我国项目稳评机制存在的问题.doc

此文档收集于网络，如有侵权请联系网站删除云南省梁河县弄另电站水资源综合利用工程社会稳定风险研讨会议论文浅谈工程项目稳评机制存在的问题、原因及对策杜伟（长江工程监理咨询有限公司，湖北430072）摘要：从经济维稳、政府职责、责任追究、评估主体、评价方法等角度，剖析了我国重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制试行以来存在的问题及其原因，并从推动稳评立法和制度建设、发挥投资主管部门及工程咨询机构的作用、建立地方政府责任约束机构和完善项目稳评方法体系等角度提出对策建议。关键词：重大固定资产投资项目；稳评机制；项目评价；优化措施国家发展和改革委员会于2012年8月发布了国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（发改投资20122492号，简称稳评办法），标志着我国开始建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。2013年2月国家发展和改革委员会又印发了重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）（发改办投资2013428号，简称编制大纲），有效地推动了我国重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制的规范化运作。本文对2012年8月以来我国试行项目稳评制度的运行现状、存在问题及改进措施进行研究，以期促进我国项目稳评事业的健康发展。、构建项目稳评机制的意义建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，是按照党中央和国务院的统一部署，推动我国创新社会管理的一项具有深远意义的战略举措，对于促进经济维稳、从源头上防范和化解社会群体性事件、构建和谐项目管理机制具有重大意义，具体主要体现在以下方面。（1）有利于促进项目评价和审查理念的根本转变长期以来，我国投资主管部门对投资项目的审查，主要聚焦于经济资源投入产出层面的各项分析。国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）发布后，虽然国家对投资项目的审批和核准从重视工程技术方案的可行性论证，转变为更加重视节能评价、环境影响评价、资源综合利用评价、经济影响和社会影响等方面的综合分析评价，但物质层面的分析评价仍居于主导地位，一些社会影响分析评价因缺乏有效的评估机制而流于形式。我国投资主管部门推动建立的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，将预防和化解拟建项目可能引发的社会稳定风险作为项目审查必须具备的前置性条件，强调在投资项目的分析评价和风险管理中，从项目可能产生的社会影响、工程项目与当地社会环境条件的相互适应性以及社会可接受性等角度，判断拟建项目是否可能导致社会稳定风险，并研究提出协调项目与当地各种社会关系、规避社会稳定风险、促进项目顺利实施的对策建议，即强调从对“物”的分析转变为对“人”的关注，是项目评价和审查理念的重大变化，体现了贯彻落实“以人为本”的科学发展理念的客观要求。（2）有利于发挥经济维稳的独特作用近几年我国发生的大多数严重的群体性事件都与工程项目密切相关，如川什邡钼铜项目、江苏启东排污项目、福建厦门项目、大连福佳项目、宁波镇海炼化一体化扩建项目和云南昆明1000万吨年炼油项目等。与其他群体性事件相比，重大固定资产投资项目建设引发的群体性事件具有参加人数众多、社会影响较大的特点。按照内在性质，可将突发性群体事件分为经济维权事件、社会泄愤事件和政治骚乱事件等。我国由工程项目引发的群体性事件主要是经济维权事件，是可以在项目建设前期，通过对工程项目可能引发的群体性事件风险进行评估论证，从而采用经济手段维护利益相关者的合法权益等予以化解和规避的。建立投资项目社会稳定风险评估机制，强调借助工程咨询机构和咨询工程师的专业咨询服务，按照可行性研究的分析逻辑思路，采用工程咨询的专业方法，对投资项目进行社会稳定风险评估、查找风险源，提前预防和化解潜在风险，是通过经济维稳来预防和化解社会稳定风险的重要体现，有利于发挥工程咨询专业人员在促进社会和谐建设方面的独特作用。（3）有利于发挥地方政府预防群体性事件的主体作用根据稳评办法的规定，我国投资项目社会稳定风险评估，强调落实项目所在地的人民政府在工程项目社会稳定风险管理中的主导作用。稳评办法要求项目业主单位首先要编写和报送可行性研究报告或项目申请报告，并将社会稳定风险分析作为其独立篇章。项目所在地的人民政府或其有关部门指定的评估主体，应在社会稳定风险分析篇章的基础上，组织编写拟建项目的社会稳定风险评估报告，并出具审查意见。国家投资主管部门根据地方政府或其有关部门指定的评估主体出具的评估报告，对项目予以审批、核准，或核报国务院审批、核准，并强调，评估主体不按规定的程序和要求进行评估而导致决策失误或隐瞒真实情况、弄虚作假，给公共利益造成较大或重大损失等后果的，应当依法依纪追究有关责任人的责任。这种机制的建立，明确了地方政府在工程项目社会稳定风险管理中的重要作用和地位，有利于构建责权明确、各尽其责的投资项目社会稳定风险评估及预防机制。（4）有利于构建工程项目和谐管理的新机制稳评办法规定，我国建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制的目的，是要“促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾”。我国现行的项目稳评机制要求对投资项目可能引发的社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众的意见，查找并列出风险来源、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解社会稳定风险的应对措施；对于重要的社会稳定风险因素，应制定应急预案，落实责任主体及配合单位。这种机制安排有利于构建和谐的项目管理新机制，将社会稳定风险管理纳入项目周期全过程管理的各个环节，为投资项目的顺利实施创造良好的社会环境条件。、我国现行项目稳评实践存在的问题自我国建立项目稳评机制以来，特别是国家发展和改革委员会发布编制大纲以来，各类培训机构开展的一系列培训推广活动有力地推动了投资项目社会稳定风险分析和评估工作的顺利开展。但在实践中突出存在以下问题，应引起高度重视。（）存在被动稳评和流于形式项目业主单位及地方政府开展投资项目社会稳定风险分析和评估的积极性、主动性和自觉性还有待进一步提高。项目单位和地方政府开展项目稳评工作，只是迫于申报项目的要求而不得不为之。在这种心态的影响下，项目单位和地方政府容易将项目稳评文件编写成一个应付项目审批、核准的可批性报告，不愿意投入更多的时间和精力开展系统、专业、深入、优质的项目稳评论证工作。从目前各地方、各部门上报的拟建项目社会稳定风险分析篇章及评估报告来看，无论项目本身真实的社会稳定风险情况如何，其稳评分析及评估结论全部都是“低风险”等级。同时，报告内容缺乏对项目风险水平及预防化解措施的深入分析，研究结论缺乏说服力。这种流于形式的可批性报告对于预防和化解拟建项目可能引发的群体性事件具有十分有限的实质性作用。（）项目稳评操作缺乏实际依据判断拟建项目能否满足预防和化解社会稳定风险的要求，需要按照严谨的分析思路、利用科学的分析方法、采用规范的指标体系，对拟建项目的各种潜在社会稳定风险进行分析评价，并根据合理、可靠的风险评价判别依据得出判断结论。目前国家发展和改革委员会出台的稳评办法和编制大纲针对投资项目社会稳定风险分析和评估的内容提出了一般性的原则要求，但缺乏具有操作性的工作规范或业务指南。作为国家投资主管部门，国家发展和改革委员会客观上不可能发布能够在全国层面通用的、具有可操作性的项目稳评分析框架、分析方法和评判标准，因此各地区、各部门应该根据国家发展改革委提出的原则性要求，研究并制定适合本地区、本行业特点的项目稳评操作规范标准。但是，根据笔者所掌握的情况，全国各地并没有启动此方面的工作，也没有即将启动的任何迹象。客观上，如果仅仅将项目稳评界定为应付项目审查闯关的被动需要，那么各地根本没有结合当地的特点研究制定本地区操作规范及评判标准的内在需求。各地在开展项目稳评工作时，只能按照在有关部门举办的培训班上学到的方法或案例进行模仿操作，撰写完成在形式上符合要求的可批性报告。如果在培训班上学习到的分析思路、稳评框架或研究方法是错误的，或这些方法及案例不适合当地具体项目的实际情况，则极易导致投资项目社会稳定风险分析和评估的错误或不当结论。（3）地方政府贯彻落实项目稳评制度缺乏力度目前我国的项目稳评机制，实质上是要求地方政府承担应对工程项目涉稳风险的主要责任，并要求地方政府按照国家投资主管部门对评估主体、评估程序、评估内容等方面的规定，开展本地区的拟建项目社会稳定风险评估工作。这种项目稳评机制设计在行政隶属关系上存在一定缺陷，即国家投资主管部门并不是地方政府的直接上级主管部门，无法直接要求地方政府开展项目“稳评”工作，这导致目前各地方政府开展项目稳评工作的具体执行情况千差万别。从责任主体来看，有些地方的拟建项目社会稳定风险评估工作由当地维稳办负责，有的地方由当地综治办负责，有些地方由当地发改委负责，有些地方甚至将应由地政府或其有关部门指定的评估主体开展的项目稳评工作作为一般的商业性工程咨询业务直接交给中介机构负责。项目稳评涉及复杂的信息收集和综合研判，需要地方政府相关职能部门按照各自职能分工，协调应对各类潜在的突发性事件。但是，如何将各地方信访、公安、维稳和综治等部门加入项目稳评机制框架体系中，如何确保项目稳评工作的质量，如何让地方政府认识到高质量的投资项目社会稳定风险评估工作对当地项目正常推进的重要性并按照职能分工共同做好项目稳评工作，尤其是如何制定切实可行的应急预案并确定信息共享及协调行动，还没有形成一套有效的保障机制。从稳评内在运行机制看，国家投资主管部门对地方政府报送的项目稳评报告只履行形式把关职能，而将投资项目的社会稳定风险等级审核权实质上交给了地方政府。一方面，地方政府为了顺利报批项目，在程序上需要满足国家投资主管部门的稳评要求，按规定报送相应的稳评文件；另一方面，在稳评操作规范层面，地方政府按照自己制定的标准规范，自行解决执行层面的具体问题。这种制度安排使得地方政府没有研究拟建项目社会稳定风险状况的内在动力，国家投资主管部门与地方政府之间缺乏直接对接或协调的渠道，从而使得国家投资主管部门制定的管理规定难以在地方政府层面得到有效的贯彻落实。（4）地方政府对项目稳评目的的认识理念不到位由于维稳涉及众多部门、情况复杂，从事基层工作的人员普遍认为，仅靠编写一本项目社会稳定风险分析或评估报告，对当地维稳工作不会产生实际效果。一些拟建项目在实施伊始并没有出现群体性事件，但按照投资主管部门的要求开展了稳评工作，信息公开和公众参与使得拟建项目的利益相关者了解到更多的项目信息，于是产生了次生涉稳风险事件。甚至有人认为，项目稳评不但没有解决当地维稳的实际问题，而且引发了新的群体性事件。各地方政府或其有关部门指定的项目稳评主体也普遍认为，开展项目稳评的核心目的是要满足投资主管部门项目审查的需要，并不是要真正地为预防当地工程项目所引发的群体性事件而服务。由此，项目稳评无用论的错误认识开始滋生将项目稳评咨询业务仅视为工程咨询机构或其他有关部门的一项新业务或新的利润增长点。（5）错误评价方法误导实践工作目前我国各地普遍使用的项目稳评分析框架是由一家地方性工程咨询机构率先提出的，其内容大体上包括：调查工程项目的社会稳定风险；识别单因素风险；确定主要的风险因素；估计主要的单风险因素，确定单因素风险程度；确定项目初始整体风险等级；提出风险防范和化解措施；确定采取措施后的单因素风险程度；确定采取措施后的项目整体风险等级；提出结论和建议。该分析框架具有以下特点：将风险等级作为整个分析框架的核心导向；分别估计采取措施前和采取措施后的风险等级；分别估计单因素和项目整体的风险等级；通过叠加单因素的风险程度来计算整体风险等级；采用综合风险指数法来判断项目整体的风险等级该分析框架被国家发展和改革委员会于2012年年底印发的固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲（征求意见稿）（发改办投资20122873号，简称征求意见稿）所采纳并在一定范围内传播。虽然国家发展和改革委员会于2013年年初最终发布的编写大纲中并没有采纳这些具体的分析办法，但是后来各地举办的大量培训班使得其在社会上广泛传播。我们认为，这种分析框架和计算方法，尤其是采用综合风险指数法判断项目整体风险等级，在方法上和逻辑上都存在严重的错误，其计算结果没有任何实际意义。这种错误方法在社会上广泛传播，严重误导和损害了我国项目稳评咨询业务的健康发展。3我国项目稳评实践存在问题的原因剖析（1）项目稳评不能规避社会泄愤等非维权事件经过30多年的改革发展，我国已经进入社会矛盾凸显期，这是由社会发展的历史阶段决定的。纵观西方工业化国家的发展历程，它们都曾经历过类似的发展阶段，而且在一些国家的现代化过程中出现的群体性事件表现得更为严峻和激烈，如英国工业化过程中的圈地运动。当社会发展进入一定阶段后，社会必然进入风险社会的发展阶段，突出表现为各类社会风险不断涌现，这些社会风险与人们的生活相伴而生并呈逐步增多趋势。在我国推进工业化和现代化的进程中，群体性事件频发是社会发展难以逾越的必然现象。如前所述，按照内在性质可将突发性群体事件分为维权事件、社会泄愤事件和政治骚乱事件。由投资项目引发的群体性事件主要是维权事件，主要是因为项目的投资建设损害了一部分人的利益，他们要求获得相应的补偿。项目稳评仅能在预防维权事件方面发挥作用，即通过评估社会稳定风险、查找风险源，按照可行性研究的思路逻辑提出预防和化解社会稳定风险的对策措施，以维护利益相关者的合法权益，从而避免维权类群体性事件的发生。社会泄愤事件的参加者主要是借助某些导火索来发泄自己在其他方面的不满而采取的极端行为；政治骚乱事件具有明显的政治目的。这两类事件是由各类复杂的社会问题或政治问题引起的，与工程项目实施方案没有直接关系。这类事件可能以工程项目作为导火索，发泄对社会的不满情绪，往往伴随着刑事犯罪。从维稳的角度，对社会泄愤事件或政治骚乱事件应重点采用“政法维稳”的强制性手段予以处理解决。因此，项目稳评仅能在有限范围内发挥预防维权类群体性事件的作用，通过项目稳评预防或化解所有的群体性事件是不现实的。因为当地虽然开展了项目稳评工作但照样发生群体性事件，进而否定项目稳评的积极作用，也是不客观的。artificial adj. 人造的；假的（2）地方政府难以发挥前置性审查把关的“闸门”作用来自西北的根据我国现行的项目稳评机制，由项目所在地的人民政府或其有关部门指定的评估主体做出的社会稳定风险评估报告，是国家发展和改革委员会审批、核准项目或核报国务院审批、核准项目的重要依据，投资主管部门根据稳评报告提出的社会稳定风险等级来决定项目是否予以审批或核准。这表明，国家投资主管部门将拟建项目的“社会稳定风险等级”作为判断项目在社会稳定风险评价方面是否可行的重要依据，并将风险等级的决定权交给了地方政府。我国在管理涉及社会稳定风险事件时遵循“属地管理”原则，地方政府承担了当地投资项目维稳的具体责任。从逻辑上讲，将“社会稳定风险等级”的决定权交给社会稳定风险管理的责任承担主体具有合理性，但是逻辑上具有合理性并不意味着在现实中具有有效性。在现实中，多上项目、上大项目往往是促进当地经济发展的最有效手段。在这种背景下，经由地方政府报送的拟建项目无论实际上其社会稳定风险状况如何，其评估报告中的评估结论必定只有一个“低风险”。只要地方政府同意报送的项目，一定都是地方政府在稳评上认可的项目，因此一定都是低风险等级的项目。投资主管部门一般不会看到稳评办法中提出的“高风险”和“中风险”项目情形。由于地方政府对项目稳评进行了实质性审查，因此国家投资主管部门客观上不需要另行审查项目的实际社会稳定风险等级，而仅仅需要根据地方政府上报的评估报告对拟建项目的社会稳定风险等级进行合规性审查。在这种制度安排下，缺乏对地方政府的投资饥渴行为进行有效遏制的、强有力的配套机制，则必然导致地方上报的“稳评报告”成为“可批性报告”。从建立项目审查制度体系的角度看，我国现行的项目稳评机制要求将地方政府或其有关部门指定的评估主体完成的、并经地方政府认可的投资项目社会稳定风险评估报告及其认可的项目处于“低风险等级”的评价结论作为我国投资主管部门审核项目的“前置性”条件之一。目前国家投资主管部门负责核准或审批的投资项目，其“环评”“土地”“节能”等前置性审查都是由中央政府职能部门具体负责的，如“环评”由国家环境保护部负责，“土地预审”由国土资源部负责，“节能评审”由国家发展和改革委员会负责等。这些主管部门作为独立于地方政府的中央政府所属职能管理部门，逻辑上能从国家层面对其职责所属的管理事项进行严格把关，但客观上项目环评、土地预审等前置性审查流于形式的情况仍会发生。可以设想，在地方政府存在“冲动”的客观背景下，将项目“稳评”的前置性审查权交给地方政府，一定难以实现稳评办法出台的初衷。虽然这种制度安排是项目审查制度建设的一项重要创新，也是项目前置性审查职能下放给地方政府的一种重要尝试，但在相关配套措施不到位的情况下，必然导致项目稳评流于形式的情况发生。（3）咨询评估机构难以从独立第三方的角度发挥专业把关作用按照现行的项目稳评制度规定，国家发展和改革委员会在委托工程咨询机构对拟建项目的可行性研究报告或项目申请报告进行评估时，可根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。这里强调“可以根据情况”委托咨询评估单位提出咨询意见，其言外之意是，也可以根据情况“不要求”咨询评估机构开展社会稳定风险的咨询评估。这事实上弱化了工程咨询评估机构在项目稳评咨询中的作用，即不是必须要求委托评估机构提出稳评咨询意见。这里特别强调，即使投资主管部门委托咨询评估机构针对拟建项目的社会稳定风险提出咨询意见，其提出的也只是“咨询意见”，而不是“评估结论”。地方政府出具的社会稳定风险评估报告中的“评估结论”与工程咨询机构接受投资主管部门的委托而提交的工程项目“咨询评估报告”中的关于项目稳评的“咨询意见”，具有明显不同的性质、地位和作用，即只有地方政府认可的“评估结论”才是项目审批或核准的重要依据。这种制度安排符合中央有关部门对重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作不得“重复评估”的原则性要求，即地方政府已经出具了社会稳定风险“评估报告”，工程咨询评估机构在接受国家投资主管部门的委托而开展工程项目咨询评估时，就没有必要再提出有关项目稳评的“评估结论”。如果确实有必要针对拟建项目的社会稳定风险提出咨询意见，现行管理办法并没有明确说明咨询意见的“用途”，也没有明确指出当咨询意见与地方政府认定的“评估报告”意见不一致时应采纳哪个，事实上都是采用地方政府的评估结论。在这种制度安排下，国家投资主管部门委托工程咨询机构开展拟建项目的咨询评估，客观上根本没有必要由项目咨询评估专家对地方政府指定的评估主体报送的“社会稳定风险评估报告”再次提出咨询评估意见。这使得无法真正实现项目咨询评估专家站在第三方的立场上独立地对拟建项目的社会稳定风险进行客观评估和专业把关。Lima n. 科马（秘鲁首都 ）完善我国项目稳评机制的对策措施Tom Sawyer n. 汤姆?索亚（人名）（1）加快推进项目稳评制度建设和立法工作如前所述，虽然目前国家投资主管部门制定了项目稳评的管理办法，对项目稳评提出了明确要求，但是这些要求并不能真正得到贯彻落实，国家投资主管部门难以发挥对项目稳评质量进行实质性把关的作用，为项目稳评流于形式提供了条件。项目稳评还涉及党的维稳部门和政府行政部门双重管理的问题，政府部门制定的管理文件与党的维稳主管部门的管理规定相衔接，需要一个有效的沟通渠道。我们建议，我国应制定一个国家层次上的、具有较高权威性的项目稳评管理规定，界定项目业主单位、地方政府、行业主管部门及投资主管部门等的责权利关系，确保项目稳评制度能够切实贯彻落实。logically adv. 逻辑上；合逻辑地；我国投资领域的立法严重滞后，应加快推进项目稳评立法工作。目前国务院投资主管部门对项目的审批、核准和备案等行政许可行为缺乏上位法的支持。由于项目申报、审查程序及内容要求缺乏明确的法律规定，因此对于在项目推进过程中出现突发性群体事件等棘手问题，难以严格按照法律规定进行处理，不利于依法开展稳评工作或落实风险防范和化解措施。今后要加快解决我国项目决策和审批管理在执行程序上无法可依的被动局面，加快推进工程项目投资立法，并在法律条款中明确公众参与、信息公开、利益相关者维权及群体性事件如何处理等规定，将项目稳评工作纳入法治化建设轨道。（2）发挥投资主管部门及工程咨询机构为稳评把关的有效作用我们认为，国家投资主管部门不能因为无法承担工程项目维稳的具体责任就主动放弃对项目稳评进行实质性把关的责任。正如投资主管部门不能有效承担拟建项目在规划、环评、用地和节能等方面决策失误的具体责任，但仍然要对这些事项进行把关，并委托咨询评估机构对这些事项进行咨询评估。如果以项目审查机关无法承担评价失误的责任为由将相关事项审查的实质性责任移交或下放，那么目前报送国家投资主管部门的可行性研究报告和项目申请报告的绝大部分内容都应该去掉。如此投资主管部门对项目的审批或核准也就变得没有必要了。因此，为了确保重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制真正发挥作用，必须充分考虑当前我国的国情，使国家投资主管部门真正发挥把关作用，充分发挥对地方政府追求和投资饥渴的行为的制衡作用。工程咨询机构作为工程项目评估论证的专业服务机构，可以在专业层面对拟建项目的社会稳定风险提供咨询服务。无论是项目业主单位报送的拟建项目社会稳定风险分析篇章，还是地方政府提交的社会稳定风险评估报告，工程咨询机构都可以从专业角度对拟建项目的社会稳定风险进行科学分析和评估论证。同时，在国家投资主管部门委托的咨询评估中，应对稳评内容提出明确的工作要求，以便咨询评估专家能够从独立的第三方角度对项目稳评申报文件发挥评估把关的实质性作用。有关部门要制定和完善相关配套政策，对工程咨询机构的