从2008年冰灾看湖南公共危机管理体系的建设与发展.doc

从2008年冰灾看湖南公共危机管理体系的建设与发展摘要：2008年初袭临中国中部多个省份的冰冻灾害，对中国中部多省的社会经济和社会秩序都产生了很大的影响。这是对于地处中国中部的湖南省乃至全国的公共危机管理体系是一个极其严峻的考验。从冰灾中我们可以看到湖南省公共危机管理体系应对突发性事件的应对能力如心理承受能力、实战能力及防御准备情况。社会存在决定了社会意识的产生和发展，对于公共危机管理的研究，只有在前所未有的危机产生的情况下，才能够促进我们对公共危机管理体系的认识有进一步的发展。湖南在2008年初的冰冻灾害当中做出了很多的努力，也取得抗冰救灾的最后胜利。但是，在这次持续时间较长、影响波及范围广的公共危机事件中，也不得不让我们进一步去审视湖南公共危机管理体系的建构、成长是否健康，让我们进一步知道要往哪方面进行努力。我们可以看到湖南公共危机管理体系暴露出来的问题，如气象部门预见性和警惕性不高、法律制度不完善、缺乏综合协调机构、缺乏专业人才等。只有采取积极有效的措施和及时的应对手段，才能够在面对各种突发性的公共危机面前才能够临危不惧，应对的游刃有余。本文从多角度、多层次提出了一些如何解决这些问题的方法和建议，促进湖南公共危机管理体系建设的发展和进一步完善。关键词：湖南;冰灾;公共危机管理;发展绪论2008年一开局，一场出乎意料的暴风雪天气袭临中国，数个省市受到了恶劣天气的严重影响。这场暴风雪，来势汹汹，持续时间长，其影响波及面之大，受灾情况之严重，是人们所没有意料到的。自然灾害不是人力所能左右的，当一场瑞雪转变成了灾难的时候，人们所能做的则是尽量避免人畜伤亡及减少其他财产的损失。这对于处在经济高速发展的我国是一场非常严峻的考验，考验着一个我们国家应对自然灾害的能力，也考验着各受灾地政府的应急管理能力。从2003年SARS的传播，再到2008年我国中部地区的冰冻灾害，从我们社会在应对这些事件中的反应、态度、行为等都能够引发我们的深省。从这些突发性的事件我们可以看出我国乃至整个世界在应对这种突发事件时的临场状态，也敦促我们去审视我们社会对这种突发性事件的防御和应对机制的建设、发展和完善，去思考如何才能把这种突如其来的灾害性事件案的影响降至最低，如何在这些灾害发生之前做到有所防备。所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。1 德国社会学家卢曼说，我们处在一个“除了冒险别无选择的社会”。2 建国以来，我国初步形成了政府危机管理的格局。但是中国政府与民众对于公共危机管理的深刻理解和认识，真正应该是始于2003年春的“非典”事件，“非典”最直接的体现了危机所具有的几个特性：突发性、高度的不确定性和危害性等3。西方国家在第二次世界大战之后开始重视公共突发性危机管理方面的研究，最初的研究主要是在国家安全和国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争等等。后来也渐渐地重视发生在与灾害等有关的一些专业技术领域的公共危机事件，如对洪水、地震等各类灾害的预警和紧急应对。同时，在西方国家也建立起了相对来说是比较完善的公共危机管理体系。这个体系有着完善的法律组成部分，有着具体的应急组织机构，有着雄厚的资金保障系统以及公众支持系统等。并且在这些组成部分之间，以及组成部分与整体之间都有着相对密切的联系和严密的结构。与西方国家相比，我国学者对突发事件进行系统地研究起步是比较晚的，但同西方国家一样，我国也是从国际政治领域的危机管理逐步发展到关注突发性公共危机事件的管理研究。但是我国的公共危机管理体系的建设进程比较缓慢，在2003年的“非典”事件后才从较多方面对公共突发危机防范及应对进行了分析和研究。“非典”危机是一次发生在卫生系统领域的突发性危机事件，震动极大，无论是对于政府系统的震撼，还是对整个社会心理的冲击，都是前所未有的。也正因为“非典”危机，让我们原本小打小闹式的、单纯以结果为导向的危机预防办法，被替换为全局的、有组织性的、以人为本的、尊重民众知情权的系统性危机管理体制4。 “非典”之后的4年多来，我国的公共危机管理体系在不断完善、社会组织与个人的参与程度在提高，民众面对危机的社会心理在不断成熟，政府官员的责任意识进一步增强。这些特点，在本次恶劣天气袭击的过程中，一再呈现出来。从地方来看，2008年年初的这场冰冻灾害对湖南政府领导者是一个严峻的考验，对湖南人民是一个严峻的考验，对湖南突发性公共危机管理体系是一个严峻的考验。我将从整个冰灾过程中湖南政府的行为出发对湖南公共危机管理体系的建设和发展进行探讨。1湖南在2008年抗冰救灾中取得的成功经验1.1 密切关注民生，解决受灾被困群众生活问题 社会经济发展的根到底是要富民利民，“执政为民，奋发有为，加快发展，善待百姓”，应成为每一名政府官员的信条，关注民生是我省在政府工作中一个非常重要且突出的视角。省市各级领导、各个政府工作部门及新闻舆论媒体，都百姓民生十分关注。在湖南省政府的门户网站上还特意开辟了有利于老百姓的窗口，增加了政府工作的透明度，也让老百姓的切身利益得到了关注和重视。在2008年的冰灾过程当中，对于民众生活，国务院有关部门和灾区各级人民政府及时启动应急预案，全力开展救助工作。民政部、商务部及灾区各级政府迅速拨发食品、粮油、饮水等救灾物资，妥善救助受灾群众和铁路、公路滞留人员，并对灾区低保人员给予一定的生活补助5。省政府的各级领导，在张春贤书记和周强省长的率领下，积极深入抗灾前线，深入到灾情最严重、最困难的地方探望和安抚民众。在民众最困难的时候，能够感受到领导的关怀，为民众所接受，对于提升政府和领导者的形象有者十分重要的意义。在维护民众利益的政策措施方面，今年冰灾期间，湖南省物价局局先后出台了妥善应对冰雪灾害稳定生活必须品价格的紧急通知（湘价传电20085号）等一系列关于加强抗冰救灾期间价格监管的临时政策措施，对确保冰灾过程中市场价格基本平稳起到了很好的作用6。物价水平的相对稳定，对社会秩序的稳定有着重要作用。作为政府部门“喉舌”的新闻媒体，也都在关注民生方面做出了重大努力。如湖南电视台的第一时间栏目就专门以民生视角作为他们工作的出发点，切实解决关于老百姓利益的问题。在冰灾过程当中，湖南广电集团以及各市州的广电集团都在抗冰救灾的前线进行报道，对安抚民众情绪，传递抗灾信息有者重要的意义，也对维护和提升政府形象有着重要的意义。1.2 积极进行交通分流，最大限度解决交通滞留 在由于路面冰冻十分严重，车辆无法通行的情况下，京珠高速湖南段滞留了大量的过境车辆和人员，多者在路上滞留了几天甚至十几天。由于没有预料到被堵滞留在路上的情况，很多乘客和司乘人员都没有准备充足的食物和饮水，解决这些滞留车辆就成了当务之急。湖南省领导和有关交通管理部门积极行动，寻求解决办法。通过多方协调，由北往南的车辆绕到经广西再到广州，并且一路放行。不检查，不收费，补贴100元的燃油费等等，都是为了解决交通问题而采取的积极行动。交通分流的方法，是这次冰灾中的成功经验，应当受到提倡。1.3 政府职能部门危机管理工作能力和态度得到显著提高在冰灾过程中，湖南应急管理工作启动较为迅速，采取了一些激动灵活的应对政策。如当冰冻灾害持续加剧，京珠高速湖南段已经严重堵塞的时候，政府部门积极研究对策，解决困难。经过多方的协调和沟通，提出了交通分流的有效措施，下京珠高速走国道经广西省进入广东。并且在沿途不收过路费，不检查超载等情况，为滞留在路上的司乘朋友提供方便，尽快的疏导交通。从而达到了交通顺畅、人心平稳的状态。同时，动用军用炊事车，针对被长时间困在路途的人员提供免费食品和水源，保证滞留人员的生活需要。对于被滞留在机场、车站等地方的回乡人员，采取积极联系安顿地点，如学校、酒店等，妥善安排，安抚他们的思想，收到了良好的效果。所谓“吃一堑长一智”在2008年的冰灾过程过后，湖南省从上到下各市州政府的相关职能部门对各种可能突发的公共危机都采取了高度重视和密切关注的态度。并且从多方面做出了努力，如在应对突发公共危机的硬件设施方面：4月中旬，株洲市应急办从办公经费中拿出10万元，为9个县市区应急办统一配备了电脑、打印机和传真机等办公用品。这是该市应急办为进一步加强全市应急管理机构建设、提高全市突发事件应对能力采取的又一重要举措7。在思想准备工作方面：在今年4月下旬，长沙市应急办（110联动办）组织公安、消防、城管、卫生、等25家110社会联动单位在市公安局召开会议，布置迎奥运、反恐怖、应急抢险工作会议。会议要求从讲政治的角度关注反恐、应急管理工作等问题8。在经验总结方面，益阳、张家界等市都积极对冰灾中出现的问题以及以后的努力方向都做出了思考和制定了努力方向。在冰灾过后，我省各级应急工作管理部门都积极对灾害过程中的损失进行了反思，也对今后的工作方向进行了规划，随着工作态度和危机意识的提高，我省的公共危机管理工作将进入一个新的发展阶段。1.4 各地市灾后经济恢复较快，全省经济发展灾后进入全新局面在冰灾过后，湖南积极投入到灾后重建的恢复工作当中，以各种形式加快民众生活水平的恢复和经济的回升。湖南省统计局4月20日公布了一季度经济“成绩表”。数据显示，“成绩”总体尚好，但冰灾对湖南经济的影响是潜在而长期的。数据显示：湖南灾后农业生产整体恢复良好，财政收入、居民收入、市场销售和进出口仍保持快速增长，而工业生产增速减缓，固定资产投资增长回落。一季度湖南实现全省生产总值2170.85亿元，同比增长9%，比去年同期回落4.5个百分点。其中1-2月份同比仅增长5.5%，同比回落7.7个百分点，在3月份掉头回升至12.1%9。在各市州，经济情况也是值得期待的。如长沙市一季度经济运行情况呈现出增速小幅下降，总体运行平稳的特点。初步测算：一季度，全市实现地区生产总值（GDP）606.9亿元（含中烟公司），比上年同期增长14.4%,较上年同期回落1.8个百分点。其中第一产业实现增加值33.1 亿元，增长5.6%；第二产业实现增加值272.1亿元，增长16.0%，；第三产业实现增加值301.8亿元，增长13.8%；三次产业分别拉动GDP增长0.3、7.1、7.0个百分点10。衡阳市经济预计一季度全市规模以上工业企业完成工业总值130亿元，同比增长5%；实现销售收入125亿元，同比增长5%;实现利税8亿元，同比基本持平;实现利润2亿元，同比下降50%；全市城镇总投资500万元以上技术改造项目70项，完成投资6亿元，同比增长20%11。从这些数据可以看出，虽然冰灾的影响可能会长时间存在，但我省的经济在灾后恢复情况是比较乐观的。2湖南公共危机管理体系在2008年冰灾中暴露的问题2.1该体系对冰灾的心理承受能力较弱公共危机的发生有时候是突发性的事件，包括了自然灾害、资源的缺乏、人们在不经意间的错误引发的突发事故等。有些是不可避免的，有些是与人的行为相关的，有些却是与科技经济快速发展相伴生的。可以说，当今的突发性公共事件的技术含量越来越高，也越来越难以应对。而由于风险防范意识淡薄，危机出现时就会措手不及甚至引起社会恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果非常严重，我们要不断的强化危机意识，做到“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”12 湖南省位于我国中部地区，区位优势较好，自然环境优越，经济持续快速发展。表面看，似乎各种危机发生的可能性不大，从而有了一种独特的心理优越感。在这种心理优越感的作用之下使得我们看不到在这些繁荣背后还有着潜在的未知的危机因素。面对突如其来的冰冻灾害，在从来没有碰到过的情况下，在灾害形势严峻的情况下，我们体系的心理承受能力无疑受到巨大的打击。在以往能够克服困难，而这次却被无情的击败的时候，心理的反差和现实的压力都将把我们体系逼到崩溃边缘。2.2该体系在冰灾中缺乏应对冰雪灾害的有效经验和抗灾必要准备湖南地处中国中东部，气候条件复杂，境内水系发达，经常是南涝北旱，北涝南旱，甚至水旱并发，重特大洪涝灾害和山体滑坡、泥石流等地质灾害也时有发生。但是，在这些情况下，在我们的重视下，凭着以往的经验和技术水平基本能够解决问题13。也正是这种缺少风雨磨练的环境中成长起来的湖南的公共危机管理体系一开始就存在着他的缺陷：缺乏应对各种突发性灾害或者事故的处理经验。冰灾对于湖南相对于洪灾、旱灾、地震等灾害来说，是一种新型的公共危急情况。没有有效经验作为指导，也就使得在冰雪灾害中必须重新去摸索应对的道路和方式，从而会延误抵抗灾害，将灾害影响范围降至最小的最有效时机。而2008年这次冰雪天气在湖南地区为50年一遇，与冬季经常是冰雪严寒的北方城市相比，湖南在冬季遇到如此寒冷的气候的情况并不多见，因而缺少了对防备冰冻灾害的预期计划和相关硬件设施的准备，同事，也更缺乏了应对这种情况的心理准备。如防冰、融冰的物质准备不足，去冰防滑的设施的准备不足等应急预案上的漏洞、人们心理上的恐慌等都成为了冰雪天气无法得到有效控制而演变为影响严重的灾难的自身原因。作为一种全新的、从来没有遇到过的情况，湖南人民应对这种危机时，只有在探索中摸索解决方法，这也是造成受灾中损失增大的一个客观原因。也正因为有这些因素的存在，在这次冰冻灾害中湖南才会受到如此巨大的打击和损失。2.3法律制度不完善，部门色彩浓重，导致部门间相互协调难度大 从立法角度来看，我国在对突发性事件的立法上还是做出了很大的努力，先后制定了应对社会动乱的戒严法，应对重大自然灾害的防震减灾法、防洪法和消防法，应对安全事故的安全生产法、应对公共卫生的传染病防治法等等。湖南省政府也制定了湖南省人民政府突发公共事件总体应急预案14 不过这些法律的本身具较强的独立性，部门管理色彩较浓厚，客观上造成了对一定时期内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑。对一些可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是处在被动的不利地位。从快速反应机制来看，湖南省乃至我国都尚未建立不同危机事件之间的协调机制，分部门、分灾种的危机管理体系使得应对复合型和国际型危机事件的效率低下15。同时也导致了在处理灾害过程当中，因各个部门的协调沟通渠道不畅等原因而延误了处理灾害的最佳时机。2.4 该体系在冰灾中救援和工程抢险中工作能力不足第一，部门预警性不高和灾害防御能力不足。在冰雪天气刚刚降临湖南的时候，气象监测部门缺乏对冰雪天气发展趋势的警惕性不高，缺乏预见性没有及时有效的预警指示和预案制定。使得在正常的冰雪天气转化为冰雪灾害的时候，已经失去了最有效的防护阶段和制约灾害进一步扩大的阶段。建立有效的危机事件的预警和快速反应机制，能够最大程度地减少由于危机给人民生命财产所造成的损失，给正常的社会秩序造成的巨大破坏。我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门的机构和完善的体系（至多是针对一些专门事件的非常设性机构，缺乏专业人员和应急运作规则，跨部门协调能力不足）16。所以具体到湖南省受到冰灾影响的时候，我们某些部门反应的迟缓和部门专业人员的缺乏就导致了灾害进一步加大而无法有效控制的局面。在冰灾袭来一段时间以后，我们的社会物资储备出现了短缺。能源告急，水告急、电力告急这一系列告急都表明，我们的战略物资储备出现不足。当南北公路大动脉京珠高速被阻断的时侯，矿泉水、方便面等普通食物的价格竟然提高到了原来的几十倍，一些投机倒把的人就趁此机会发灾难财，大大的使民众对政府的社会职能是否有能力来维护社会稳定感到质疑。这些都是由于灾害来临之前的相应的应急准备工作不到位而引起的，造成社会秩序和经济秩序混乱。这些现象都将影响到我们政府在公共危机管理中的形象。当冰灾进入及其严峻形势的时候，作为南北高速主干道的京珠高速湖南段被阻断，南北交通万全被隔断。由于路面冰冻严重，车辆举步维艰，导致许多的车辆被滞留在高速公路上几天甚至十几天。这就从一方面反映出我省对于交通方面突发状况的应急方案比较有缺陷，在重大的事件和突发状况面前，交通疏导能力受到较大的阻碍。这也是导致高速公路上情况不容乐观的较重要原因。在路面严重冰冻的时候，北方城市的经验是在路面上铺撒融雪防滑的化学物质，比如氯化钠。我省借鉴了此经验，向路面铺洒了氯化钠。但是由于平时没有把氯化钠作为抗击突发性危机事件物质而准备，导致了只在少数主干道上进行铺洒融冰。这也在一定程度上削弱了抗击冰冻的有效作用力。 第二，缺乏全面协调机构和强有力领导核心及专业人才和技术。 在西方国家应对危机事件,特别是自然灾害、人为或技术性事故时都设有一个统一的管理、协调、监督部门,在应对危机的过程中发挥着管理和协调的核心作用,而且他们应对危机的基础设施也相当的健全和完备。而在我国,不难发现我们缺少独立的危机管理机构,并且很多情况下只是在危机已经到来的时候才仓促的募集各种应对人员和临时建造各类应急的设施,从而导致了我们公共危机管理的时效性没有得到很好的发挥，让灾害的影响性得以扩大和蔓延。在这次冰灾当中，巨大的人力、物力投入到抗灾抢险当中去，但大多是以小团体的形式活跃在抗灾第一线上。从而在一条战线上出现各种势力不均的救灾队伍，力量分散，没有形成核心冲击力。缺少一个拥有领导权力，具有强吸引力的抗灾领导力量。各个市州、县镇中没有形成统一领导下的反应速度快，汇报及时、预警到位的应急预案机制。在整个冰灾从发生、持续到结束的过程当中，担任抗冰救灾的主力军的是武警官兵和电力系统的广大职工。电力系统的职工在电力系统出现的危机情况方面凭借自己娴熟的工作技巧，能够解决冰灾中关于电力供应紧方面基础设施维护的问题。而武警和解放军官兵们则在抗冰救灾中更多的是提供自己的体力工作，投入在路面除冰和秩序维护工作之中，缺乏相对的抗灾知识技能要求。在冰灾过程中，我们缺乏一支高知识水平的专家队伍。缺乏以各国经验、其他各种灾害防御为背景的知识支撑，从而使得我们在围绕如何解决冰冻问题的时候得不到最有效的、最科学的解决方法和思路支撑，从而好像迷失方向一样摸索抗灾的道路。这次冰灾当中，面对路面坚硬厚实的冻冰层，我们的解决方法用的最多最广泛的是靠广大人力去破冰。没有科学方法的支撑，没有高新技术的应用，使得完全凭借人力破冰是非常艰巨的任务。当灾害发生以后，若向涉及灾害的知识领域的有关专家进行咨询和研究，能够大大的缩短我们在应对突发的公共危机事件时不浪费时间，能够事半功倍。3优化湖南公共危机管理体系的努力方向3.1 明确省政府公共危机行政管理体系的构架以及其职能建设政府的责任是社会危机治理的关键所在，政府在社会中应有组织者、协调者和裁判者角色。而对于危机治理，在实践上同时也是一个治理主题的责任廓清过程，即政府作用的界定过程。危机治理的责任其一是对危机造成的后果负责。其二是对危机事件的克服与化解负责17。在危机管理过程中，公共行政管理部门要明确自己的责任，并要实现从责任分担到责任共担的转变，以更好的优化这个行政管理体系的结构。在省级建立常设、统一的公共危机管理控制指挥中心并让其成为湖南省公共危机管理机构的核心机构组成部分，其最主要的职能是预测和预警各种潜在的危机，为解除危机制定有关策略和步骤。公共危机发生后，这个核心指挥中心必须立即做出反应，全局性地负责指挥危机的处理。例如在美国，危机管理的决策中枢系统是由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。从世界范围看，总统制的国家一般以总统为核心建立危机管理体制，议会制的国家则一般以总理为核心建立危机管理机制18。与西方国家相比，我国没有一个独立且常设的、全面的危机管理协调中心，我省更加没有常设的公共危机管理控制指挥中心。灾害发生后，一般都是临时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作的及时性和连续性，缺乏对危机处理的经验，所以我们只有成立常设且规范的危机管理中心，并以此为核心机构，通过长期的经验累积和统计，才能将湖南省政府的公共危机管理纳入到人性化的、科学的、规范的、有序的轨道。对于性针管里部门还要有“风险政务” 19 的意识，要开展我国风险政府的创新以应对在我国社会转型时期发生的各种风险和公共危机事件，增强抵抗力。3.2 建立、健全省内公共危机管理的法规和规章体系以法律手段来处理公共危机事件是世界上比较普遍采取的措施和对策。从世界上看，西方的美国、俄罗斯和瑞典都有比较完备的紧急状态法律法规体系，这些国家的紧急状态法律法规体系都是为了引导政府依照法律建立国家安全制度，以应对各种危机事件20。我国目前紧急状态法律法规体系的建设有一定的进展，如印发了公共危机应急处理法律手册21 颁布了一系列的灾害防御法如传染病防治法、地震灾害防御法等等。但我国我省公共危机管理法制体系的建立、健全还应在如下几个方面进行努力：第一、应依据宪法制定统一的紧急状态法，而不仅仅限于现在的突发性事件的应急条例，应以一条法来统筹；第二、我们必须根据紧急状态法建立、健全紧急状态下政府与人民关系的法规、紧急状态下的信息报告和披露法规、本省的突发紧急事件应急条例等；第三、要将紧急状态下的法律制度体系视为一个开放性的法制体系，协调与紧急状态法制相关的法律或法律条款，如治安法、防洪法、防震法、传染病防治法等法律，以及涉及应急措施的法律条款，使其彼此之间及与紧急状态法之间保持协调一致，维护紧急状态法制的统一性和权威性，建立起统一的法律体系核心；第四、应加大立法宣传，使政府官员和普通民众了解法律，懂得如何依照法律应对公共管理危机，做到有法必依，执法必严。3.3 建立和完善多方面的危机防范机制，加大人力资源体系建设和可能抗灾物质的储备3.3.1加强湖南省应对公共管理危机的人力资源体系建设公共危机管理需要统一的领导来统一指挥，需要动用各种资源和力量，需要常态的管理战略、政策和机制。人力资源的结构体系应当在公共危机管理体系当中成为一个子体系，因为有充足、优质的人力资源结构能够提高整个公共危机管理体系的核心决策能力，从而在突发的公共危机中占有决策取胜的优势。“从理论上来说，高度集权的、自上而下的政策制定和执行机制，应该说是非常高效的，但SARS事件表明，高度集权的单中心的政策制定和执行机制，即使在应付紧急事情方面，其效率也是十分低效的。因为这样的体制，一旦要集中精力来解决问题，必须整体性地高度动员，而这样的动员往往需要有一个动员适应期和解决问题的整体学习期。”22 以地方行政区域为单位来看，应当在各省级领导中选一些具有敏锐观察力、有魄力、创新思维能力和领导能力的人组成领导小组，担任上述常设公共危机管理指挥中心的负责人。组建一支高素质、高水平的具有创新精神和钻研精神的科研队伍。为解决突然发生的公共危机事件提供科学的思想和依据，提供科学的方法，将灾害的影响降至最低。如在湖南，就要建立以张春贤书记和周强省长为核心的公共危机管理人员责任组成体系，凝聚一批操作水平高、实践能力强的专业和技术人才。在体系基础人力资源建设当中，应培养和锻炼一批实践操作能力强、能够刻苦耐劳的操作施工人员，为公共危机的解除提供技术支撑。只有当人员配备到位以后，针对不同的突发性事件以及其不同的环节和发展时段，都有我们的领导小组作出科学决策，科研人员提供解决思路，操作人员具体操作。从而形成了相辅相成的一条龙式的公共管理危机解决办法。3.3.2加大对气象灾害监测和交通运输等部门建设的财力和物力投入让灾害监测部门拥有先进的检测技术和设备，对于及时监测和发现有可能的突发性灾害事件，并提前发出预警，给公共危机处理机构和民众以更多的时间来准备和应付它。针对各个部门有意向的培养一些专业的技术人才，以专业、扎实的知识功底来保证监测和预警的真实性和准确性。购买和提供一批技术含量高、精确度高的硬件设施设备，可以减少一些由于人为而造成的预测不不准确性。在冰灾中，我省交通正常通行能力严重不足，包括铁路和高速公路。这就警示我们起码在交通方面就要建立起一种突发性事件的应急方案，如看常用主干道因突发原因而无法正常发挥其作用的时候，就有另外的新途径来解决相应的问题。不仅在公路上，铁路方面，由于现代科技的发展，火车的动力系统基本上是用电力来支撑。在此次灾害中就不难发现，我们应当准备出电力推动的机车外，仍要准备一些其他能源作为动力的机车，如先前的内燃机。靠多渠道，多种类的方式来弥补突发事件中的单一渠道的缺陷。另外，我们也要加大对一些有可能成为抗击各种灾害的战略物质的必要储备。这样就能够使我们在面对突发事件的时候做到“兵来将挡，水来土掩”的有准备状态。也要应急管理机构进一步加强值班工作，落实24小时值班和领导带班制度。值班人员要关注天气变化情况，密切跟踪灾害发生过程，及时了解雪情雨情风情灾情。一旦出现灾情要立即向有关地方政府和有关部门报告。重大灾害情况向国务院总值班室报告23。3.4 发挥政府在公共危机管理中的行为规范导向功能3.4.1 营造良好的人文社会环境，发挥正确行为导向，建立健全社会救助机制危机不仅是对一个政府管理制度和应变能力的考验，更是对一个民族的民族精神和国民心理承受力的考验。面对突如其来的灾难，一个民族能否精诚团结，以健康、积极、乐观的态度应对危机，是一个民族的民族特性的具体体现。危机的预防管理不仅包括制度的预防，还包括人们精神健康和心理的预防。首先，要建立诚信、友爱、信任、关怀的人文社会环境，建立社会的信任机制。当危机来临时，人与人之间应关怀、友爱、理解、宽容与帮助，而不是冷漠、猜忌与排斥，这是战胜危机的首要要素;其次，培养健康的社会心理，提高公民抵抗危机的心理承受力。危机带来的不仅是经济上和身体上的危害，更有心理的考验，越是对社会公共生活危害比较大的危机，越会造成令人恐惧的效果。危机本身并不可怕，可怕的是对危机的恐惧。危机预防不仅仅是危机本身的预防，还包括心理危机的预防。加强对公民危机意识的教育，培育公民健康的心态，提高公民的心理承受力，建立健全社会心理咨询和精神援助系统，是政府危机预防管理的一项艰巨任务。社会学中的“紧急规范”理论认为，在紧急状态下人们的行事规则容易受到第一个人的带头作用的影响，从而形成在特定情况下的“紧急规范”。这种在危机状态下的“紧急规范”一旦产生，就会对其他人的行为起到导向作用。如火灾发生时，如果有人用水来救火，那么在这种情况下，这个人的行为就有可能成为一个“紧急规范”，大家就都有可能会冷静下来，也去提水救火;反之，如果有人第一个做出的行为是设法逃走，他的这个行为也可能成为一个“紧急规范”，其余人就会效仿他，争先恐后地逃跑。所以，党突发的公共危机事件出现的时候，省政府必须成为一个良性“紧急规范”的首倡者和实施者，通过政府的“紧急规范”，引导全省人民同心协力，全省一盘棋。共同战胜突发的公共危机24。同时，人类社会是一个不可分割的整体，一场危机可能涉及到社会中的每个人的利益，只有全社会万众一心、和衷共济、共渡难关，才能战胜危机。只有有效地组织社会力量，让社会大众积极参与到政府的救灾行为中，而不是被动地过分依赖政府，才能更快更好地战胜危机。目前，我国没有健全的社会救助机制，政府只能以行政命令的方式，通过各个单位、各个系统一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。因此成立一个有规模、有影响的社会救助组织是非常有必要的。3.4.2注重舆论宣传建设，提高公众的公共危机意识在公共危机管理行为过程当中要建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，满足公众的知情权。当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，人们必然要通过各种方法去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的事情的时候，各式各样的流言就会出现，从而使社会恐慌加大。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相，各种流言的出现是必然的，封锁消息只能是适得其反，况且信息的全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道。随着社会的发展，政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务。因此，危机事件处理中调动社会力量，利用社会资源就成为政府危机处理的一个不可避免的趋势。中国源远流长的传统历史文化形成了中国人以不变应万变的性格，人们危机意识比较淡薄，向往“永世不易”的理想社会。我们国家虽然很关注国际公共危机管理的最新动向，但心里总是认为那是别人的事情。政府危机管理的能力,取决于多种因素,政府官员和公共管理者的危机管理的意识、知识、能力,以及整个社会公民的危机意识,应对危机的知识和能力无疑是一个十分重要的因素。因此,强化危机管理的教育和训练是政府危机管理系统的一个不可缺少的组成部分25。缺乏危机意识，当危机来临时，人们便手足无措，将即刻陷人恐慌之中，给政府处理危机带来极大困难。2003年“非典”事件中老百姓的恐慌、2008年冰灾中社会秩序比较混乱就是比较明显的事例。因此，在公共危机预防管理中省政府必须做到：居安思危，进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念; 大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法；明确相关行政管理部门主要领导成员个人在危机中的职责。只有这样，人们应对危机的能力提高了，一旦发生危机，民众才能从容应对。3.5 以人为本、关注民生，做好灾后居民生活恢复和家园重建工作以人为本就是把人民的利益放在首位，应该是任何决策和管理方案首先应该考虑的因素，只有以人为本才能够真正做到执政为民，想民之所想，保护最广大群众的利益。突发性的公共危机给人民群众的生产和生活造成很大的损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑。在公共危机来临以后，即使政府采取了积极而有效的处理方法，政府的形象也要受到一定的影响，不可能完全恢复到危机发生之前的水平。由此可见，公共危机的结束并不代表危机处理过程的结束。当人们齐心协力度过危机之后，政府还应做好危机过后的民生恢复工作。帮助民众恢复生活、重建家园，向民众承诺政府今后应对突发性公共危机的处理办法和措施，表达政府对民众生活关心的诚意，尽量恢复民众对政府的信心，重塑政府在民众心目中的权威地位，重新提升政府的形象和影响力。总之，随着现代社会经济和科技的发展，各种危机的出现