深圳旧城改造报告.doc

快速城市化下的深圳旧改根据国际经验，当一个地区的城市化水平达到30%的临界值时，该地区将进入加速发展阶段。快速城市化过程对城市发展的影响一方面是城市大举向外围扩张，另一方面是城市人口数量急剧增加，引发了对城市土地资源的争夺。土地紧张成为我国城市发展中面临的根本问题。城市土地资源是极其有限的，而城市的良性发展应该是有一定的土地存量，才能满足城市持续发展中的用地需求；这种矛盾必须通过城市更新的方式释放土地来完成，换言之，快速城市化地区应鼓励进行持续的旧城改造。一、深圳的旧城改造历程随着城市化进程的加速发展，“旧改”已经成为政府工作的当务之急，并被提到了重要的议事日程。旧城改造是块肥肉深圳虽然只有20多年的发展历程，然而，却呈现出一大批亟待动手术的城市改造项目。这些项目主要集中在老大难的城中村、城市建设初期的经济实用房、工业厂房以及城市规划残留地块、由于经济利益关系形成的烂尾楼项目。深圳市从1997年开始尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，探索农村城市化的操作模式。1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建。为保障城中村的改造工作，深圳市于2004年11月已出台深圳市城中村(旧村)改造暂行规定；为避免对正常的房地产市场造成冲击，给政府土地收益造成影响，市政府正在委托编制城中村改造总体规划。该规划计划在2005年1月完成大纲，6月基本完成。二、旧城改造成功案例：龙岗镇第二工业区改造为工业区整体搬迁，以大手笔的旧区改造模式建设高档次的商业服务与居住综合项目，这一层次的开发在龙岗区尚属首创。改造地段位置适中，属城镇新老发展的过渡结合部，位置好，人气旺，对外交通条件优良，临龙岗经济发展主干线的深惠路面长达600米，总规划面积21.8万平方米，建设用地16万平方米。工业区的旧城改造规划采取整体规划、全部拆迁、分期实施的步骤，商住、公建与市政配套同步建设，形成在分期目标内拆旧与建新的滚动发展模式。第二工业区旧改项目整体建设按照批准的总体规划，兴建一个集商业、娱乐、休闲、居住为一体的商业城。2001年4月在区、街道(原龙岗镇)的指导下，该项目在保证整体总规划控制指标不变进行高标准建设的前提下，分区分块引资，并于2002年初完成8个小区的招商工作，5家开发商联合进行整个项目的工程建设，总投资为12亿元。经过近3年时间的努力，目前基本完成了整个旧改范围内的所有拆迁安置工作，第一期工程均已竣工开业。目前，龙岗街道第二工业区改造后入驻的商城营业额已近10亿元，营业税已超过6000万元。同时，该工业区的改造，为进一步提升龙岗城市化的档次、改变城市面貌、繁荣龙岗经济起到了积极作用。三、深圳旧改的经验启示 快速城市化过程中的跳跃式发展是旧城形成的主要原因龙岗镇第二工业区改造现实表明，在快速城市化地区，市场规则决定城市的发展方向，比如在用地选择上，优势地段会被率先瓜分，而需要修缮改造的地区则因开发成本较高而被市场选择所忽略；当优势地段的土地资源所剩无几时，开发商则会越过劣势地段寻找新的发展用地，政府则不得不扩大城市规划版图。这种跳跃式发展的方式是造成快速城市化城市里大部分旧城形成的主要原因。只有当旧城区的环境恶化到引起社会大量社会问题和影响城市形象的地步，政府则不得不付出极大的代价，进行被动的旧城改造。由此可以看出，深圳城市化过程中的旧城改造初衷主要出于维护城市形象的片面考虑，而从实质城市功能改造角度来考虑关外旧城改造的效益则有所忽略。经营城市的发展策略是旧城持续增多的主要原因“经营城市，管理规划”是一度比较流行的市长口号。“经营城市”这句话反映的一个思路就是，把城市作为一个单纯经济实体来对待，那么评判管理者政绩的重要指标自然是GDP了；而“管理规划”则是一种静态规划的思想，似乎我们的城市一旦规划好，只需照章办事就行。然而这些年来一些城市的经验早已证明，规划是强硬不起来的，静态的规划指标只会被开发商一再突破，最终结果是更多的土地流失，开发商得利，政府官员政绩鲜明，皆大欢喜真正该修缮改造的旧城区仍未得到重视，为城市的长远发展留下隐患。而且通常的情况是，这些旧城区在土地市场选择中其价值仍然继续下降，政府和开发商着眼于拓展更有价值的新城区，这样一来则造成更多“旧城”的形成。龙岗镇第二工业区改造主要致力于工业元素向商业元素的过渡，力求实现土地功能价值最大化的增值。不过，由于深圳关外人口密度普遍的不高，超前兴建大型商业设施增加土地开发风险，与经营城市理念中的“土地市场定位、产业合理规划”原则相悖。2.当前深圳旧城的类型1旧城区：即城市的旧区（如罗湖老区）。这个是大多数城市里最常见的一种旧城类型。如上文所言，在快速城市化地区里城市的跳跃式发展是旧城区形成的主要原因。在快速城市化地区这些旧城区仍然处在期状态，当城市用地扩张到一定程度，市政基础设施难以承受时，旧城区中存在的问题则会比较明显的表现出来。图1 旧城区2旧工业区：在深圳城市产业发展的初期工业作为最重要的产业构成占据了城市的大部分土地，而当深圳发展到一定阶段时产业结构发展变化，第三产业占据主要地位，城区的地租提高，工业则自动往关外迁移；比较符合市场规律的是进行用地更能置换，比如将遗留下来的旧厂房改造为商业建筑，像深圳的华强北片区就是成功改造的实例。旧工业区改造成本低，见效快，是最受欢迎的改造类形。图2 典型的旧工业区3城中村：快速城市化是城中村形成的直接动因。在深圳快速城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐成为都市海洋中的“孤岛”。像上下沙、白石洲、益田村等局部区域面对城市化带来的前所未有的冲击，“孤岛”上的原村民在自身传统的影响下逐渐走上了一条完全不同于周边地区的城市化道路，并最终形成了今天独具特色的城中村。城中村的改造是最让政府头疼的，这中间不仅涉及复杂的经济帐，还有更多的拆迁安置和社会问题。4墟镇：即城市外围快速发展地区的旧镇区，这在珠三角的主要城市里表现得甚为突出的是东莞和深圳；在一些区位较好的镇其经济实力已相当于内地的一些中等城市，但其外向型粗放经济发展模式造成大量土地资源的浪费，新区直接越过原有镇区向外扩展，城镇无序开发，原有镇区实际上逐步沦为墟镇，在墟镇里市政配套设施极其落后，环境恶劣，而且因为改造价值较低得不到改善。图3 龙岗的墟镇3.当前深圳旧城的特点1功能集中，布局混乱当前，深圳旧城基本上都集中了主要的商业、金融、文娱、行政、医疗文卫及相当规模的工业，功能混杂，一种“大而全”的总体印象；旧城本身的居民及各企事业单位，由于旧城固有的地缘和社区关系，不愿意离开旧城；而迅猛的新区开发往往以旧城为依托，利用旧城已有的公建配套设施，进一步加剧了旧城功能的不断集中，给旧城中的社会、经济、环境等各方面造成更大的压力。旧城是无序发展的情况下形成的，其发展过程基本上是自由状态，使得用地混杂交错、相互包围、缺乏明确有序的功能分区和布局。2人口密度高，建筑密度大深圳旧城同其它地区旧城一样，往往是城镇发展的主体部分和增长点，由于其功能集中、设施齐全的优势，特别是旧城中第三产业的迅速发展，提供了更多的就业机会，进一步促进了人口增长，因此，旧城中的人口增长存在着明显的“马太效应”。高密度的人口必然带来高密度的建筑。旧城的建设长期存在着“见缝插针”的现象，使得旧城原有的一些空地甚至是绿地被侵占。即使是某些改造过的旧区，由于开发商对利润的追求，旧城的建筑密度和容积率持续增高，使旧城的环境质量很难有根本的转变。3环境质量低下，社会问题突出深圳旧城开发强度普遍过大，公共活动空间(包括绿地)缺乏，环境质量低下；市政及公共配套设施不足，且公共服务设施尤其是供外来人口使用的设施缺乏。此外，旧城中私人建房普遍，建筑质量不高，存在较严重的安全隐患；社会问题主要表现在两方面：一是私房出租的巨大收益，造成不少原住民游手好闲，无所事事；另一方面，由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村的出租屋往往成为黄赌毒的温床，带来突出的社会治安等问题。四、深圳周边城市旧城改造经验1香港经验给予深圳的启示香港旧城改造实施历程经历了：零星试点大规模改造土地发展公司与专门化的旧城改造三个阶段，其旧城改造经验对于深圳存在如下启示：1、单纯商业性的开发并不能保证旧城改造取得理想的成效香港是一个市场机制较为健全的城市，其特有的土地发展公司作为一个专门化机构，享有一种垄断性的机制得益，即享有待改造地区的项目开发权，并且具有在特定条件下可向政府申请动用官地收回条例的权利，但作为商业机构必须“择肥而噬”，以便得到私人发展商的资金支持，因此也造成社会各界对其官商勾结的印象，即便给予高额的经济补偿，也很难顺畅地协调各方利益，使旧城改造顺利进行。因此，纯粹的利益主导只能是旧城改造的必要动力，但不可能确保旧城改造的必然可行。2、旧城改造必须要有政府的参与，主要手段应是通过专门机构来调控土地一级市场为摆脱“土发”的困境，香港成立市区重建局，希望能财政独立地运转。就香港的情况而言，脱离私营机构来大规模改造是不可能的，鼓励私营机构参与旧城改造必然要有一定的利益保证，那么实质上市区重建局将成为政府调控土地一级市场的代表。从国内城市的经验来看，规划和土地资源管理的协调不够，造成土地成本攀升的情况相当严重，规范土地一级市场，使城市规划和土地管理有机协调是旧城改造迫切需要解决的问题，香港市区重建局的模式不失为一项良策。3、“连系地盘”的做法是旧城改造的重要策略在地尽其用的原则下，香港选择高密度发展的模式。规划控制和商业利益的矛盾，公众利益和个体利益的矛盾，社会、环境和经济效益之间的矛盾是旧城改造中长久探讨的话题。处理这些矛盾的重要思路是“统筹兼顾”，“连系地盘”的尝试是一种有益的行为。将旧城改造的无利润项目和新区开发的有利润项目“捆绑”在一起，这种“肥瘦搭配”的方式也应被深圳借鉴。2广州经验给予深圳的启示广州是典型的依据老城区发展起来的现代化都市，城市发展速度快，“城中村”现象极为严重。据统计，广州市白云、天河、海珠、芳村、黄埔等区共有138个“城中村”。城中村类型：A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。近期改造实施的重点是A类和B类“城中村”。改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则，广州选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。广州的城中村改造分两步走：第一步是转制。把城市建成区内的“城中村”农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把“城中村”纳入城市一体化管理。第二步是有步骤地推进“城中村”物质环境的改造。结合村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。广州的旧改经验给予深圳的启示在于，旧改的城市化手段首先可以从制度建设这一软环境出发，其次再考虑到城市硬件设施的更新以及实质工程的启动。五、深圳旧城改造的重点问题1确定合理的改造模式旧城改造实施中重要一点就是尺度问题，是大规模改造还是小规模更新，各方意见是各执一词，众说纷纭，其实二者并不矛盾。大规模改造的特点是操作难度大，改造形式模式化，实施起来容易流于简单粗暴，需要解决复杂的拆迁问题，相应的来说开发周期长，但回报率比较高，适用于商业性质的改造；而小规模的更新则在形式上比较灵活，开发成本低，在解决问题上比较有实效，通常公共设施建筑和城市重点局部地段的改造大多采取这种方式。在深圳市关内外的具体旧城改造中，大规模的推倒重来往往不能解决问题，完全是小规模的散点式开发反而会导致城市基础设施的重复建设。因此，从深圳过往的旧改经验及效果来看，应针对具体地段划定相对完整的改造范围，进行重点成片或沿线式的全面改造，走综合开发的道路。根据现状问题的严重性、改造要求的迫切性以及改造条件的差异，采取整体改造、局部整理、修缮整饬等不同的技术路线。而在实施上采取的不同改造目标。三种路线实际上是在不具备大规模推进全面改造的背景下，构成从整饰局部改造全面改造的渐进式的推进与完成过程。社会持续性经济持续性生态持续性旧城改造 旧城改造应该注重社会、经济、生态三方面的结合2针对性的实施拆迁安置策略1、深圳居住用地的搬迁(农民上楼)对原有居民实行拆迁安置的办法旧城改造需要大量的拆迁安置房，且建设资金投入大、周期长、盈利小，因此需要周密的考虑。建议深圳市政府以划拨用地方式取得安置房建设用地。对所需要的拆迁安置房，由政府或开发商在取得建设用地后，自行建设，这样做的目的主要是便于安置房的建设与片区旧城改造的时间和速度相匹配，减少资金沉淀。此外，安置房优先启动，便于较好完成拆迁安置，保证改造顺利启动。部份拆迁户就地就近安置为延续改造区域原有的社会人文传统底蕴，在拆迁安置过程中，可依据实际情况让部份拆迁户就地就近安置。合理解决片区困难家庭和以店面、住宅出租为生家庭的途径：a、提供一部份廉租房及较好地点的商业网点中的店面安置房；b、提供劳动技能培训及创业资金的扶持。2、深圳工业用地的置换(工业进园)用地性质的改变对于深圳旧城中租期已满的工业厂房或业主有意向进行改造的，可依据规划，更改其土地使用性质，并相应给予补偿。工业厂房的搬迁对深圳旧城内的原有工业厂房(租期未到)，可按其工业类型、用地面积等，相应搬迁到新城的工业园区集中。3、商业用地的改善(商业上档)对于深圳旧城改造地块中的商业设施，可依据其使用情况、建筑外观等，对其进行相应的改善或重建，以提升商业档次，重塑地区商业形象。六、深圳旧城改造策略1加强规划对旧城改造的控制和引导旧城改造是一项复杂的系统工程，在整个深圳市改造过程当中应始终贯彻系统论思想，控制和引导旧城改造的开发建设，以保证其顺利进行。1、旧城改造规划要遵循的原则(1)整体性原则。在旧城改造过程中要考虑局部与整体的关系，开发商效益和综合社会效益的关系，单纯商业性的开发并不能保证旧城改造取得理想的成效，规划控制要从大局和整体出发。(2)动态性原则。在规划控制中建立一种反馈机制，处理好近期改造与远期发展的关系，不能只顾眼前利益而无视今后发展。(3)保护与改造协调原则。旧城改造不是纯粹的拆旧建新，对具的一定历史文化价值的要加以保护和改造，对不同的地段的拆旧建新要有不同的标准和要求。2、建立旧城改造规划控制系统旧城改造矛盾众多，传统的形体规划设计已难于担当此任，需要建立一套目标更为广泛、内涵更为丰富、执行更为灵活的系统控制规划。我们把旧城改造规划控制系统分为三个部分：支撑体系、目标体系和控制体系。即是把规划编制、规划管理和规划实施有机的结合起来。2加强政府对旧城改造的政策调控旧城改造必须要有政府的参与，提供旧城改造的方案及优惠措施来鼓励开发商参与旧城改造，运用各种调控手段，才能调动各方面的积极性，使之形成合力，更好地进行旧城改造。1、采取优惠政策优惠政策是用于加快推进旧城改造的一种有效措施。房地产企业作为独立的经济实体，受市场客观经济规律的支配，必须讲究经济效益及平均利润的获得。如果政府没有为旧城改造提供有效的政策引导，房地产企业进入旧城改造领域的积极性将会大大降低，将会延缓旧城改造进程。制定优惠政策的意图的是，通过合理的地价政策、减免有关税费等措施，在规划许可的范围内满足投资者的要求，保证房地产企业的经济利益和收支平衡，吸引更多资金投入到旧城改造地区，达到加快提升旧城整体环境质量的目的。2、建立旧城改造实施保障机制(1)制定管理条例和实施细则：用各种优惠政策调动社会各界力量参与旧城改造的同时，加强对旧城改造开发建设的约束和控制作用也应加强。(2)开发商参与旧城改造项目的主要目的是盈利，分期实施，先建商业后建配套是有利于旧城改造的启动的，政府在旧城改造中要负担起组织协调和审核监督职能，保障改造项目对公共利益的兑现。但如何保证公共配套的落实，政府需要出台政策以保证配套设施得以落实。(3)成立旧城改造统筹专门机构：旧城改造涉及面广，牵扯到计划、财政、规划国土、建设、税收等诸多部门。因此，协调好各部门之间的关系，建立一个积极联动的部门共管机制至关重要。统筹办公楼除了协调各部门之间的关系，还要制定旧城改造实施的具体措施，解决旧城改造过程中出现的问题。(4)旧城改造采取招标的形式进行，引入有实力的开发商，由政府对需要改造的片区进行统一规划，拆迁和建设资金组织采取统一公开招标，可以由一家或几家发展商包干划分片区进行拆迁发改造。(5)政府调控旧城改造地段的房地产开发规模，为旧城改造腾出市场空间。3加强旧城改造的宣传和立法1、加强宣传，注重实效宣传的作用一方面是提高项目透明度，鼓励公众参与，只有取得民众的积极配合，推行改造规划才能较顺利地实施；另一方面就是提高改造项目的知名度，吸引开放商。2、加强立法，注重执法旧城改造既然是政策性十分强的工作，运用立法手段来规范旧城改造行为就是十分必要的事，在有法律的情况下严格执法就是更为重要的一环。在改造旧城过程中，一切依法办事，征地、拆迁、补偿、改造、重建等，都要有法规可循，且有法必循，才能使旧城改造走上健康发展之路。3、健全规划、建设、管理和监督机制(1)加强旧城规划建设管理者的队伍建设，充分认识旧城管理的复杂性和重要性，严格执法，杜绝违章建设和旧城管理中的一些“灰色行为”。(2)对经济效益不高，居民生活必须的公益项目，管理者应灵活决策，加大资金的投入，改善旧城中的文化教育功能，提高旧城居民素质。(3)应重点管理好旧城的公共配套设施的建设，以改善旧城居民的环境质量。(4)保证公众参与旧城改造，大力提供市民参与旧城改造规划与管理工作。结语旧城改造给社会、政府、市场带来巨大的潜在影响，但其中主要集中在经济效益和社会效应两大方面。实行旧城改造的最终目的就是为了达到经济利益与社会效益的均衡。（一）、经济效益 1. 增加就业机会。旧城区改造一进入启动阶段，将拉动数量可观的投资和消费，将增加商业网点，有利于进一步吸引投资，推动城市经济增长，并为城市文明体系的建设打下物质基础，同时新增众多的就业机会，从而解决部分市民的就业问题。 2. 增加城市积聚力。改造后，旧城改造工程的拆迁建设，不仅带动建筑业、建材业、服务业，而且刺激其它相