重庆建设长江上游生态文明示范区的指标体系与测度方法.doc

重庆建设长江上游生态文明示范区的指标体系与测度方法（1） 指标体系的构建1、指标体系构建的意义一是量化生态文明示范区建设最有效的手段，是满足领导需要和社会需要的必要工作。建设生态文明示范区是一个动态、综合的社会实践过程。我们不能把建设生态文明示范区简单地停留在理论层面，而要把科学理论转化为具体的实践，急需把生态文明示范区的美好蓝图向社会实践拉近拉实。因此，必须通过对生态文明示范区建设的重点任务进行量化，使人们对生态文明示范区建设看得见摸得着，从而把生态文明示范区建设与经济工作具体实践相结合，不断使科学理论逐步拓展为具体的现实体现。二是对生态文明示范区建设过程的监控、测评、考核的客观需要。生态文明示范区的内涵深刻、内容丰富，涉及政治、经济、文化、社会等方方面面，把建设生态文明示范区中的各项任务进行主体指标化，使主体指标明确，才能使党政领导及相关部门能够各负其责。在具体的实践中，生态文明示范区建设的状况如何不能凭空而论，必须要有一个科学的评价与监控标准体系。这种评价与监控不单是靠领导机关评价，广大人民群众也要做出评价。不单是靠领导机关监控，广大人民群众也要参与监控。在具体工作中，更多的不是主观评价，而是客观评价，需要靠客观真实的数据说话。因而紧紧围绕生态文明示范区建设过程中涉及的重大任务、重要问题、重点环节，选准生态文明示范区建设的着力点和切入点，使其具有较强的针对性、客观性，就必须建立一套指标体系作为评价与监控标准。提供这种评价与监控标准，可以把生态文明示范区建设摆在更加突出的地位，同时也为组织和领导生态文明示范区建设以及考核各级党政领导班子绩效状况提供客观真实的评价依据，并着力实现生态文明示范区建设的指标化、制度化、自觉化、长效化。2、指标体系的设计原则（1）实事求是原则。对生态文明示范区战略目标的制定，要充分考虑重庆市国民经济发展历史和现状，从实际情况出发，提出生态文明示范区战略目标并进行客观监测。（2）与时俱进原则。时代在不断发展，社会在不断进步。生态文明示范区战略的实施是一个动态进程，因而要以发展的眼光来确定战略目标。（3）定性与定量相结合原则。定量方法必须与定性评价相结合，特别是在评价标准的确定上，只有依据定性分析才有可能正确把握量变转化为质变的“度”，也才能对生态文明示范区战略目标进行科学合理的把握。（4）理论与实践相结合原则。生态文明示范区战略目标的建立，首先要求相应的指标体系和监测标准必须具有科学性和系统性，但同时又应该与现实数据采集的可操作性相结合。单纯追求指标体系和监测标准的科学性和系统性，忽视现实数据采集的可操作性，指标体系和监测标准无异于空中楼阁；片面考虑现实数据采集的可操作性，忽视指标体系和监测标准的科学性和系统性，也形同南辕北辙。 （5）精简可靠原则。在具有同等代表性前提下，尽可能保证数据来源的可靠性，不但使指标少而精，而且又能客观合理地反映生态文明示范区战略进程。（申振东等，建设贵阳市生态文明城市的指标体系与监测方法，中国国情国力2009（5） 3、指标体系的具体构成生态文明建设的目标是人与自然和谐发展。由于各个国家、地区和城市的经济社会发展水平不同，对生态文明的认识存在着差距，建设生态文明的目标要求、进度也就存在差异。在重庆市现阶段，实现这一总目标的重要途径就是建设资源节约型、环境友好型社会,这是实现人与自然和谐发展的基础，也是生态文明指标体系的两大主线和支撑点。同时，生态安全和社会文明程度也是生态文明建设的重要保证条件。如果生态安全受到威胁，就不会有人与自然的和谐；如果社会文明程度不高，就没有人与人的和谐、人与社会的和谐，也就更谈不上人与自然的和谐。因此，必须通过提高生态安全水平和全社会的文明水平来保障人与自然的和谐发展。在生态文明建设的综合性指标体系中，不同层次表示不同的意义。总体层代表生态文明建设的总体效果；系统层是根据可持续发展理论和生态文明观，将生态文明建设这一新型的自然生态、社会、经济复合生态系统划分为资源节约子系统、环境友好子系统、生态安全子系统和社会保障子系统四个部分；状态层代表系统行为的内在要求，用可持续发展度来表示资源节约系统状况，用环境状况来表示环境友好系统状况，用生态平衡来表示生态安全系统状况，用文明程度来表示社会保障系统状况;变量层是从本质上反映状态变化的原因和动力，在资源节约系统中采用节约能源、节约用水、节约土地、综合利用、绿色消费表示，在环境友好系统中采用环境质量、污染控制、环境建设和环境管理来表示，生态安全系统中采用生态保育和生态预警来表示，在社会保障系统中采用国民素质、经济保障、科技支撑、公共卫生和公众参与来表示;要素层则用可得、可比的指标对变量层进行直接的度量。 在构建资源节约型、环境友好型社会过程中，就要坚持以人为本，充分发挥人在构建社会主义和谐社会中的主观能动作用。因为尽管自然地理环境条件造成的区域差异性很大，但是通过人的努力可以部分弥补。因此本课题组在借鉴国内外已有的各种指标体系及其实践经验基础上，尽可能多地选取以人为主体的行为指标，生态文明指标体系如下。表1 重庆市建设生态文明示范区的指标体系构成目标系统状态变量要素生态文明指标体系资源节约系统可持续发展度节约能源单位GDP能耗（吨标准煤/万元）节约用水单位GDP水耗费（吨/万元）节约土地单位面积产出强度（亿元/平方公里）综合利用工业固体废物综合利用率（%）工业用水重复利用率（%）绿色消费绿色市场认证比例（%）生态产业环保产业产值比重（%）生态工业园区个数（个）环境友好系统环境状况环境质量全年API指数优良天数（天）集中式饮用水水源地水质达标率（%）区域环境噪声平均值（分贝） 污染控制单位GDP废水排放量（万吨/万元）单位GDP废气排放量（万吨/万元）单位GDP固体废物排放量（万吨/万元）环境建设城市生活污水集中处理率（%）生活垃圾无害化处理率（%）建成区绿地率（%）环境保护投资占全市GDP比重（%）环境管理生态环境议案、提案、建议比例（%）为民办实事环境友好项目比例（%）环境管理能力建设标准化达标率（%）生态安全系统生态平衡生态保育森林覆盖率（%）受保护地区面积占国土面积比例（%）珍惜频危物种保护率（%）生态预警生态预警机制完善度（%）社会保障系统文明程度市民素质生态知识普及率（%）人均受教育年限（年）经济保障人均绿色GDP（万元）基尼系数科技支撑科技进步贡献率（%）公共卫生居民平均期望寿命（年）社会保障医疗、就业、养老保险覆盖率（%）公众参与公众对城市环境保护的满意率（%）环境保护NGO组织与活动人次（人次）（关琰珠、郑建华、庄世坚，生态文明指标体系研究，中国发展2007（6）。申振东等，建设贵阳市生态文明城市的指标体系与监测方法，中国国情国力2009（5）。）（2） 综合评价方法层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是对一些较为复杂、较为模糊的问题作出决策的简易方法，它特别适用于那些难于完全定量分析的问题。它是美国运筹学家T. L. Saaty 教授于20世纪70年代初期提出的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。我们采用该方法来综合评价重庆市生态文明水平，具体步骤如下。1、递阶层次结构的建立建立递阶层次结构模型即把复杂的问题分解为我们称之为要素的各级组成部分，并把这些要素按属性不同分成若干级，形成不同层次。同一层次的要素作为准则对下一层次的元素起支配作用，同时它受上一级元素的支配，从上至下支配关系形成一个递阶层次结构，这是AHP法中最重要的一步。本研究构建的生态文明评价指标体系为无交叉结构，可划分为目标层、准则层、方案层三个递阶层次。2、构造两两比较判断矩阵依据AHP原理和方法，在建立递阶层次结构后聘请有关专家，自上而下对指标体系各层次指标进行两两重要程度判断比较，造出层次结构模型各层次的判断矩阵。在递阶层次结构中，设上一层元素C为准则，所支配的下一层元素为u1,u2,un对于准则C相对重要性即权重。这通常可分两种情况：（1）如果u1,u2,un对C的重要性可定量（如可以使用货币、重量等），其权重可直接确定。（2）如果问题复杂，u1,u2,un对于C的重要性无法直接定量，而只能定性，那么确定权重用两两比较方法。其方法是：对于准则C，元素ui和uj哪一个更重要，重要的程度如何，通常按19比例标度对重要性程度赋值，下表中列出了19标度的含义。表2 标度的含义标度含义1表示两个元素相比，具有同样重要性3表示两个元素相比，前者比后者稍重要5表示两个元素相比，前者比后者明显重要7表示两个元素相比，前者比后者强烈重要9表示两个元素相比，前者比后者极端重要2，4，6，8表示上述相邻判断的中间值倒数若元素与的重要性之比为，那么元素与元素重要性之比为对于准则C，n个元素之间相对重要性的比较得到一个两两比较判断矩阵：。其中，就是元素和相对于C的重要性的比例标度。判断矩阵A具有下列性质：，。由判断矩阵所具有的性质知，一个n个元素的判断矩阵只需要给出其上（或下）三角的n(n-1)/2个元素就可以了，即只需做n(n-1)/2个比较判断即可。3、权重及综合评价指标计算本研究采用几何平均法来计算各元素的相对权重。将A的各个行向量进行几何平均，然后归一化，得到的行向量就是权重向量。其公式为计算步骤如下：第一步：A的元素按列相乘得一新向量；第二步：将新向量的每个分量开n次方；第三步：将所得向量归一化后即为权重向量。在得出指标体系中各元素的权重后，依次从指标体系的最底层开始，逐步往上采用加权求和的形式，即可得出生态文明的综合指标值。6、 重庆“十二五”建设长江上游生态文明示范区的主要内容与实施途径（1） 重点领域生态文明建设是一个涵盖资源节约系统、环境友好系统、生态安全系统和社会保障系统等4大子系统的系统工程，最终目的是促进人口、资源、环境、经济、社会之间的和谐发展，建设内容包括社会文明建设、经济文明建和环境文明建设等三大重点领域。1、社会文明建设（l）生态制度建设通过生态制度建设，逐步规范与约束人的行为，在严格执行国家法律法规规章制度的同时，制定适合区域社会经济与环境协调发展的规章制度、政策文件、生态政绩考核制度、绿色GDP核算体系。具体内容包括生态机制建设规划、生态政绩考核制度建设规划、生态管理制度建设规划等。（2）生态意识建设(生态教育)生态意识建设(生态教育)规划包括市区（县）乡镇村四级干部生态知识与意识培训工程、民众生态教育工程、学生生态教育工程。通过生态教育，使全民树立生态世界观、生态价值观，以及认识世界的生态方法论和生态思维方式。树立人与自然和谐的自然观，建立社会、经济与环境协调可持续的发展观，健康适度的消费观。（3）生态行为建设在全社会倡导生态消费模式，以适度的消费、健康的消费改变过去那种高消费、超前消费、铺张浪费的不良行为，通过生态消费来引导产业的发展，向绿色产业、生态产业发展。包括政府行为、企业行为和个人行为。2、经济文明建设（1）生态产业建设在生态文明示范区建设中，所有产业按生态产业标准来规划设计，包括生态工业建设规划、生态农业建设规划，生态型服务业建设规划、环境保护产业发展规划。（2）清洁生产建设在工业生产、农业生产中推行清洁生产工艺，开展清洁生产认证，清洁生产认证企业数占全部企业数的80%。（3）循环经济建设建设以生态工业园、生态农业园为主要形式的循环经济，所有新建工业项目、新建设农业项目均要纳入生态工业园和生态农业园。生态工业园、生态农业园产值占工农业总产值的80%。3、环境文明建设 （1）环境污染控制。包括县域污染物削减规划、环境污染(大气、水、声、固体废物等污染)治理规划等。（2） 环境建设。包括环境功能区划分、环境保护目标规划、环境基础设施建设规划、生物多样性保护规划、水土保持规划、生态系统管育规划等。（葛大兵，生态县建设规划理论与方法研究，博士论文，2008）（2） 建设模式：政企学民“四位一体”模式（陈学群，吴守蓉，严耕，生态文明建设“四位一体”的理念模式，林业经济2008年11月）党的十七大报告提出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态与环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。因此，搞好生态文明建设、发展循环经济、改变经济发展方式需要全社会的力量。 1、政企学民“四位一体”模式的内涵政府部门、工厂企业、学术团体和社会民众是社会的重要组成部分，在生态文明建设中扮演着不同的角色、发挥着各自的作用。政府部门要制定完善的政策体系和法律体系，并且要严格执行政策法规，才能充分发挥其行政职能。工厂企业在发展循环经济、改变经济发展方式、减少污染物排放等方面担负着不可推卸的责任。高等院校、科研机构等各种学术团体在人才培养、先进科学技术开发、理论创新等方面具有巨大优势，而且要为生态文明建设不断输送新的理念、新的技术和新的人才，在广大民众中普及生态文明知识。社会民众是生态文明建设的主体，必须积极参与生态文明建设，加快树立生态文明观念。为此，在生态文明建设中，我们构想建立一种集政府部门、工厂企业、学术团体和社会民众为一体的“四位一体”理念模式。其中，“政”代表政府部门，“企”代表工厂企业，“学”代表高等院校、科研机构等各种学术团体，“民”代表广大民众以及民间NGO（非政府组织，Non-governmental Organization）、NPO（非营利组织，Non-profit Organization）等社会民众。这四个组成部分不仅各自承担着重要的作用，而且相互联系，相互协作。 2、运行机制政企学民“四位一体”模式的运行机制应该是具有自行运转、自我调节和自我发展的“活”机制。因此，“四位一体”模式运行要有原动力，或者说是驱动力，而且还需要对这种驱动力进行调节与制约，确保其机制良性运转。政企学民的“四位”要素在运行机制中具有各自的利益，也就构成了各自的驱动力。一个为民作想、并在国际上享有良好声誉的政府，必然受到大家的拥护，致力于生态文明建设正是提高政府形象和威信的有效措施；政绩驱动是政府在生态文明建设中的驱动力，政府需要对其职能进行重新定位，并将生态文明建设纳入各级政府政绩评价考核体系中，以解决“政府失灵”的问题。企业是创造社会财富的基础，以追求效益为其终极目的，因此，我们认为它的驱动力主要应该是效益；只是企业在追求效益的同时，我们可以通过一些政策和法制，比如生态补偿制度等，使外部成本和外部效益内部化，使环境和生态成本反映在产品价格中，以解决“市场失灵”的问题。而学术团体则为成果驱动，创造出更多的包含生态因素的科研成果和学术思想，并且培养全民的生态意识。民众则是利益驱动，他们是生态文明建设的受益者，政府必须促使他们直接参与到生态文明的建设中。由政企学民的“四位”要素和各自的驱动力组成了政企学民“四位一体”模式运行机制的二维平面构造。这些驱动力在本质上应该属于利益性质，就好像要素之间的润滑剂，使要素相互衔接，机制自行运转。对政府、企业、学术团体和社会民众的激励政策、惩罚政策和相关的法律制度是机制正常运行的保障，是第三维因素，由此构成了一个三维立体构造。而完善的政策法律体系是机制运转的关键所在。3、政策建议 （1）创建政企学民“四位一体”的长效机制重庆市正处在经济高速发展时期，对自然资源和生态环境所造成的压力依然很大。生态文明建设任重而道远，需要我们长期不懈的努力。因此，我们建议：政府部门在生态文明建设中要充分发挥领导作用，要转变干部政绩观；尽快建立生态文明建设评价体系，并将评价结果纳入各级政府的政绩考核中。企业在追求利润的同时，必须考虑资源环境的可持续发展，实行清洁发展机制(CDM)，选择科学的发展方式；另外，还要承担社会责任，自主开展各种环境保护行为和社会公益活动。高等院校和科研机构要发扬学术团体的独立的学术精神，实现学术评价的社会化，非政府化和企业化，真正恢复学术团体应该具有的独立、求真、公正、引领先进文化的学术精神；高等院校还应该真正实现教育、科研和社会服务的三大职能，向社会培养“生态”人才、输出先进科学技术和生态文明的科学理念。在建设生态文明中，一方面，需要唤醒民众的主体意识，积极参与，转变仅是等待和依靠政府力量的思维定势。另一方面，公众自身也要反省，改变不合理的消费意识和生活方式，树立生态文明观念。因此，我们必须提高社会各部门对生态文明的认识，达成共识，这样才能协调配合，发挥政企学民“四位一体”最大的整体功能。 （2）制定政企学民“四位一体”的评价体系只有评价指标、评价标准和评价办法是科学的、全面的、客观的，评价的结论才具有科学性、全面性、客观性。现在全国很多省（市、区）正在开展生态文明建设，出现了众多的“生态省”、“生态市”和“生态区”。但是，目前还没有科学的评定标准。因此，建议要尽快制定生态省（市、区）的评定标准，并将政企学民“四位一体”发挥程度纳入评定指标体系。 （3）健全政企学民“四位一体”运行的政策法律体系政策和法律是生态文明建设中政企学民“四位一体”机制有效运行的根本保障。现在，我国还处在社会主义初级阶段，还不具备实行与发达国家同等水平的法制体系的条件。因此，要尽快完善生态文明建设的政策体系与法律体系。例如，抓紧制订统一的“自然资源保护法”、“土壤污染防治法”等，以便更有效开展自然资源保护和生态环境建设。 （4）建立政企学民“四位一体”的信息公开共享制度完善的信息公开共享机制，不仅有助于各种资源的优化配置，而且能够有效地监督和激励政府、企业、学术团体和社会民众的各种行为。在美国、欧洲、日本等一些发达国家，公共信息的公开与共享已经成为21世纪社会发展的趋势。建议政府应该充分利用众多的新闻媒体、先进的网络技术在全社会、各民族中普及生态文明知识，树立生态文明观念。 （5）开展政企学民“四位一体”的综合示范先试点取得经验，然后再在面上铺开，这是我国改革开放30年取得巨大成就的一大法宝。在生态文明建设中，推行政企学民“四位一体”的运行模式，是一种新的探索，还需要在理论上进行更深入的研究，在实践上进行更大胆的尝试。因此，建议政府设置专项资金，开展政企学民“四位一体”模式的综合试点工作。（3） 主要任务和实施途径 1、制定发展规划，发挥规划引领作用。组织编制重庆市生态文明建设规划，确定我市建设长江上游生态文明示范区的战略方针、基本目标、主要领域和对策措施，并作为我市“十二五”重点专项规划，由市政府颁布实施。与此同时，制定生态文明建设专项规划和年度推进计划，逐年滚动实施。各地也要结合实际，编制各地生态文明建设规划。 2、加强宣传引导，形成建设生态文明示范区的共识。通过多种方式的学习教育活动，使各级领导干部和公务人员的生态文明知识不断增加，并成为建设生态文明的表率；通过科普宣传活动，使公众了解生态文明的基本知识，增强全民建设资源节约型、环境友好型社会的紧迫性；通过生态文明知识进课堂，使学生牢固树立生态文明理念，并成为建设生态文明志愿工作者。各种媒体要开设专栏和专题，大力宣传、倡导社会文明、经济文明和环境文明，引导公众在意识和行动方面形成良好的生态文明观。3、加快产业结构调整，走新型工业化道路。大力发展有利于生态环境的产业，放手发展无害于生态环境的产业，严格限制有害于生态环境的产业，积极推进产业结构的战略性调整，形成重庆资源节约型的产业体系。重点发展高新技术和新兴产业，大力发展高效生态农业和现代服务业。修改完善我市鼓励发展、限制发展和禁止发展的产业（环保）政策目录，严格控制高能耗、高污染项目的建设，依法淘汰浪费资源、污染环境的落后生产工艺、技术、设备和产品。充分运用“倒逼”机制，积极推进要素资源配置的市场化改革，有效扭转传统产业对资源的高度依赖性，逐步走上新型工业化道路。 4、推行清洁生产，促进工业园区生态化改造。贯彻中华人民共和国清洁生产促进法，大力推行清洁生产，促进企业资源消耗的减量化，提高资源利用效率；对废弃物排放超过国家和地方标准的企业以及使用或排放有毒、有害物质的企业，要依法强制实施清洁生产审核，监督实施清洁生产方案。积极引导工业园区的产业发展方向，加强园区的环境保护审批管理和公共基础设施建设，实现污染物的集中治理，创建具有行业特点和区域特点的生态工业园区。 5、加强水资源保护，完善节约用水机制。认真组织实施重庆市水资源保护、开发和利用总体规划，做好水源地的保护工作，合理配置水资源，完善水权交易办法；以大中型灌区改造项目和节水示范项目为重点，全面开展农业节水工程建设，提高渠道水利用系数；做好工业企业特别是高耗水行业的节水工作，加快再生水回用工程建设，提高工业用水的重复利用率；积极开展城市分质供水、居民用水阶梯式收费的试点；抓好国家和市节水型城市（镇）试点工作。 6、推进节能和新能源开发，提高能源使用效率。积极引入清洁、优质能源，推进天然气发电，调整优化能源结构；通过实施阶梯式和分时电价制度、限制发展高能耗产业、推进余热发电与联片供热等措施，大力推进企业和居民节能工作；优先发展水电、风电、太阳能和潮汐能，降低燃煤发电比重，促进清洁能源发展；积极引进天然气和液化天然气资源，提高城市管道煤气普及率，推广清洁能源的使用。 7、加强土地管理，提高土地集约利用水平。认真贯彻国家和重庆市的有关政策规定，实行严格的耕地保护制度；完善土地利用管理办法，优先保证重点项目的建设用地需要；积极盘活存量土地，加大土地整理力度；科学围垦滩涂，倡导使用荒坡地，扩大建设用地的来源；继续实行建设用地投资强度和容积率“双控”标准，制定执行“双控”标准考核和奖惩办法；制定全省开发区管理办法，优化土地资源配置，使开发区成为集约用地的示范工程。 8、厉行节约用材，积极推行绿色建筑。制定主要原材料耗用定额，在企业生产、公共工程建设、房地产开发等活动中减少原材料的使用，提高原材料的使用效率；在生产和建筑领域提倡使用可再生材料，鼓励使用可替代材料，推广使用新型建材，继续提高散装水泥使用比例；住宅小区的设计和建材的选择要充分考虑采光、保温和节约资源的需要，推广使用粉煤灰、建筑垃圾等废弃物加工生产的再生墙体材料，居民住宅符合节能建筑新标准；积极研究和拓展地下空间利用。 9、加强废弃物回收和再生利用，培育废弃物资源化产业。推行城市生活垃圾的分拣，促进废金属、废塑料、废橡胶、废纸、废玻璃、废旧沥青砼等的回收利用；加快建设废旧家电、电子产品及废旧电池的回收处理体系；规范废弃物回收与拆解市场，防止废弃物回收与拆解过程中的再污染，禁止进口洋垃圾；充分利用现有优惠政策推进资源综合利用，扶持垃圾焚烧发电等资源再生利用产业，有效解决垃圾的无害化处理；合理规划布点，鼓励企业、社区、个人参与投资设立资源回收企业。 10、大力发展生态农业，加强农村环境综合整治。因地制宜推广各种生态农业模式，保障生产无公害食品，大力发展绿色食品，提倡生产有机食品；加快农业生产的集约经营步伐，推进高效生态农业园区的建设，促进农业增效和农民增收；积极推广沼气利用技术和生态能源模式，鼓励畜禽集中养殖，大力开展畜禽养殖污染、渔业养殖排放水的生态化处理，推广秸秆综合利用，提倡使用有机肥，有效控制和治理农业面源污染；推进“千村示范、万村整治”工程，加强农村生活垃圾和污水处理，洁化美化农村环境。 11、倡导绿色消费，提高文明生活水准。发挥政府机关的引领和示范作用，逐步提高政府采购中使用可循环使用产品、可再生产品和节能节水无污染绿色产品的比例；倡导理性消费与绿色消费，积极推进生态旅游；抵制“白色