征地拆迁工作遇到的困难与应对之策初探.doc

征地拆迁工作遇到的困难与应对之策初探(2011年3月) 自上世纪九十年代中期开始，征地拆迁工作已逐渐成为城市和农村工作的第一难题。进入二十一世纪以来，中央把确保被征地农民（居民）生活水平不降低，长远生计有保障提上征地拆迁工作议程，目前，如何实现“保增长、保民生、保稳定”，创造和谐征地、满意搬迁的征地拆迁工作环境是各级政府遇到的的最大困难与问题，应采取何种对策予以解决，本文试作一个探讨。 一、征地拆迁工作中遇到的主要困难与问题 1.征地拆迁对象抵触情绪较大。土地是农民的命根子。征地拆迁会使农民失去赖以生存的土地，并丧失依附土地的相关权益。农民失去土地就意味着“农民下岗”，失去了劳动的对象，会使农民生活来源没有着落，而且要失去祖辈留下来或自己辛苦一生积蓄换来的房产，同时要改变他们熟悉的生存环境，打破或影响他们原有交往的社会关系，带来许多不必要的麻烦。对农民来说，征地拆迁无疑是一件天大的的事。就是对城市的拆迁户来讲，虽然没有土地问题，但房屋一旦被拆，可能买不到或买不起自己认为合适的住房，也要改变早已习惯了的生活环境，对一个家庭无疑也是一件头等大事。这就使得农民或居民（以下简称征地拆迁对象）会不自觉地产生一种抵触情绪，加上部分群众法制观念淡薄，有的拆迁项目多数对征地拆迁对象依靠拆迁协议搬迁，但个别人因过高要求未得到满足，而不断上访，有的分期拆迁项目，前期拆迁得到补偿的征地拆迁对象，要求按照后期拆迁的补偿标准来重新补偿，有的项目在建设过程中，又以风水、龙脉等等为由，阻拦施工，延误建设工期，有的甚至因法院判决生效，坚持上访。发生一些矛盾与冲突，需要花力气进行宣传、解释与化解。2.少数地方政府支持力度不够。多年来的实践证明，绝大多数地方政府对经批准的征地拆迁工作是积极支持的，起到了较好的作用。由于征地拆迁工作情况复杂、涉及面广，需要面对众多的征地拆迁对象，容易引发社会矛盾，少数地方政府有畏难情绪，所以主导作用发挥得不够充分。有的还因为牵涉到本地的一些利益，或对国家建设项目的重要性认识不足，存在思想作风、工作作风等这样那样的主观原因，出现畏难怕难，回避矛盾等情绪，行动缓慢，项目建设滞后，支持力度上也打一些折扣，在一定程度上影响了征地拆迁和项目建设的正常进行。 3.征地拆迁政策不完善。有关措施不配套，安置方法不科学，征地拆迁补偿标准差异较大，征地拆迁安置方式较简单，一些地方安置房建设不够，基础配套设施不健全，等等。产生以上这些问题，与政策不够完善、保障机制不够健全等客观原因有一定关系。从国家层面讲，虽然颁布了土地管理法、物权法、关于完善征地补偿安置制度的指导意见、城市房屋拆迁管理条例、城市房屋拆迁估价指导意见等法律法规，地方政府也颁发了一些实施细则，但是，征地拆迁政策还是显得不完善，给征地拆迁工作带来了许多困难，归纳起来有两大问题：一是补偿标准不一致。表现在三个不一样：一是在农村，同一时期不同地区不同项目的补偿标准不一样，乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块补偿标准也可能不一致，造成农民之间的攀比心理。二是在城市，居民房屋的拆迁补偿标准，同一时期同一地区不同项目可能会不一样，因而造成区与区、街道与街道、居委会与居委会之间补偿标准不同的情况。 三是农村与城市的补偿标准不一样。上述三个不一样，尤其是前二个不一样，给征地拆迁工作带来了极大的困难，也引发了不少纠纷。二是补偿费标准偏低。国家或地方政府为了减少建设投资，用有限的钱办更多的事，所以尽可能压低补偿标准，对土地与房产的估价一般偏低。作为征地拆迁对象的农民或居民，希望尽可能得到合理补偿，或者多一点补偿，以维护自己的生计和权益。这就会引起利益上的冲突与矛盾，这是征地拆迁工作中各方都予以关注的重要问题。4.少数地方基层单位的补偿与安置工作不力。征地拆迁工作能否顺利进行其关键是补偿费用及时到位和安置迅速落实。可是，有的地方基层单位差距较大。一是补偿不及时不到位。仅管国家通过建设单位已将征地拆迁补偿费用拨付给地方政府，但有的乡（镇）、村等基层单位不能及时支付给集体、农户或个人，利用职权循私舞弊，贪污受贿，拖欠、截留、挪用农民征地补偿费，造成征地拆迁对象的不满，必然妨碍征地拆迁工作的进行。二是有的地方安置不落实。征地拆迁对象失去了土地和房屋以后，如果得不到妥善安置，其基本利益得不到保证，不仅不利于征地拆迁工作，更易于激化社会矛盾，影响政府公信力。我们在实际工作中发现，有的地方安置工作“欠帐”较多，有的数月甚至数年不给拆迁户解决住房问题，拆迁户抱怨政府说话不算数。这样，不仅影响了眼前的拆迁工作，而且会影响今后其他项目、其他地区的拆迁工作。5.拆迁补偿评估机制不健全。目前，对拆迁实施了货币补偿的，对房屋建筑面积等因素的评估来确定补偿数额，但部分市县没有建立房屋拆迁的办法和机制，拆迁评估中产生的不规范行为，造成了评估结果的随意性较大，历史遗留问题造成一些拆迁房屋原报价手续不完善，因此，在拆迁时补偿少，对征地拆迁对象由此产生抵触情绪，一些房屋实际用途改变以后，对征地拆迁对象未能及时办理拆迁手续，拆迁中没有得到满意的补偿。严重影响了拆迁发包方的积极性，导致群众对拆迁评估市场不理解，一些纠纷问题由此发生。6.少数拆迁单位拆迁行为不规范。征地拆迁涉及农民（居民）的切身利益和今后生存的大事，必须事先做好工作。可是，一些市县为了发展当地的经济，在引进房地产开发商的同时，在制订政策上尽量满足房地产开发商的要求，而忽视了相关的法律法规，对群众安置补偿利益考虑不够。个别政府在一些重点工程和公益性事业工程建设的项目中，违反规定，为了赶工期，作出了拆迁许可。加上少数负责拆迁的单位工作方法简单,以建设工期紧张等为由，在拆迁不进行必要的公示和深入细致的工作之前，甚至还没有签好拆迁协议就断水停电、叫人搬家，有的工作方法简单粗暴，滥用强制手段，从而与拆迁对象形成了严重对立，当出现矛盾和纠纷时，往往采取不适当的高压手段和措施，处于弱势地位的农民（居民）就会上访，就会告状，不仅拆迁搞不成，还加剧了拆迁矛盾,极易酿成群体事件，影响社会的稳定。7.社会保障措施尚未配套。征地拆迁对象因为国家建设失去了土地与房屋，如何以人为本，保障他们当前和长远的利益是一个极为重要的问题。但是从目前来讲，国家还未出台专门的社会保障法规，以妥善解决征地拆迁对象尤其是被征地农民的养老、医疗、就业、子女教育和生产生活等问题。据了解，有些省市出台了一些具体办法，但不够统一与规范。如果，征地拆迁对象的眼前生活有着落，长远生计有保障，则建设工程的征地拆迁工作就会顺畅得多，也不会变成“天下第一难了”。 二、做好征地拆迁工作的对策 对于征地拆迁工作，地方政府、建设单位、施工企业和征地拆迁对象等有关各方都感到是一个大难题。既要保证建设项目的顺利进行，又要维护人民群众的切身利益和社会稳定，如何破解这道共同的难题，必须从地方政府、建设单位和施工企业、征地拆迁对象这三个不同的层面进行分析探讨。 （一）建设单位和施工企业层面应做好的工作 1.紧紧依靠地方政府。地方政府是做好征地拆迁工作的关键。从法律和权限上讲，征地拆迁本身就是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的一项重要工作。其审批、协调、仲裁等权限均在地方政府。如土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规明确规定，征地拆迁、征地补偿、安置方案等均要报经当地人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。从这些规定可以看出，不论征地拆迁补偿的资金由谁支付，起主导作用的是当地人民政府。从建设单位和施工企业经历的数十年征地拆迁的实践来看，凡是依靠当地人民政府，加强与省、市、区、乡（镇）、村等各级组织的汇报和联系，加强与具体办事部门的沟通和协调，充分考虑有关各方的利益，就能解决征地拆迁中遇到的包括拔掉钉子户这样类型的各种棘手问题。由此可见，要想搞好征地拆迁工作，必须紧紧依靠地方政府。 2.加强组织领导工作。征地拆迁工作是目前工程建设中公认的大难题。如要保证顺利进行，不论是建设单位还是施工企业都要成立强有力的组织指挥机构，有关领导要亲自挂帅，内部进行组织分工，明确各自职责、范围和目标，要制订工作制度，建立工作网络，规定相关纪律与注意事项，出台相应的奖罚措施，对于重大问题要及时汇报联系，防止发生不应有的事件，以全力配合地方政府做好工作。 3.依法进行征地拆迁工作。征地拆迁工作政策性很强又很敏感，稍有不慎，就会引发纠纷与矛盾，所以必须严格按照国家有关法律法规、政策和程序办事。建设用地单位应及时向市、县人民政府提供用地图纸和有关技术资料，及时办理用地报批手续。协助当地政府做好土地的勘察定界，地上附属物、构筑物的清点、丈量及登记造册等，尽可能地把工作做细。对于少数确有实际困难的特困户、五保户、重症病人、残疾人员等要及时向当地政府汇报，建议在政策上予以适当倾斜；对于部份征地拆迁对象提出的不合理要求，发生突击种假树、造假坟等错误做法，要及时披露与纠正；对于个别漫天要价、无理取闹、影响很坏的“钉子户”提出的无理要求，应坚持原则，按政策和标准办事，一般不要轻易采用强制拆迁的方式，更不能用打架的方法解决，以免激化矛盾。实在解决不了，应请求地方政府出面协调解决。只要依法办事，征地拆迁工作一定会得到有关各方的理解与支持。 4.充分考虑征地拆迁对象的合法权益。农民或居民尤其是农民，是征地拆迁中的弱势群体，对征地、工程建设没有发言权和知情权，被征地农民对不合理的征地补偿和安置方案缺乏诉求能力。在补偿费用的分配上，乡村干部又起着决定作用，被安置的农民利益往往得不到保证。农民失去了赖以生存的土地，生活就会变得困难。作为建设单位或施工企业要换位思考，在协助地方政府征地拆迁中，要精确丈量被征用的土地、房屋及其他构筑物，精确估价房屋、果树等。充分理解征地拆迁对象的难处，严格执行包括补偿标准在内的各项政策，维护其合法权益。在政策允许的条件下，帮助农民兄弟做点实事好事。例如，中铁大桥局武康铁路二线指挥部在协助地方政府征地拆迁中，为农民提供方便，及时向上级反映农民的实际困难，帮助村民填垫宅基地，补修道路，提供小型机械帮他们挖沟、拆房、运楼板等，得到村民的好评，拉近了与村民的距离，促进了征地拆迁工作的进行。5.做深入细致的宣传解释工作。由于征地拆迁对象所处的弱势地位和信息的不对称，他们对工程建设的有关情况及其重要性、必要性往往认识不足，征地拆迁又要马上直接触及其切身利益；许多群众没有征地拆迁的经历，对征地拆迁政策又缺乏了解，难免产生一些抵触情绪。如何使他们较快较好地接受这个现实，做好宣传解释工作就显得极为重要。作为建设单位和施工企业就要配合地方政府做好征地拆迁的宣传工作。一是在征地拆迁之前要召开动员大会，向被拆迁村（居委会）组和拆迁户宣传建设项目的重要性和对当地经济发展的意义，宣传征地拆迁的法律法规与政策；二是组织征地拆迁范围内的村（居委会）、组党员和干部进行法律法规的学习，以及有关政策的宣传解释，以发挥他们的幅射与带头作用；三是采用多种形式搞好宣传，比如可以印制一些宣传手册，发到村（居委会）、组、农户（居民）和个人，不仅宣传工程项目的意义，而且要重点说明征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，让群众了解其情况，有利于消除对拆迁的顾虑；四是相关工作人员要在学习培训的基础上深入征地拆迁对象家中广交朋友，并一户一户面对面地做群众的思想工作，进行感情沟通和释疑解惑，了解和帮助解决群众的实际困难，做好征地搬迁群众思想工作。一要牢固树立以民为本思想群众利益无小事。征地拆迁是关系群众切身利益的大事。征地拆迁过程说到底是利益分配调整的过程。因此，在征地拆迁工作中，要得到群众的理解支持，我们必须时刻站在群众的立场上去想问题、做工作，对被征地拆迁群众的所想、所盼、所虑，要做到心中有数。在实施补偿安置工作中，我们既要坚持实事求是原则，又要有灵活性。要坚持用足政策，凡是政策规定必须补偿的，要不折不扣地执行；凡是可补可不补的，要坚决补偿；凡是被征地农民提出的合理请求，都要最大限度地予以解决。如：出台异地搬迁户人人享有的低保制度、搬迁奖励制度、房屋拆除补助办法等。对被征地群众提出的人畜饮水工程、农村道路建设等的要求，只要政府有能力解决的都予以优先安排。在征地拆迁工作中，工作组遇到的群众生产生活困难问题，都千方百计予以解决。如为患病群众送医送药、组织医疗队伍进村为群众检查治疗、筹资捐款资助困难家庭学生上学等等。既解决了征地拆迁对象的实际困难，也增进了与群众的感情，大大加快了征地拆迁工作的顺利推进。二要以依法足额补偿为前提。征地拆迁实质是一个利益调整过程，必须依法进行。要把依法足额补偿放在征地拆迁工作的首要位置，在补偿标准制定和安置方案的确定上，往法律规定的最高限额上靠，确保征地拆迁后群众生活水平不下降，切实维护群众的合法权益。要按照实事求是、人性化拆迁的原则，依法解决分歧和矛盾，对群众的利益诉求不堵不避，不拖不压，对群众反映的热点问题，安排专人跟踪联系和协调解决。要建立与村民代表座谈协商制度、工作例会制度等快捷的利益表达通道和协调解决机制，真正变“对抗”为“对话”，使拆迁户所反映的问题能够在最短时间内得到妥善处理。要积极引导和鼓励群众通过合法途径反映利益诉求，以法律手段解决矛盾和纠纷。个别村民小组担心在征地工作中吃亏，专程请来律师进行非诉代理，对此，我们表示欢迎，并积极利用这些难得机会，与其代理律师进行沟通和协调，通过让律师理解有关补偿安置政策进而达到让群众理解的目的，并积极帮助做好征地拆迁群众的息诉劝访等工作。三要以促进农民转变观念为重点。征地拆迁和开发建设不仅打破现有生存方式和利益格局，尤其在征农民的土地，迁农民的祖坟，拆农民的祖屋，群众在思想观念上难以接受。此外，群众传统的土地观念根深蒂固，认为有土地才有饭吃、有土地生活才有保障，征地后农民土地减少，对后代不利。因此，将农民传统观念转变过来，是我们开展征地工作首先要解决的问题。为此，我们着重做好三方面的工作。通过开阔农民视野，强化农民对美好未来的憧憬。组织被征地农民外出参观学习，拓宽农民的视野，强化农民对未来生活的感性认识，是转变农民传统观念的有效方法；通过引导农民算效益账，强化群众对长远利益的期待。一些地方农民对征地开发的认识不深，往往比较注重眼前的经济利益。认为征地开发直接损害了他们的眼前收益，影响了他们的生计。因此，我们要学会与农民算效益账，引导农民正确认识到征地开发前后的收益差别，促使他们从经济效益角度来自我认识、自我改变传统观念;通过加强舆论宣传，强化正面导向。重点以开好工作组培训会、村组干部会、党员代表和群众代表会、群众大会等四个会议为切入点，广泛宣传补偿安置政策和项目建设的意义，以及给拆迁户带来的现实利益和长远利益，使群众对征地拆迁后的生活形成良好的心理预期。四要始终牢牢掌握工作主动权。征地拆迁情况复杂，群众的思想工作难做，这是众所周知的事实。我们只有牢牢掌握工作主动权，增强工作的前瞻性和预见性，才能化解矛盾、推进工作。通过深入调查，注重掌握动态。在征地拆迁工作尚未启动时，即组织专门力量深入调研，先期介入，提前掌握情况，对群众所思所想做到心中有数。在征地拆迁过程中，要在群众中争取积极分子，形成依靠力量，畅通信息渠道，及时掌握群众思想动态，早发现、早预警、早控制、早解决;通过实施阳光作业，注重保障群众知情权。要想在群众前，做在群众前，把群众担心的问题提前公诸于众。在征地拆迁过程中实施征地公告、安置方案和补偿办法公示等制度，保障群众知情权和监督权，打消群众疑虑;通过区别对待，注重化解群体性事件的苗头。对预谋集体上访的，要沉着应对、果断处置。对一般群众要以教育说服为主，对个别为首人员或蓄意组织群体性上访的重点人员，要以政策攻心和法律震慑相结合，打消个别人组织集体上访或参访的念头。五是建立一个坚强有力的队伍作保障。征地拆迁工作，说到底就是要做好搬迁群众思想工作。因此，组建一支懂政策、了解基层、熟悉群众、会做群众工作的征地拆迁队伍十分关键。一要选好人员。从各镇、各部门、各单位甚至社会上一切能够调动的人员当中，挑选政治觉悟高、群众基础好、熟悉基层情况并善于做群众工作的人员组成征地工作组;二要抓好培训。由于所抽调的干部来自不同的单位，对征地拆迁相关政策掌握的程度各不相同，因此，必须首先抓好业务培训，统一工作人员对征地拆迁政策的理解，改进工作人员工作方法，学会以理服人、以情感人、以法教人在对被征地农民进行说服教育，要切实做到五个讲清和五个必须，一讲清征地拆迁是为地方求发展，为群众谋利益的重大意义，讲清征地拆迁的政策法律，讲清征地补偿三费标准和补偿方案，讲清征地拆迁的程序和享有的知情权和监督权，讲清对被征地农民的生产生活的计划安排；五个必须，即：接待群众咨询必须要热情，调查补偿情况要细心，听取群众意见必须要耐心，核实安置补偿标准必须要公心，善后安置必须要关心，通过实施“五个讲清”和“五个必须”，树立征地拆迁队伍的良好形象，获得人民群众的支持和拥护;三要落实责任。给征地拆迁工作定目标、定时间、定奖惩，实行分片、分段、分村组、分户包干负责制，增强工作的积极性、主动性和责任感。四是强化纪律。要严明工作队伍的组织纪律和工作纪律，强化吃苦耐劳精神，统一各级工作人员的联动和协调，形成强大的工作合力。在征地拆迁工作，征地拆迁队伍要有牺牲精神,利用节假日和休息日，不分上班下班，与被拆迁户同吃、同住、同聊天，在日常中与群众建立感情，以真诚的工作博取群众的理解，做到精诚所至、金石为开，感动群众，达到自愿搬迁的目的。 6.尽可能少征耕地与好地。众所周知，我国是世界上人口数量最多的发展中国家，国土面积是世界第三位，但可耕地只有美国的一半，人口却有13亿，人均耕地只有1亩多，随着工业化、城市化的发展，可耕地还在不断减少，人地矛盾相当突出。在这种国情下，作为建设单位和施工企业应认真贯彻落实科学发展观，在工程建设中尽可能减少征地、用地数量，特别是要少占耕地、好地。尽可能利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高施工用地的效率。这样做，一方面为建设资源节约型和环境保护型社会作出了贡献，另一方面可以减少与缓和征地拆迁带来的矛盾和问题，节约建设投资与成本。（二）政府层面应做好的工作政府是征地拆迁工作的主角，要做的工作很多，从当前和长远的情况看，建议主要做好三件事。 1.积极支持建设工程的征地拆迁工作。要进一步明确征地拆迁的主体是市、县人民政府。各市县要把征地拆迁工作列入政府重大议事日程，认真总结征地拆迁工作的经验教训，深入分析存在的问题，及时采取措施，加以解决。要明确责任，分级负责。继续发挥政府在征地拆迁工作中的主导作用，支持国家建设。一方面，地方政府在征地拆迁中要严格依法行政，维护人民群众的切身利益，坚决制止和纠正拆迁程序不规范、补偿不到位、安置措施不落实、工作方法不当等问题；另一方面，要积极支持建设单位和施工企业的工作，加强联动推进，协调配合。在征地拆迁过程中，要坚持调配结合，促进市县、乡镇四级联动，国土、建设、规划、财务、劳动保障、交通、水利、公安、法院、检查等相关部门要积极配合，形成合力，促进征地拆迁工作顺利进行。第三,要切实加强新闻媒体引导，多些正面报道,营造征地拆迁工作上良好氛围。同时,要高度重视被征地农民来信来访工作，本着充分考虑民意，努力改善民生的原则，对合理的诉求一定要给予解决。要认真排查疏理征地拆迁中的不稳定因素，及时化解矛盾。对新出现的问题，要第一时间去处理，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。通过建立联动的推动机制，形成合力，及时解决在协助征地拆迁工作中遇到的困难与问题，