新《食品安全法》解读.ppt

新 食品安全法 亮点解读 周红丽博士 副教授 硕士生导师湖南农业大学食品科技学院 主要内容 一 食品安全法律制度历史沿革二 新 食品安全法 修订背景三 新法修改亮点四 学校食品安全法律责任 一 食品安全法律制度历史沿革 2014年7月第十二届全国人大常委会第九次会议初次审议了 中华人民共和国食品安全法 修订草案 并向社会公开征集意见 2015年4月24日 十二届全国人大常委会第十四次会议举行了闭幕会 会议以160票赞成 1票反对 3票弃权 表决通过了新修订的食品安全法 新版 食品安全法 共十章 154条 将于今年10月1日起正式施行 食品安全法 共十章 154条 二 新 食品安全法 修订背景 1 食品安全事故频发2010年 地沟油 烤鸭油 一滴香 植物奶油 硫磺姜 毒豇豆 假冒五常香米 伪紫砂煲 2011年 雨润烤鸭问题肉 立顿铁观音稀土超标 速冻食品病菌门 牛肉膏事件 猪肉变的牛肉 浙江检出20万吨问题血燕 染色馒头 食入多量危害健康 沈阳查获25吨 毒豆芽 东莞地下作坊日销上万黑粽 广东中山出现毒 红薯粉 等 2012年 注胶虾事件 温州硫磺竹笋事件 螺旋藻铅超标事件 问题奶粉系列事件 雅培喜康宝 坂崎杆菌 老牛挤鲜奶 皮鞋酸奶果冻 事件等 2013年 鱼翅造假 人造假鱼翅用明胶合成 羊肉造假 老鼠肉冒充羊肉进市场 驴肉造假 驴肉中检出狐狸DNA 胶原蛋白造假 被曝出不含胶原蛋白 果汁企业造假 用 瞎果 作原料降成本等 2014年 央视曝光 杭州黑心企业售过期烘焙食材 上海福喜食品大量采用过期肉 台湾统一19款产品涉黑心油 吸血鬼饮料 是三无产品 统一泡面被检出大肠杆菌超标 淡水鱼生鱼片含肝吸虫等 问题集中表现为 更多新的食品原材料使用违禁农兽药 新的食品添加剂和非法添加物应用于假冒伪劣食品的生产 新技术带来的新隐患以及民众相关知识缺乏 风险交流是食品安全分析框架中的薄弱环节 知名企业发生的食品安全事件越来越多 中国社会科学院连续数年对59个国务院部门 26个省级政府 43个较大的市的政府实施信息公开制度的情况进行调研 根据2011年的调研报告显示 食品安全信息公开情况很不乐观 特别是对食品安全监管检查方面的信息公开程度最低 仅有3家设立了 餐饮服务提供者食品安全信用档案 栏目 透明度不到7 仅有10家对食品安全违法行为查处情况进行了披露 透明度仅为23 在信息及时性方面 可以说 信息更新滞后甚至不更新的情况普遍存在 2 食品安全监管存在空白 监管资源的分散不能很好地提高行政监管效能国务委员 国务院秘书长马凯同志在 关于国务院机构改革和职能转变的说明 的报告中就提到了食品安全监管机构的改革方案 力图将食品安全办 食品药品监管局 质检总局 工商总局等机构的监管职能整合 组建国家食品药品监督管理局 以便对食品 药品的生产 流通 消费领域的安全性进行统一管理 将工商管理部门 质量技术监督部门中相应的监督和检验机构划分到食品药品监督管理部门 监管机构在迈出改革的第一步之后 食品安全法 原来关于的监管机构的内容已与改革后的实际监管机构及其职能之间不符 同时 食品安全法 相关的立法解释和司法解释也存在法理上的空白 从而缺乏一定的执行力 食品安全法 的修改势在必行 修订思路 一是更加突出预防为主 风险防范 二是建立最严格的全过程监管制度 对食品生产 销售 餐饮服务等各个环节 以及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂 食品相关产品等各有关事项 有针对性地补充 强化相关制度 提高标准 全程监管 三是建立最严格的各方法律责任制度 综合运用民事 行政 刑事等手段 对违法生产经营者实行最严厉的处罚 对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责 对违法作业的检验机构等实行最严格的追责 四是实行食品安全社会共治 充分发挥消费者 行业协会 新闻媒体等方面的监督作用 引导各方有序参与治理 形成食品安全社会共治格局 声音要切实加强食品药品安全监管 用最严谨的标准 最严格的监管 最严厉的处罚 最严肃的问责 加快建立科学完善的食品药品安全治理体系 严把从农田到餐桌 从实验室到医院的每一道防线 习近平 中共中央政治局5月29日下午就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习上的讲话 三 新法修改亮点 亮点一 7个方面的制度设计确保最严监管 一是完善统一权威的食品安全监管机构 国家食品安全监管总局对食品的生产 销售 消费等环节进行统一的有效监督管理 总领食品安全生产销售 终结了 九龙治水 的食品安全分段监管模式 二是建立最严格的全过程监管制度 新法对食品生产 流通 餐饮服务和食用农产品销售等环节 食品添加剂 食品相关产品的监管以及网络食品交易等新兴业态进行了细化和完善 集中用餐单位应有管理规范 新的食品安全法 在餐饮服务环节 增设餐饮服务提供者的原料控制义务和学校等集中用餐单位的食品安全管理规范 新法规定 学校 托幼机构 养老机构 建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律 法规和食品安全标准 从供餐单位订餐的 应当从取得食品生产经营许可的企业订购 并按照要求对订购的食品进行查验 供餐单位应当严格遵守法律 法规和食品安全标准 当餐加工 确保食品安全 新法还规定 学校 托幼机构 养老机构 建筑工地等集中用餐单位的主管部门应当加强对集中用餐单位的食品安全教育和日常管理 降低食品安全风险 及时消除食品安全隐患 建立食品安全全程追溯制度 新法规定 食品生产经营者应当依照本法的规定 建立食品安全追溯体系 保证食品可追溯 国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集 留存生产经营信息 建立食品安全追溯体系 国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制 三是更加突出预防为主 风险防范 新法进一步完善了食品安全风险监测 风险评估制度 增设了责任约谈 风险分级管理等重点制度 新法增加风险监测计划调整 监测行为规范 监测结果通报等规定 明确应当开展风险评估的情形 补充风险信息交流制度 提出加快标准整合 跟踪评价标准实施情况等要求 其中规定 食品安全风险监测工作人员有权进入相关食用农产品种植养殖 食品生产经营场所采集样品 收集相关数据 采集样品应当按照市场价格支付费用 增设监管部门负责人约谈制 新法规定 食品生产经营过程中存在食品安全隐患 未及时采取措施消除的 县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈 责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案 县级以上人民政府食品药品监督管理等部门未及时发现食品安全系统性风险 未及时消除监督管理区域内的食品安全隐患的 本级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈 地方人民政府未履行食品安全职责 未及时消除区域性重大食品安全隐患的 上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈 被约谈的食品药品监督管理等部门 地方人民政府应当立即采取措施 对食品安全监督管理工作进行整改 增加规定风险分级管理要求 新法规定 县级以上人民政府食品药品监督管理 质量监督部门根据食品安全风险监测 风险评估结果和食品安全状况等 确定监督管理的重点 方式和频次 实施风险分级管理 同时规定 县级以上人民政府食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案 记录许可颁发 日常监督检查结果 违法行为查处等情况 依法向社会公布并实时更新 对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次 对违法行为情节严重的食品生产经营者 可以通报投资主管部门 证券监督管理机构和有关的金融机构 四是建立最严格的标准 新法明确了食品药品监管部门参与食品安全标准制定工作 加强了标准制定与标准执行的衔接 省级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级食品药品监督管理 质量监督 农业行政等部门 分别对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价 并根据评价结果及时修订食品安全标准 对地方特色食品 没有食品安全国家标准的 省 自治区 直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准 报国务院卫生行政部门备案 食品安全国家标准制定后 该地方标准即行废止 五是对特殊食品实行严格监管 新法明确特殊医学用途配方食品 婴幼儿配方乳粉的产品配方实行注册制度 特殊医学用途配方食品应注册 特殊医学用途配方食品是适用于患有特定疾病人群的特殊食品 现行食品安全法对这类食品未作规定 一直以来 我国对这类食品按药品实行注册管理 截至目前共批准69个肠内营养制剂的药品批准文号 2013年 国家卫生和计划生育委员会颁布了特殊医学用途配方食品的国家标准 将其纳入食品范畴 国家食品药品监督管理总局提出 特殊医学用途配方食品是为了满足特定疾病状态人群的特殊需要 不同于普通食品 安全性要求高 需要在医生指导下使用 建议在本法中明确对其继续实行注册管理 避免形成监管缺失 应严格监管婴幼儿配方食品 新的食品安全法规定 婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制 对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验 保证食品安全 生产婴幼儿配方食品使用的生鲜乳 辅料等食品原料 食品添加剂等 应当符合法律 行政法规的规定和食品安全国家标准 保证婴幼儿生长发育所需的营养成分 婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料 食品添加剂 产品配方及标签等事项向省 自治区 直辖市人民政府食品药品监督管理部门备案 新法特别规定 不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉 同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉 保健食品声明不能代替药物 新法明确保健食品原料目录 除名称 用量外 还应当包括原料对应的功效 明确保健食品的标签 说明书应当与注册或者备案的内容相一致 并声明 本品不能代替药物 明确食品药品监督管理部门应当对注册或者备案中获知的企业商业秘密予以保密 目前我国保健食品生产企业超过2000家 年产值约3000亿元 而且近年来整个行业发展迅速 但与此同时 保健食品生产行业也存在批准文号使用混乱 非法添加化学成分 广告夸大宣传等诸多乱象 比如 2014年有人在网络上购买了名为绿S蝴蝶亚仙人掌的减肥胶囊产品 服用1个月后死亡 经调查发现该保健食品的批准文号为盗用 另外经过检测发现含有非法西药成分氟西汀 对呼吸系统有严重影响 六是加强对农药的管理 新法明确规定 鼓励使用高效低毒低残留的农药 特别强调剧毒 高毒农药不得用于瓜果 蔬菜 茶叶 中草药材等国家规定的农作物 七是建立最严格的法律责任制度 新法从民事和刑事等方面强化了对食品安全违法行为的惩处力度 亮点二 6个方面的罚则设置确保 重典治乱 一是强化刑事责任追究 新法首先要求执法部门对违法行为进行判断 如果构成犯罪 就直接由公安部门进行侦查 追究刑事责任 反之则由行政执法部门进行行政处罚 此外还规定 行为人因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚 则终身不得从事食品生产经营的管理工作 二是增设了行政拘留 新法对用非食品原料生产食品 经营病死畜禽 违法使用剧毒高毒农药等严重行为增设行政拘留处罚 三是大幅度提高了罚款额度 违法生产经营的食品货值金额不足一万元的 并处十万元以上十五万元以下罚款 货值金额一万元以上的 并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款 情节严重的 吊销许可证 并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留 四是对重复违法行为加大处罚 新法规定 行为人在一年内累计3次因违法受到罚款 警告等行政处罚的 给予责令停产停业甚至吊销许可证的处罚 五是对非法提供场所增设罚则 新法对明知从事无证生产经营或者从事非法添加非食用物质等违法行为 仍然为其提供生产经营场所的行为 规定最高处10万元罚款 六是强化民事责任追究 规定实行首负责任制 要求接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付 不得推诿 同时完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度 规定网络交易第三方平台提供者未能履行法定义务 食品检验机构出具虚假检验报告 认证机构出具虚假的论证报告 使消费者合法权益受到损害的 应与相关生产经营者承担连带责任 亮点三 4个方面的规定确保食品安全社会共治 一是行业协会要当好引导者 新法明确规定 食品行业协会应当加强行业自律 按照章程建立健全行业规范和奖惩机制 提供食品安全信息 技术等服务 引导和督促食品生产经营者依法生产经营 二是消费者协会要当好监督者 新法明确 消费者协会和其他消费者组织对违反食品安全法规定 损害消费者合法权益的行为 依法进行社会监督 三是举报者有奖还受保护 新法规定 对查证属实的举报应当给予举报人奖励 对举报人的相关信息 政府和监管部门要予以保密 同时 参照国外的 吹哨人 制度和公益告发制度 明确规定企业不得通过解除或变更劳动合同等方式对举报人打击报复 对内部举报人给予特别保护 四是新闻媒体要当好公益宣传员 新法明确 新闻媒体应当开展食品安全法律 法规以及食品安全标准知识的公益宣传 并对食品安全违法行为进行舆论监督 亮点四 3项义务强化互联网食品交易监督 一是新法规定 网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记 明确其食品安全管理责任 二是依法应当取得许可证的 还应当审查其许可证 网络食品交易第三方平台提供者发现入网食品经营者有违反本法规定行为的 应当及时制止并立即报告所在地县级人民政府食品药品监督管理部门 发现严重违法行为的 应当立即停止提供网络交易平台服务 三是保护消费者的义务 修订草案中第73条规定入网食品经营者应该实名登记 消费者通过第三方平台购买食品 其合法权益受到损害的 可向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿 网络食品交易第三方平台提供者不能提供入网食品经营者的真实名称 地址和有效联系方式的 由网络食品交易第三方平台提供者赔偿 综上 食品安全法 修订草案 内容的超越性1 监管体制更为宏观综合第一 职权统一 国家食品安全监管总局对食品的生产 销售 消费等环节进行统一的有效监督管理 总领食品安全生产销售 这就基本解决了过去食品安全监管领域职责不清 工作推诿扯皮等老大难问题 第二 分工协作 从横向角度分析 这种分工协作体现在卫生 农业 质检 公安等部门在各自负责的重点范围内全方位覆盖监管环节 从纵向角度来看 这种分工协作主要体现在中央与地方的关系上 中央政府及监管部门起到基本调控作用 地方政府必须落实监管责任 其中包括有更多的具体组织与监管手段 第三 重点突破 一方面 食品安全法 修订草案 用治乱用典的思想 进一步强化了公安机关的行政处罚职能和刑事侦查职能 另一方面 加强了地方总负责的制度 例如 明确要求将食品安全工作纳入到我国国民经济和社会发展的整体规划当中去 建立相应的考核 评比机制 完善了以引咎辞职 行政处分 刑事责任追究为核心的问责程序 第四 力量下沉 这是将我国食品安全监管制度再造过程中最关键的一步 食品安全法 修订草案 从机构 人员 保障这三个方面予以详细的规定 在机构上 重点在于要求建立起面向基层以及一线的食品监管派出机构 并对基层乡镇人民政府及街道办事处等在排查各种隐患 安全信息报告和协助执法等各个方面所要履行的职责予以明确 机构下沉所带来的后果必然会是执法力量的下沉 应该积极落实执法工作当中的经费 设备措施的保障问题 以便提高食品安全执法过程中的素质水平 构建一个相对于比较完善的保障机制 2 监管方式更为多元丰富 过去我国食品安全的监管方式始终处于 监管就是处罚 处罚就是罚款 的困境 食品安全法 修订草案 在这方面致力于发展更为多元丰富的监管方式 体现在以下两个方面 第一 预防 检查与处罚相结合 食品安全法 修订草案 在以往处罚为监管方式绝对中心地位的基础上 更主要地加强了全程监管的行政过程论视角 建立风险交流制度 加大监督的力度 对存在安全隐患的食品建立诚信档案 约谈机制 突击检查制度等 建立更加完善的检查监督体系 第二 财产罚 资格罚和人身罚相结合 加大对生产经营者违法经营的处罚力度 例如 在罚金方面 规定对生产 经营食品企业的非法添加危害食品的行为的处罚力度由原来销售金额的五到十倍的罚款增加至十五到三十倍的罚款 第110条 在资格罚方面 对因食品安全犯罪被判处有期徒刑及其以上刑罚的人员 终身不得从事与食品生产 经营活动相关的工作 对该资格实行一刀切的政策 第119条 在人身罚方面 用审慎的原则补充了行政拘留的处罚 完善了行政法上对食品安全的处罚规定 第110条 既提高了对违法生产 经营企业的罚款的幅度 同时也通过终身禁止从事食品监管工作和对生产 经营者的行政拘留的手段强化了资格罚与人身罚 突破了 处罚即罚款 的缺陷 也有利于行政执法过程中自我约束 3 监管程度更为全面适当 食品安全法 其实还体现出在深化认识政府 市场与社会关系的大历史背景下 监管程度的再造 在本法的修改中 很大程度解决了我国在食品安全监管过程中存在的 一管就死 一放就乱 的现象 可以概括为 行政许可疏密结合 依法治理与社会共治相结合 例如原来的食品生产许可 食品流通许可 餐饮服务许可就在修订意见中被整合为一个食品生产经营许可 综上所述 旧法的 九龙治水 监管链条断裂 小摊小贩仍处监管真空 三大 硬伤 获改善 据统计 食品安全法实施以来 针对食品摊贩的具体管理办法 全国30余省份由省