办学校的举办都是投资办学，如果一味要求捐资才能办学，就不可能有我国现阶段民办教育的发展。既然允许投资办学，取得一定的合理回报也是自然的。” 2(p56）地方的现状与汪家镠所说的情况应该是有过之而无不及。在很多地方，政府明显地是将民办教育作为一种市场经营行为来管理的，放宽了对高收费学校的管理，而对低收费学校则严格管理，限制其规模。尽管国家法律中的上位法教育法规定了教育的非营利性，但由于直接作用于民办教育的民办教育促进法没有明确规定民办教育的非营利性，却规定民办教育“可以取得合理回报”，于是，无论是地方教育主管部门还是办学人都认为民办教育是可以投资赚钱的，而前提只有一个，那就是不要出安全问题引起社会的不良反应。综上所述，制度软约束是在一定的社会环境下，由于制度体系的非协调运作造成制度对作用对象的约束力弱化以及由此形成的制度选择和制度实施弹性化现象。作为民办学校类型之一的外来工子弟学校的发展及其非营利目标被私人牟利目标替代问题，表面上看是在财政资源有限的情况下，因政府采用小政府大社会的发展战略而在教育领域引入民间资金，由于资本的寻利性而产生了非营利组织目标替代问题。但究其根本却是一个制度设计及其运行问题，这对于我们研究非营利组织目标替代问题具有重要启示的。对于以公益为取向的非营利组织目标替代问题，我们至少可以得出以下基本结论：（1）在目前的条件下，我国多数非营利组织都面临资源紧缺的问题，而资源匮乏正是导致非营利组织产生目标替代的直接原因。在民间捐赠、政府补贴都不足的情况下，非营利组织为了谋求生存，最终选择了服务收费的方式进行运作。（2）制度软约束是非营利组织产生目标替代的根本原因。我国有关非营利组织的现有法律、法规还存在颇多问题，由此产生的制度断裂、制度分割、制度替代、制度供应不足、制度阐释偏误等现象，使得对非营利组织的监督和约束都处于全