传统与现代之间的湖南保卫局.doc

传统与现代之间的湖南保卫局一、中国传统警察组织的弊端1840年以后，帝国主义以长枪利炮打开了中国的大门，古老的中国被迫与西方发生接触。国人耳闻目睹了租界和西方国家中的近代警察组织，逐渐意识到中国传统警察组织的弊端。在清代，传统上负有警察义务的组织大致可以分为四类：一是军队；二是州县衙门的衙役，如捕快、仵作与弓兵等；三是保甲组织等；四是家族、乡约、会馆等各类社会组织。这些传统警察组织，在清代固然发挥了一定的作用，但其弊端显而易见。清代的八旗兵和绿营兵驻防京师和全国各地，兼有警察的性质1，但地方政府无权指挥。而且八旗兵布防的根本目的是对全国的军事、行政进行监控，不负责具体的治安工作2；绿营兵虽承担各地解送、守护、察奸、缉私、承催等警察工作，但绿营兵薪饷微薄，根本无法养家糊口，在此情形之下，往往利用乘机敲诈勒索3。清后期代替八旗和绿营而起的练军和防军，在军事上有所变革，但上述情形仍然没有改变4。州县主要依靠捕快、仵作与弓兵等来从事地方警察工作。捕快、仵作与弓兵是宋代以来到官府应差服役的人员，但由于报酬微薄，往往将公干视为敛财之渊薮，所以一旦遇到征收钱粮并捕获罪人等事，往往成群结队，状如强盗。因此，捕快、仵作与弓兵被士人所不齿，被视为“贱役”、“贱民”而非“良民”。光绪大清会典事例规定：“凡衙门应役之人，除库丁、斗级、民壮仍列于齐民，其皂隶、马快、步快、小马、楚足、门子、弓兵、仵作、粮差及巡捕营诸番役，皆为贱役”。不能参加科举考试，服饰也有严格限制5，清代也有禁止捕快下乡扰民的规定。保甲组织是维护基层乡村治安的主力。但保甲长只是来官府当差的，不是官，没有俸禄报酬。正因保甲是官府强制推行、又无报酬，民户多不愿担任保甲长，充任保甲长多是乡间的无赖；而无赖充任保甲长，又多依仗职权，讹诈勒索钱财以弥补无报酬的缺陷，遂至保甲长声名狼藉，更无良人愿意充任，而治安情形更坏6。“事实上，保甲总的来讲是没有效率的。”7家族、乡约、会馆等各类社会组织是协助官府维护治安的基层辅助力量。在清代，家族组织在官府的许可和默认下，有户、房、族三级组织将管理族人，有家法家规约束族人，有从辱名、罚跪直到处死的家刑以惩处有违反家法行为的族人8。乡约本是宋代出现的乡村自治组织，以劝善惩恶、注重教化为职责，但内容中多涉及治安，经朱熹倡导后，得到明清皇帝的肯定，并在全国推行9。会馆既是城市内管理同籍贯流动人口的社会组织，也是调解行业内部矛盾和纠纷的行业组织10。上述社会组织，一方面，无一例外地被官府强制承担治安责任，限制了社会组织参与治安的积极性；另一方面，官府疏于监管，放任自流，使得一些人借助上述社会组织横行霸道。在十九世纪九十年代，早期改良派的代表人物如何启、胡礼垣、郑观应等，已经从思想上初步认识到传统警政的弊端，呼吁要消除这些弊端，只有学习西法，建立专业警察。 “除根之道，莫要于仿照西法，设立巡捕”11。而建立近代专业警察的最早实践，应当是黄遵宪创建湖南保卫局。（二）黄遵宪创建湖南保卫局黄遵宪（1848-1905）子公度，别号人境庐主人，广东嘉应州（今梅州市）人，近代中国资产阶级改良时期的政治活动家，“新派”诗人，著有人境庐诗，也是中国近代警政的创始人。同治六年（1867），黄遵宪考中秀才，开始阅读万国公报和江南制造局译书，研究时务。同治十三年（1874），黄遵宪怀着“一学蝇头世俗书”的心情，到北京应廷试。在北京，他颇受同乡先辈何如璋、邓承修等推重。光绪二年（1876），黄遵宪中举，捐知县、道员。次年，随何如璋使日，任参赞官，开始了他的外交官生涯。随后历任驻美国旧金山总领事、驻英使馆二等参赞、驻新加坡总领事。黄遵宪是近代中国最早一批跨出国门走向世界的官员，从1877年至1894年，除任满休假和父丧归国三年外，他总共居外国14年，其阅历之丰富在同时代人中是少有的。黄遵宪的这一经历使他有机会对西方的各项政治制度作长期的实地考察，他对日本仿效欧美建立的警察制度尤其推崇不己。1877年，他撰写了日本国志一书，并于1895年出版。此书详细介绍了日本明治维新的经过及得失利弊，呼吁学习日本的明治维新，实施新政，对改良派和光绪皇帝实施戊戌变法影响很大12。在书中，他强调实施新政必自警察始，“有国家者欲治国安人，其必自警察始。”13 1894年，黄遵宪从新加坡离任回国，时值中日甲午战争爆发。次年，中国战败，被迫签订了马关条约。甲午战败暴露了清政府的腐败无能，加深了中华民族的危机，一个救亡图存、振兴中华的高潮也随之涌起。黄遵宪也在战后从爱国逐步走上变革社会实践的道路。随后，黄遵宪参加上海强学会，并联络梁启超等创办上海时务报，鼓吹变法图存思想，成为维新派的重要人物之一。1896年9月，光绪皇帝破格下特旨召见黄遵宪。光绪问黄遵宪，西方政治为什么胜过中国？黄遵宪回答，西方国家强大，原因在于变法。黄遵宪还说，自己在伦敦时，听那里的学者说，百年以前，英国还不如中国发达呢！光绪听了黄遵宪的话，先是惊讶，接着笑着点头。 1897年6月，由于翁同和的推荐，黄遵宪被任命为湖南长宝盐法道，兼署湖南按察使，掌管全省的刑狱和官吏的考核。是时，恰逢湖南巡抚陈宝箴推行新政，试图仿效西方资本主义，改良中国的封建政体。因此，黄遵宪到任后，在陈宝箴的支持下，积极推行新政。黄遵宪提出了一套“地方自治”的理论，提倡“民治”，改革封建官制，建立地方议会制度，“亦自治其身，自治其乡而已。由一乡推之一县、一府、一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨。”14为此，黄遵宪亲自负责规划及主持了保卫局、迁善所、整顿刑狱、课吏馆、时务学堂、武备学堂、南学会、湘报馆、团练、矿务、内河小轮船、湘粤铁路等12项新政规定要务。在12项新政措施中，他将保卫局列在首位，认为：“警察一署为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆为空言。”14其时，陈宝箴也痛感推行新政，旧的保甲制度已不足依靠，因此赞成黄遵宪的提议，并委派他主持筹备工作。黄遵宪亲自起草了保卫局章程，他非常仔细认真，每当想好一个条款，就写在一张两寸宽的纸条上贴在自己办公室的墙壁上。贴了一个多月，积攒了40多条后，他开始汇总草拟保卫局章程，并刊登在湘报上广泛征求各界的意见。保卫局章程得到了维新派的大力赞扬，也得到部分开明官绅的赞同。但很多人表示怀疑和不理解。除了顽固官绅的阻挠外，最主要的问题是经费、人选的问题。因为保卫局是官绅合办的机构，经费的来源自然是官民个人，这就势必触及到一些人的利益，许多表示拥护建立保卫局的官绅，一听说筹款，就打退堂鼓了。而保卫局人选，一方面，许多人对保卫局这个新生事物不理解，也就谈不上支持，所以不肯接受委任；另一方面，保卫局这个新兴的治安机构，是仿照西方和日本警察机关设立的，要求各种人员都要具备一定的素质、知识、并应受过一定的训练，但在当时，这些条件完全不具备。这些问题使得保卫局开办日期不得不一拖再拖，黄遵宪为此倾注了大量的心血。在经费问题上，黄遵宪按照“民治”的精神，与长沙绅商进行了多次的协商和劝导；在人选问题上，黄遵宪推荐左宗棠的第四子、江苏提法使左孝同出任保卫局的具体负责人会办大员，左孝同凭借其特殊的地位，为保卫局作了大量有益的工作。而黄遵宪本人更是亲自出任保卫局总办。 经过黄遵宪等人的多方努力，克服了重重困难，保卫局终于在光绪二十四年（1898）六月初九日（公历7月27日）正式成立。（三）湖南保卫局的性质、职权与组织机构1、湖南保卫局的性质黄遵宪创办湖南保卫局，基本上是仿日本和西方的警察，但也有所创新，这主要体现在保卫局的性质上。黄遵宪认为西方警察善政，“不归于乡官、区长之手，而归于行政官，此亦泰西文明美犹有憾之证也” ，强调建立警政要“以民卫民”、“以民保民”16。因此，他创建湖南保卫局时，特别强调其性质是“官绅商合办之局”17，不是纯粹的官僚机构。从保卫局的构成和分工来看，从总局到小分局，既有官，又有民（绅商），二者各司其职，分工合作（详见下湖南保卫局的组织机构）。这是中国传统警政与西方民主政治的结合，在一定程度上体现了维新派的民权、民主思想，也是湖南保卫局积极、进步的一面。182、湖南保卫局职权湖南保卫局的职权，是“去民害，卫民生，检非违，索犯罪”，19这是保卫局一切行动的根本原则和出发点。据学者研究，湖南保卫局较之今公安机关，职权更为广泛，有一定的司法审判权。主要包括四个方面20：一是预防犯罪、缉捕盗贼、维护公益，这主要是通过保卫局的各级巡查人员在辖区内昼夜巡逻来执行；二是编查户口，这是保卫局的第一要义，由小分局委绅主持行使；三是管理省城各街道的交通、卫生等事项；四是司法审判，“所有地方人民，违反本局禁令，或本局巡查不守本局章程，由各小分局拘送到局者，由各局长讯问，除罪犯徒流以上，应送总局办理外，余均由局长分别轻重，随时发落。”213、湖南保卫局组织机构保卫局实行总局、分局、小分局三级体制。长沙府城中央设总局1所；城中分设分局4所，城外设分局1所；每分局辖小分局6所。总局分为官吏和绅士两套体系，各司其职，分工合作。官吏体系由官吏充当，人选由官员选举或推荐，负责缉捕盗贼，审判和安置犯人，设有总办1人，总管全局工作；会办1人，协助总办处理各项具体工作；会办委员4人，专司文案和审案。绅士体系由绅士而非官吏充当，人选由居民、商人选举产生，职责是议定保卫局章程和决策，并负责财务、后勤等工作，设有会办绅士1人，负责支发银钱、清理街道、招募巡查等；委绅2人，具体负责财务、出纳、后勤、总务；议事绅士10人，由小分局中的董事选举产生，组成保卫局决策机构，选举总办，议定保卫局大事。分局上受总局领导，下指挥小分局。分局设局长1人，由官充任，负责辖区内罪在徒流以下案件的审理发落；副局长1人，由绅士充任，协助局长管理本局人员，专责本局出入银钱、收支器物。小分局是保卫局的基层机构，直接管理各项具体事务，每小分局约管辖1000户，设理事委员1人，由官吏充当，主管小分局事务，可以审理和调解一些轻微案件；副理事1人，由绅士充当，协助理事委员，专责银钱、财务出纳；董事4人，本辖区店户、绅商选举产生，并作为总局议事绅士后备人选。22每小分局还设有巡查长、巡查吏和巡查，具体行使保卫局各项职能。巡查长1人，由上级委派，负责督率巡查；巡查吏2人，专司侦探，协助巡查长；巡查14人，类似今普通警察。从巡查设置的情况看，巡查与过去的捕快、保甲、练勇有明显的区别。首先，巡查“并非差役”23，不像捕快、保甲那样具有强制当差的性质。按照保卫局的规定，巡查是由董事根据湖南保卫局章程规定的条件推荐产生。24其次，湖南保卫局章程规定了充当巡查的资质条件。 “一须年在二十岁以上，三十岁以下者；二须曾经读书识字，粗通文理者；三须身体强健，能耐劳苦者；四须性质和平，不尚血气者；五须有保人；六须考验；七不准以曾经犯罪之人充当。”25再次，还规定了警员的具体职责九条，以及“两不许”、“七不准”的纪律，例如，执勤不许抽烟、闲谈、执扇，非有局票不许入人屋等；执勤必须穿“官给衣物”，其他时间不得穿用；夜间执勤可执木棍，用于自卫，不得打人等。最后，还规定了巡查的薪酬和升迁条件，这也不同于保甲、捕快的义务当差。从以上情况看，巡查已近似西方近代的专职警察。此外，保卫局还制定了湖南迁善所章程，在长沙府城内还设立了5所迁善所，用于安置改造无业游民和违反保卫局禁令的轻微人犯26，类似近代资本主义性质的收容所、感化院和初级监狱。（四）湖南保卫局的历史地位黄遵宪在开办保卫局的过程中，始终认真贯彻官民合办、公议公决的精神，激起了广大民众的参与热情。成立后，保卫局各级人士也勤奋努力，认真执行湖南保卫局章程各项规定，整顿社会治安，维持公共秩序，推进公益事业，取得了显著成效，获得了各界的普遍拥护。据当时湘报报道，“保卫局开办以来，各局员绅倍极勤慎，日夜严饰巡丁逡巡街市，城中无赖痞徒渐皆敛迹。” “城厢内外，人心贴然，己有成效可观。” 27 但是，由于维新变法申民权的主张，触动了以那拉氏为首的顽固派的利益，光绪二十四年（1898）八月初五日（公历9月20日），那拉氏发动政变，百日维新运动失败。随后，那拉氏下令革去陈宝箴、黄遵宪等人的职务，并谕令张之洞“湖南省城新设南学会、保卫局等名目，迹近植党，应即一并裁撤。”28九月十七日（公历10月31日），保卫局更名为保甲局。黄遵宪革职后，退出政治舞台，回到故乡，构筑人境庐，从事教育事业。光绪三十一年（1905）二月二十三日（公历3月28日），黄遵宪病逝于故乡。黄遵宪创立的湖南保卫局，虽然从成立到裁撤只存活了三个月，但它是中国近代史上最早建立的专职警察组织，尤其是其官绅商合办警政的精神，值得我们深思。【参考文献】1中国军事科学院主编.中国军事通史第16卷,清代前期军事史,第329,335页.北京：军事科学出版社,1998.2朱绍侯主编.中国古代治安制度史 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