加快我市民生财政建设的实践与思考.doc

加快我市民生财政建设的实践与思考市财政局党组成员、副局长 李明光 摘要建设民生财政是我国财政政策的重大转变，也是当前财政改革和发展的出发点和落脚点。近年来，我市以建设民生财政为导向，积极完善各项民生制度，不断加大对民生领域的资金投入，初步形成了惠及全民的公共服务体系。然而，由于民生领域涉及面广、历史欠账多，我市民生财政建设与人们的期望和发展的目标仍有一定的差距，有待进一步积极推进和改善。本文就如何进一步加快我市民生财政建设做初步的探讨。关键词民生财政 建设 实践 思考一、我市建设民生财政的现状 保障和改善民生既是发展经济的最终目的，也是拉动消费、推动经济发展方式转变的重大举措。我市始终把改善民生作为保增长、保稳定、促发展的出发点和落脚点，不断优化支出结构，统筹财力配置，以民生改善带动经济发展、促进社会和谐。 （一）我市财政支出结构的调整和变化近几年，我市财政收支均保持平稳快速增长，2008至2010年，全市一般预算财政收入分别完成65.75亿元、80.20亿元、107.82亿元，年均增长28.1%；一般预算支出分别实现98.44亿元、131.29亿元、161.11亿元，年均增长27.9 %；今年1-10月，全市财政总收入、一般预算收入分别完成122.8、77.6亿元，比去年同期增长44.8%、48.9%。这为改善和保障民生奠定了坚实基础。虽然近年来我市集中了部分财力用于支持“两城”建设，但全市民生支出仍然保持较快增长，每年财政支出的70%左右用于改善民生，财政支出结构逐步优化（见下表）。支出项目2008年2009年2010年2011年1-10月教育208220259248317480227284科学技术14368192522327811984文化体育与传媒12274166012037712547社会保障和就业196449246779240794226760医疗卫生56188102229115775126123环境保护18121333866550218905城乡社区事务41113525856666758868农林水事务118254152041187015125048交通运输25365644765129248503保障性住房支出7670665009合 计6903529465971164886921031占财政支出比重70%72%72%69% 2008年以来我市各项民生支出表（单位：万元）注：我国目前对民生支出暂未有统一的口径，本文将涉及民生领域的支出均列为民生支出。 2008以来，全市各级财政部门认真贯彻“取之于民，用之于民”的理财原则，财政资金优先向农村、向基层、向困难群体、向社会事业倾斜。对事关全市发展大局和人民群众切身利益的事，注重统筹安排，超前谋划，主动服务，变“被动付账”为“主动买单”，民生支出占财政支出的比重不断提高。2008以来，我市用于民生的支出累计达 372.29亿元，占财政支出的71 %。特别是2009年，由于受特大冰灾和国际金融危机的影响，我市经济增长曾一度出现负增长，财政收入增长明显放缓。但各级财政部门仍然不断增加对社保、医保、教育等社会事业的投入，保证危机中的百姓生活不受影响，而且刺激了消费，培育内需市场，做到了“再苦不苦百姓，再难不难民生”。 （二）近年来我市民生事业发展状况近几年是我市公共财政特色最彰显、民生得实惠最多的时期，特别是与群众利益密切相关的社保、就业、教育、医疗卫生等事业得到了快速发展。1.涉农事业得到充分发展。全市财政“三农”总投入由2008年的11.83亿元增加到2010年的18.7亿元，年均增长25.7%。2008年以来，全市共发放粮食直补、良种补贴、综合直补及农机购置补贴等农业生产补贴 13.14亿元，安排农业保险保费补贴1.8亿元，有效提高农民生产积极性；安排资金2.27亿元，累计解决46.87万人饮水安全问题；筹集病险水库除险加固项目配套资金4.1亿元，拨付水利建设资金 4亿元，农村生产生活条件不断改善。 2.教育优先政策全面落实。2008年以来，全市共投入教育资金101.22亿元，占一般预算支出的比重达19 %，初步建立了教育经费稳定增长的保障机制。城乡义务教育全面实施，全面推行义务教育免除杂费制度，建立了覆盖义务教育和职业教育的家庭经济困难学生资助政策体系。2009年至2010年，市财政筹集城区义务教育扩容建设资金1.4亿元，两年累计增加义务教育阶段学位2.2万个，有效缓解中小学生学位紧张问题。完成了郴州职业技术学院的整体搬迁，中等职业学校学生国家助学金和城乡贫困家庭学生学费减免政策覆盖面达100%。加大对高等教育的投入力度，致力本土人才的培养，促进经济和教育事业紧密结合。3.医疗卫生事业稳步推进。2008年以来，全市共投入医疗卫生资金 40.03亿元，2008年至2010年期间，全市医疗卫生投入年均增长43.5%。各级财政安排资金9.88亿元，落实了新型农村合作医疗和城镇居民医保的提标扩面。安排资金1.28亿元，完善了城乡医疗救助制度，促进了基本医疗保障制度建设。全市投入1.55亿元支持启动基层医疗机构综合配套改革、基本药物制度和药品零差率销售等试点工作，促进基本公共卫生服务均等化。 4.社会保障和就业体系不断健全。2008年以来，全市社会保障支出91.08亿元，占财政总支出的比重达17%。2008年至2010年期间，各级财政共筹措企业养老保险资金32亿元，其中：中省市财政补贴9.4亿元，确保了全市企业离退休人员养老金按时足额发放，社会化发放率和足额发放率均达到100%。推进了新型农村养老试点和居家养老试点，城乡低保实现应保尽保，补助水平逐年提高。同时，建立了低收入群体价格临时补贴与物价上涨联动机制。全市共筹集就业再就业补助资金4.41亿元，积极落实各项促进就业再就业政策，公共就业服务体系进一步完善。 5.公共产品和服务投入力度加大。2008年以来，全市财政安排资金21.97亿元，建成廉租住房4.91万套，有效缓解困难群众住房问题。 市财政投入5585万元，支持城区电子防控系统建设。全市投入50亿元用于郴江河、燕泉河、同心河“三河”综合治理，城区道路、桥梁提质改造，以及垃圾站和公厕等城市基础设施建设，城市面貌焕然一新。建成并免费开放五岭公园、石榴湾公园等20个生态公（游）园以及市博物馆和市图书馆，丰富了人民群众文化生活。 二、当前我市民生财政建设存在的困难和问题 近年来，虽然我市民生各方面都有了较大改善，但民生建设面大量广，与人们的期望和发展的目标仍有一定的差距，有待进一步积极推进和改善。 （一）民生支出需求巨大与财力有限的矛盾突出。一是地方可用财力增长有限。虽然近年来我市财政收入增幅较大，但剔除上划收入、列收列支性收入，我市地方可用财力增长不多。在有限的财力中，还需要安排大量的资金用于发展经济，真正可用于改善民生的财政资金严重不足。二是民生保障历史欠债多。由于经济体制和经济基础的原因，过去我市财政支出的重心集中在支持经济建设方面，政府用于民生方面的支出偏低，以至于百姓生活和各项社会事业严重滞后于经济发展。现在需要投入大量的资金，用于弥补历史“旧债”。三是未来民生性支出刚性需求不断增长。根据福利经济学理论，国民收入总量越大，社会经济福利就越大。随着经济社会的发展，民生的刚性支出需要也会逐步增长。以教育为例，国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出：要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到 2012 年达到 4%。要实现这个目标，根据目前的财力状况难度很大。 （二）民生领域公共服务均等化水平还有待提高。从人均财政支出来看，我市基本公共服务保障水平还比较均衡，但地区间、城乡间各项公共服务差距仍然存在。一方面，县市区间民生改善差距较大。北湖区、苏仙区、资兴市、桂阳县经济发展相对较快，用于改善民生的财力相对充裕一些，民生保障水平提高较快；而处于山区的安仁、汝城、桂东这些困难县，由于交通不便，经济发展相对慢一些，用于改善民生的财力也相对有限，民生保障水平虽稳步提高，但尚不能较好地满足广大人民群众的基本需求。另一方面，城乡间各项民生差距明显。尽管这几年我市农村发展取得了较大的进步，农民在发展中的确获得了不少实惠，但在许多民生公共服务领域，我市农村还是大幅度落后于城市，在教育、卫生、养老等各方面的建设和发展慢于城市。如在养老方面，城镇养老体系相对健全，财政投入较多，抗风险能力较强，但农村养老体系还在起步阶段，存在着保障水平偏低，保障内容单一的局限，与城市的保障水平存在较大差距。 （三）民生资金管理的科学化精细化水平不够高。一是民生资金的筹资渠道比较单一。教育、医疗、就业等一些市场机制本可以发挥作用的民生领域还没有完全向社会资金开放。加上慈善、公益等领域制度建设不完善,对社会资金的进入限制较多,社会资金进入民生领域的渠道还不通畅, 民生支出基本上靠财政投入的局面还没有从根本上改变。二是民生资金的使用效益还不够高。民生支出项目内容上存在着交叉重复, 资金使用“撒胡椒面”的现象，难以形成资金政策合力。个别资金审核程序较繁琐,导致拨付不及时。民生专项资金与行政运行资金调剂使用,挤占、挪用专项资金的问题仍时有发生。出台的一些民生支出政策缺乏可预期性,上级下拨的资金和地方预算批复存在时间差。民生支出的公开机制不健全，民生资金投入的效果和作用缺乏清晰量化的评价机制, 缺乏明确的支出绩效目标和指标，导致民生支出效益不高。三是民生资金使用存在“越位”与“缺位”现象。由于民生领域的管理改革相对滞后，政府职能转变不到位，一些原本可以由市场提供的公共服务依然由政府承担，而随着经济社会的发展，需要由政府提供的公共服务也在不断变化，一些需要由政府承担的或者力度要增强的民生领域却得不到应有的加强。 （四）推进民生财政建设的体制机制还不够完善。一是财政支出的民生导向机制还不够明确。受“以经济建设为中心”政策的影响，有的部门和单位往往过分看重GDP,注重经济建设的“显绩”，忽视改善民生的“潜绩”。财政支出的民生化导向缺乏制度保障，民生建设成了可随意更改的“自选动作”，甚至还常常出现“被民生化”的现象。二是省以下财政管理体制还不够健全。虽然我市已经全面按照财政“省直管县”的模式运行，但当前在省、市、县、乡（镇）各级之间的事权和财权划分仍不明晰，在民生保障上常常存在“上级决策、下级买单”的现象，即民生政策由上级决定，实际支出需由下级承担，从而导致地方政府的支出压力过大，无法将民生政策落到实处。三是民生决策机制有待进一步完善。民生项目的科学决策机制还没有完全建立起来，一些民生项目缺乏科学严谨的论证，对项目的可行性和效益缺乏深入细致的考证，项目决策的主观性、随意性较强，一些项目甚至是拍脑袋的政绩工程、面子工程。三、加快我市民生财政建设的基本原则加快我市民生财政建设，必须充分考虑我市财政经济的实际情况，统筹兼顾、循序渐进，做到“四个统一”。 （一）坚持促进发展与改善民生的统一。既要充分认识到解决民生问题的重大意义，积极筹集资金，全力落实改善民生的各项政策，保证民生支出与财政经济增长相适应，推动各项民生事业的长足发展。同时又要坚持“发展是第一要务”,找准支持经济发展和改善民生资金需求的最佳分割点，通过发展不断增强财政经济实力,为解决民生问题提供坚实的物质基础。 （二）坚持全面发展与重点推进的统一。民生问题无小事，既要严格遵循广覆盖、保基本、多层次、可持续的要求,充分发挥主现能动性，尽最大努力解决民生问题,最大限度缓解人民群众的困难,最大范围地满足人民群众的需要。同时又要考虑民生问题面广量大，历史欠账多，矛盾多、任务重的实际和我市财政的可承受能力，按照集中财力办大事的原则，找准群众反映最强烈的问题，分清轻重缓急，合理安排预算盘子，量力而行，注重统筹，探索提升。 （三）坚持政府主导与社会参与的统一。改善民生，单靠公共财政难以完成，需要政府和市场共同起作用。既要强化各级政府改善民生的责任意识,把改善民生作为一项重要任务来抓,转变政府职能,扩大政府公共服务,加大政府投入,加强社会管理, 充分发挥政府在改善民生中的主导作用。同时又要充分发挥广大人民群众在改善民生中的主体作用,健全公共服务供给的社会参与机制,设计好政府与市场有效合作的结合点，创新支持方式，统筹安排，有效推动，持续运作，最大限度地激发社会资本投资的积极性。 （四）坚持增加投入与深入改革的统一。加快发展社会事业, 既要增加投入,又要深化改革。要多渠道筹集资金，进一步优化财政支出结构,提高资金使用效益，为加快民生事业发展提供更多、更有力的财力保障。同时,又要进一步研究探索各项民生事业发展规律,针对各项民生事业管理体制和运行机制中存在的问题,加大体制改革创新力度,推进各项民生事业的体制机制创新。 4、 加快我市民生财政建设的对策和措施 建设民生财政任重道远，我市要进一步加大财政投入，优化制度设计，最大限度地整合各方面资金，尽最大努力支持解决涉及群众切身利益的问题，促进社会和谐稳定。 （一）大力支持经济发展，为民生保障奠定坚实的财力基础。强大的财力是改善民生的坚实物质基础和保障。只有坚持发展经济，做大财政收入蛋糕，才能奠定改善民生的财力基础。各级财政部门要按照科学发展观的要求，坚持“两源”驱动、“两型”引领、“两城”建设的总体思路，大力支持产业转型，以更发达的经济水平支撑民生财政建设。一是要狠抓项目建设。加大政策研究力度，积极向上争资立项，统筹运用政府性资产、资金、资本、资源，做大做强融资平台，积极引导信贷资金和社会资金投入项目建设，以加大项目建设投入促进经济平稳较快增长。二是要大力推进新型工业化。创新财税支持方式，壮大产业引导资金和承接产业转移资金规模，以发展园区经济为重点，积极支持实施工业转型发展三年行动计划、“五个一”计划和“6千3百”工程。坚持提升传统产业与发展新兴产业相结合，改造提升有色、建材、锻铸造等传统优势产业，大力扶持电子信息、新材料、生物医药等战略性新兴产业。充分利用郴州的区位、交通、资源等优势，加强与央企、省企的对接，积极发展总部经济特别是培育矿业总部企业。三是要积极发展新型农业和第三产业。立足郴州实际，积极发展生态农业、休闲农业和外向型农业，重点扶持一批辐射带动能力强的农业产业化龙头企业，并充分发挥高铁经济的拉动作用，优先扶持发展现代物流、金融保险、电子商务等生产性服务业，支持发展房地产、旅游、住宿、餐饮等生活性服务业，以服务业的加快发展促进财税收入的快速增长。（二）优化财政支出结构，进一步提高民生保障的支出比重。紧紧围绕“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，按照“增量优方向、存量调结构、增量调存量”的原则，调整和优化财政支出结构，想方设法筹措资金，加大民生领域的财政投入，确保新增财力三分之二以上用于解决民生问题，保证民生支出需要。一是要大力调整优化财政支出结构，规范财政供给范围，坚决退出一般的竞争性领域，逐步降低生产性支出的比例，厉行勤俭节约，严格控制行政成本过快增长，大力压缩一般性开支，集中财力支持民生项目建设，努力提升民生保障支出在财政支出中的比重。二是要积极探索完善促进财政资源有效整合机制，把分散在各部门、各行业的财政专项资金有效集中起来，重点用于民生保障和公共服务，提高资金投入使用效益。三是要优化财政资源配置，注重向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，特别是要加大基础教育、公共卫生、社会保障和就业、环境保护、公共安全等方面的投入，并在体制机制建设上下工夫，努力构建民生保障投入的长效供给机制。 （三）创新财政投入方式，积极构建民生保障多方投入机制。要保障民生服务的有效供给，单靠政府、非营利机构或市场的力量还不够，要根据不同类别社会事业的特点，建立灵活的筹资机制，充分吸纳社会资金，投入到民生事业建设中来。一是要综合运用税收、财政贴息、信用担保、创业投资、政府采购等多种手段，积极引导各种金融信贷资金和民间资金参与提供民生保障和社会公共服务，努力拓宽民生保障和社会公共服务资金来源渠道，加快推进“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的民生保障体系建设。二是要根据不同类型民生事业的性质，采取多种形式的融资方式，挖掘与探索民生事业融资新渠道、新方式、新途径。对于非经营性民生事业，可通过政策性贷款、发行债券、捆绑式组合型项目融资等方式筹资；对于准经营性民生事业，可通过贴息贷款、发行债券、收费权抵押贷款、设施使用协议等方式融资；对于经营性民生事业，可采取股份制融资、商业贷款、产业投资基金、发行债券、民营化机制等方式筹集资金。 （四）强化财政监督管理，确保民生保障资金充分发挥效应。建设民生财政，既要加大资金投入，更要提高资金的使用效益。一是要优化民生投入项目决策。坚持以民众需要作为民生财政投入的基本导向，建立健全专家论证制度、项目听证制度。加强民生项目在全面推广之前的试点工作，加大民生项目在落实过程中的调研力度，杜绝各种“政绩工程、面子工程、豆腐渣工程”等不良或无效民生支出。二是要不断创新财政监督机制和方式。把民生保障资金使用情况作为财政监督重点,从资金安排拨付之时起，实行全程跟踪监督，对违规使用资金的，严格按照国家有关财经法律法规处罚到位，确保资金按政策要求落到实处，努力实现由事后监督向全过程监督转变、由突击检查向专项检查和日常检查并重转变、由监督检查向监督检查与服务并举转变。三是要建立健全有关民