管道安全：联邦活动概述和时事政策问题.doc

摘 要将近一半的一百万英里的石油和天然气输送管道在美国纵横交错。国内管道建设做了重大投资来保护这些系统和应对可能发生的恐怖袭击。然而，美国管道由于数量和分散的原因内部脆弱。由于管道在我们的经济中所发挥的重要作用，大会要检查对联邦管道安全性作出努力的充分性。美国运输安全管理局，在国土安全部，领导美国联邦安全局的所有运输方式包括管道。该机构通过安全审查、风险评估和检查负责行业的鉴定和保护重要管道资产。管道安全办公室，在交通运输部，领导美国联邦调节管道安全。当美国运输安全管理局和管道安全办公室有不同的任务时，管道的防护和安全是交织在一起的。在机构和有关的资源之间，存在一些关于职责适当分工的问题，他们将授权安全活动。作为管道安全的领导机构，以2002年最初安全指导流程为基础，美国运输安全管理局预测出管道运营说明来维护安全。管理局还计划发行管道安全法规，虽然现在还不清楚是否以及何时发行。该机构还将发行新的分析模型来帮助运营商确定关键设施和评估容易遭受的恐怖袭击。2003年管理局发现，几乎所有运营商都已经达到或超过了最低安全指南。工业和政府机构一般主张促进美国管道安全性的努力工作要在正确的轨道上进行。然而，管理局目前的管道安全建设资金只能为检查和未来任何规定的实施提供有限的能力。总统的FY2005预算要求不包括管理局管道活动专区的一系列项目；他们将从该机构的总体经营预算中获得资助。这个报告将被更新为事件令。关键词：恐怖袭击，领导机构，资助。16AbstractNearly half a million miles of oil and gas transmission pipeline crisscross the United States. The nations pipeline industry has made substantial investments to protect these systems and respond to the possibility of terror attacks. However, U.S. pipelines are inherently vulnerable because of their number and dispersion. Due to the essential role pipelines play in our economy, Congress is examining the adequacy of federal pipeline security efforts.The Transportation Security Administration (TSA), within the Department of Homeland Security (DHS), is the lead federal agency for security in all modes of transportation including pipelines. The agency oversees industrys identification and protection of critical pipeline assets through security reviews, risk assessment and inspections. The Office of Pipeline Safety (OPS), within the Department of Transportation (DOT), is the lead federal regulator of pipeline safety. While TSA and the OPS have distinct missions, pipeline security and safety are intertwined. There are questions about the appropriate division of responsibility between the agencies and about the resources they will have for mandated security activities.As the lead agency for pipeline security, TSA expects pipeline operators to maintain security plans based on security guidance initially circulated in 2002. TSA also plans to issue pipeline security regulations, although it is unclear if and when it will do so. This agency also intends to issue new analytic models to help operators identify critical facilities and assess vulnerability to terrorist attack. In 2003, TSA found that nearly all of these operators had met or exceeded minimum security guidelines. Industry and government agencies generally assert that efforts to promote U.S. pipeline security are on the right track. Nonetheless, TSAs current funding for pipeline security will provide only limited capability for inspections and enforcement of any future regulations. The President s FY2005 budget request does not include a line item for TSAs pipeline activities; they will be funded from the agencys general operational budget. This report will be updated as events warrant.Key words：terror attacks，the lead agency，budget.目录1 介绍51.1 范围和局限性52 石油天然气管道概述62.1 管道工业安全记录72.2 管道安全风险83 管道安全和安全管理93.1 管道安全改进法案2002103.2 安全办公室支持诚信管理123.3 九月11日安全管道对策133.4 管道安全办公室的对策14管道安全：联邦活动概述和时事政策问题1 介绍将近一半的一百万英里的石油天然气输送管道在美国纵横交错。这些管道是不可或缺的美国能源供应和其它重要基础设施的重要环节，如电厂、机场、和军事基地。然而许多渠道进行的一些高效且基本的安全运输方式来运输挥发性或易燃材料时，都有可能造成功过损伤和环境破坏。国家的管道网络都很普遍，在通过偏远和人口稠密的地区交替运行；因此，这些系统易受到恐怖袭击。管道运营商已经有了安全应急响应计划实行了数十年。但是他们最近采取了步骤加强这些程序来面对新的恐怖威胁。议会通过立法进一步鼓励管道行业采取更好的安全措施，并提供给联邦监督经营者安全程序（特等107-71，特等107-296，特等107-355）。政策制定者正在检查这些努力的进展程度和充足性。报告概述了最近的联邦活动相关的管道安全，包括与防护工作有关的安全活动。报告描述了自2001年9月11日以来的美国石油天然气管道网络，该行业的安全记录和安全隐患，和行业的安全活动。它总结了最近联邦管道安全法的变化及联邦机构中安全角色的相关变化。该报告讨论了若干有关联邦管道安全努力的方向：1）管线的联邦威胁信息，2）确定“临界”资产的标准，3）专区资助管道安全，和4）实施管道安全防护的联邦合作机构。1.1 范围和局限性虽然报告涉及许多与防护相关的安全问题，但它并不涵盖对政策制定者潜在利益有影响的全方位安全问题（例如，检测技术）。因为报告重点是联邦机构的活动和政策，所以它不深入审查国家管道局的活动。作为管道安全和防护的领导机构，该报告还集中精力在协议和行动上。在管道的安全和防护中起有限作用的联邦活动机构重新审查了附录。2 石油天然气管道概述许多470000英里的石油天然气管道在美国纵横交错，连接到墨西哥和加拿大。这些管道运行这个国家，但最集中连片在南部主要的能量生产区和东北部的主要耗能区。（图1）图1：美国大陆主要管道分布图来自：能源信息管理局美国大约有180000公里输油管道输送超过75国家原油和60左右的精炼石油产品。180家公司经营州际线路，约占80的总管道里程和运输量。美国最大的管道式阿拉斯加输油管道系统（水龙头），它将原油从阿拉斯加北坡的石油领域运输到瓦尔迪兹的海洋码头。水龙头跑800英里，提供了大约17的美国国内石油生产。像水龙头，主要石油管道一般终止在通常连接多条管道的物流中心处，保持大量的储存设施和充当网管区域分布的卡车、汽车、船、或其它运输工具。美国的天然气管道网络由大约210000英里的州际线路组成，再加上大约75000英里的州际传输。80个系统构成了州际公路网络。另外60个系统严格操作在个别国家。这些州与州之间的传输管道运用在1300个当地分销网络周围1100000英里的区域线上。总的来说，在美国这些天然气管道几乎运输了所有的天然气。天然气管道为发电和工业用户直接服务，和连接通过“城市大门”的地区配电干线，反过来，管道也供应零售消费者的本地消费。在需求高峰期，一些管道也连接到液化天然气储油管道来增加天然气供应量。根据美国能源部记载，有113个活跃的液化天然气设施在美国，主要分布于东北部，许多位于居民区附近。2.1 管道工业安全记录作为一个整体而言，管道排放引起相对较少的年事故。石油管道部报告从1997-2001年平均每年有1.4人死亡。天然气管道部报告，同一时期内，平均每年有18.6人死亡。由于数据的限制很难直接比较运输方式的安全度。然而运输部统计表明，每吨每公里的管道运输死亡人数比一般的货运卡车、铁路或水路运输的人数要低得多。一般来说，石油管道的环境安全记录与其它运输方式不相上下。根据石油行业的估计，从1995-2000年输油管道的泄漏量为平均0.9加仑/百万barrel-miles油，相当于1.5卡车、0.7铁路和0.7驳船的泄漏量。不能用天然气管道类似地直接比较。意外管道泄漏有多种原因，包括外部力量（例如，第三方的挖掘）、管道腐蚀、机械故障、操作系统故障和造作错误。自然的力量，如洪水和地震，也可以破坏管道。据运输部信息，2002年有183个天然气管道事故报告，外部因素是目前的主要原因，占事故的46。2002年外部力量也是导致140石油管道事故的因素，占事故32的责任。这些事故是有重大意义的，结合安全方面的两个因素；这种泄漏事故次数比美国有限的恐怖活动发生次数可能更频繁，以及管道行业拥有丰富的经验来应对泄漏问题，一般比较迅速。虽然管道泄漏造成了绝对数量相对较少的死亡，但是一个单一的管道事故可能是灾难性的。例如，1999年一个汽油管道在贝灵汉爆炸，华盛顿杀害了两名儿童和一名18岁的男子，并造成一个自来水厂及其它财产共45000000美元的损失。2000年，在卡尔斯巴德附近爆炸了一个天然气管道，相当于新墨西哥杀了12个营，包括4个孩子。这些事故引发了大量的管道管理的调整工作，也增加了与管道安全相关的国家和社区活动。这些事件也突出了管道的危险性，它们就像可能的恐怖武器一样，发生在周遭伤害人民和财产。2.2 管道安全风险像身体系统一样，管道易受到破坏和恐怖袭击。这些设施的物质设备可能被炸药或其它机械方法损坏，干扰流体流动，导致泄漏管道内流体。另外，计算机控制系统可能是“cyber-attacked”，或物理和网络攻击可能发生在同一个时间。一些管道也可能间接地被其它类型的恐怖袭击打乱，如攻击区域电网和可能反过来影响依赖于管道控制和安全系统的电信网络。由于管道要为车辆、发电厂、飞机、加热器、军事基地和其它机械设备供应燃料，所以管道网络的严重破坏会带来更多的“下游”风险。石油天然气管道被美国以外的恐怖分子所青睐。例如，在哥伦比亚，自1986年以来，叛军轰炸了西方石油公司的Cao Limn管道950次，不考虑它在几个月内运行的时间和成本，哥伦比亚政府就有约2500000000美元的收入损失。其中一次1998年的袭击造成了火灾，死伤人数超过100人。1996年，伦敦警方通过爱尔兰共和军的天然气管道和其他公用事业城市的36个爆炸装置挫败了一起阴谋。过去的两年里，尼日利亚、巴基斯坦、苏丹、缅甸和伊拉克的石油天然气管道都被袭击过。2002年，在阿拉伯，位于该国主要石油终端的一个计划中的管道被基地组织同情者挫败。虽然目前还不清楚规划人是否有能力充分进行沙特攻击，如果他们成功，他们就可能中断世界石油消费日超过6的动态。在美国，也有对管道及相关设施的攻击和威胁。1997年，德克萨斯警方阻止了一起在加工厂的液化天然气储罐的爆炸，这起爆炸是由Ku Klux Klan党成员建立的有一个导流抢劫（为了资助其他恐怖行动）。1999年，温哥华警方逮捕了一名正在为个人在石油期货中的利益计划炸毁阿拉斯加输油管道的男子。他被发现携带炸药和14个定时器。2001年，也是针对反式-阿拉斯加管道的一个具有高功率步枪的野蛮攻击，迫使两天停运并造成了巨大的经济和生态破坏。自2001年9月11日以来，有关基地组织具有威胁性的联邦警告多次提及能源基础设施建设和管道分布广泛，特别是美国潜在的恐怖袭击目标。这些警告包括2001年底电脑黑客在中东地区已经渗透到三藩地区具有详细信息的网站系统中，这些信息有关于当地电力系统以及其他关键基础设施。2003年六月，美国情报机构发出基地组织可能袭击的能源设施的警告，包括在休斯顿的管道。到目前为止，这些网站还没有被实际的攻击，但是运营商需要保持警惕。尽管为促进安全做了大量的公共努力和个人努力，人们也能普遍认识到管道内部的脆弱。事实上，管道在很大程度上减少了它们接触到地下的外部威胁，但是仍然需要标记出来告诉位于管道附近的紧急救援人员，业主和恐怖分子。而不是试图保护整个系统，运营商会强调特别脆弱地区的安全，如渡口、控制中心、连接区和储罐。他们试图“硬化”（即，增加安全性）这些设施，并保证有足够的监视和检测。经营商也修改应急计划，纳入新的恐怖反应内容，比如管理一个犯罪现场。3 管道安全和安全管理1968年的天然气管道安全法案（特等90-481）和1979年的危险液体管道法案（特等96-129）是两个关键的最早明确说明联邦政府管道安全的法案。根据法规，交通部是规范州际管道安全方面的主要权力部门：设计，施工，运营和维护，以及做出应急计划。一些有关安全问题的管道安全规定，覆盖了49个联邦法规的题目。这些题目是：授权点检查管道和执行其规定的罚款，禁令，和刑事处罚要求经营者报告发生事件，安全条件和年度汇总数据规定最小管道的安全要求，包括运营商其调节作用的资格规定对溢油应急计划的要求，即减少对环境有影响的以外排放提供补助金的国家安全机构，采用管道损伤预防计划需要运营商确定药物和酒精的计划交通运输部在研究和专门的计划部门里通过管道安全办公室治理规定。该部门大概有150名工作人员，其中包括100名检查员，一般工作在华盛顿，哥伦比亚特区。安全办公室的安全项目经费主要是由每个管道运营商在每英里的费用分摊基础上供给的。除了96-129和随后法律的相关安全规定，安全办公室一般需要保护“暴露”石油管道设施的破坏和擅自进入。该行动还需要特定的管道运营商建立书面程序，为了在紧急情况下与政府机构和其他公共官员沟通。关于石油或天然气管道的某些版本必须向运输部的国家反应中心报告。这个行动的紧急做法应对了联邦、州、和行业代表的石油泄漏问题。这些经验教训的练习，以及建立在这些演习的正式和非正式的关系，为释放蓄意攻击做了准备。1997年以来，该行动越来越鼓励行业实施“诚信经营”项目中附近“高”地区的管道部分。完整的管理制度提供了持续评价管道的条件；对管道的风险评估；检查或测试；数据分析；和后续维修，以及预防或缓解行动。重大后果的领域包括人口中心，商业航行水域，和环境敏感地区，如引用水供应或生态保护区。它诚信经营指导方针优先的资源来定位收到重大后果的项目，而不是运动均匀的方法处理整个网络。诚信经营风险评估可以解释为包括安全，除规定不明确的恐怖主义，和安全办公室提出“最小”的关于恐怖主义风险预期计划的指导经营办法。该行动诚信管理计划强制性的500英里或更多英里的调节输油管道像2001年3月31日(49CFR195)。3.1 管道安全改进法案20022002年12月12日，布什总统签署管道安全改进法案2002（特等107-355）。该法案通过2006财政年度授权安全办公室资金调度。它也加强了联邦管道安全程序，管道运营商的国家监督，和公共教育方面的管道安全建设。其他安全法如特等107-355规定，要求操作员调节天然气管道，严重后果的地区要进行风险分析和实施类似石油管道49CFR195的诚信管理计划。作为一个整体，诚信经营打算主要集中在安全方面，但某些因素也可能关系到安全，这取决于解释和应用。例如，石油管道的完整性管理规则指出，“确定需要额外的预防及减缓措施，经营者必须评估的可能性，一个管道的发生以及如何释放可能影响严重后果的地区。这个决定必须考虑所有相关的危险因素” (49CFR195.452)。指导这一规则也引用了“安全的吞吐量（如有故障需要停机）”作为一个建立评估频率的危险因素。如对石油管道事件，该规定不明确讨论风险的恐怖袭击。尽管如此，评价事故风险附近的人口中心可以提供重要的有关恐怖风险评估的数据。同样，系统安全检查也可以提供有价值的相关安全检查的数据。特等107-355：在12个月内制定需要诚信经营分析及程序设计的发展方向，在24个月内颁布天然气管道经营者的实施计划（9月14日）。10年内所有基线高地区天然气管道的重大后果需要评估完毕，此后7年复检一次（9月8日）。授权点制定管道安全隐患问题的安全行动（9月7日）和增加违章处罚（9月8日）。刑法规定由特等107-355修正49USC60123，并规定：“一个人明知和故意损毁，或试图破坏或摧毁州际天然气管道设施或州际公路危险管道设施，应被罚款，监禁不超过15年，或两者兼而有之。这些规定”原本打算阻止能损害管道的不安全的挖掘机和破坏者，同时也可以适用于恐怖分子。管道运营商长期关注允许和行政障碍紧急管道的修复工作。这个法案试图通过建立一个机构间的委员会，包括交通局、环境保护局、土地管理局、联邦能源监管委员会和其他机构来简化这一过程，确保协调检查和允许修理管道（9月16日）。发生恐怖袭击时，加快审查并通过能够迅速恢复运营商开始工作，也能通过邻近财产或其他替代线路绕过受损设施的改造。特等107-355法律授权100000000美元用于研究和开发管道的完整性、安全性和可靠性，包括：“实时监测管道通行权，评价开发工具和加强管道安全和基础设施，减少自然、技术和恐怖分子的威胁，并保护第一应对单位和意外附近的人们”（9月12日）。该法案要求运输部研究如何限制管道安全风险人口的侵犯，如何维护环境资源管理通行权（9月11日）。特等107-355法案还包括规定的公共教育，资助这区管道安全性的研究，“吹口哨”和其他员工保护，员工的资格程序，测绘数据提交和其他规定。3.2 安全办公室支持诚信管理特等107-355法案规定了行动上发生的新重大要求。法案规定，天然气管道运营设施于2005年在“高”地区采用新诚信管理计划，2006年中旬开展管道完整性评估（9月14日）。这些天然气管道计划排除49CFR195需要的管道完整性管理计划。法案指出，行动“应该审查风险分析和诚信管理计划，和记录审查结果，用于下次经营商项目的审查”（9月14）。据会计办公室（高）统计，2002年由安全办公室全面审查的诚信管理计划花了大约两个星期的时间。及时回顾新的诚信管理计划，同时保持其传统的管道安全监督，将拓宽安全办公室的资源。会计办公室（高）指出，“检查员将面临从不同公司判断复杂完整的管理过程充足性的困难。”安全办公室立法允许授权代理州内的管道安全办公室，并使国家办事处充当“代理人”，管理州际管道安全管理程序（不执行），这些州际管道都在边界。国家监察员可以有效利用宝贵的资源，因为他们熟悉当地的流水线作业，可以提高安全办公室自行检查的彻底性和频率性。2002年，大约400个国家安全检查员（48个州，哥伦比亚特区和波多黎各）可以工作，安全办公室计划在很大程度上依赖其国家的合作伙伴，检查州内石油和天然气管道的诚信管理计划。但是办公室必须管理一个国家的书面评估和相关安全的建议（9月14日）。机构面临着更多的挑战，要确保国家资源充足，国家培训员诚信经营，并确保在众多国家办事处的一致性。他们打算雇佣更多的联邦检察人员来帮助满足监管义务的完整性管理规则。总统的FY2005预算需要为安全办公室提供13000000美元来雇佣168名全日制雇员，比较FY2004估计还要13000000美元雇佣156名全日制工作人员，和FY2002需要雇佣111名全日制雇员的10000000美元。预算还寻求15000000美元的FY2005合同服务，与FY2004相同，不同于FY2003的5000000美元。3.3 九月11日安全管道对策管道运营商们总是设法保护他们的系统。当他们的安全程序在传统上更倾向于关注人员的安全和预防破坏，一些系统更加复杂全面。例如，在海湾战争期间阿拉斯加的输油管道安全系统包括武装警卫、访问控制、入侵检测和专用通信方面的关键设施，以及空中和地面监测管道走廊。然而，2001年9月11日的事件集中在脆弱的管道区不同的恐怖威胁。特殊说明，在没有得到广泛预期之前，恐怖袭击提升了恐怖团体袭击管道系统的可能性。9月11日袭击之后，天然气管道运营商立即加加安全管理，开始制定额外的措施来应对恐怖威胁。例如，天然气管道运营商通过美国州际天然气协会成立一个安全小组，协调和监督行业所做的安全努力。美国天然气协会发表声明，要确保每个成员公司指定一名高级经理负责安全。与美国交通部、美国能源部、以及非成员的管道运营商们合作，美国天然气协会指出，它将评估行业的安全程序，并为事件的威慑、制备、检测和恢复，开始发展以共同风险为基础的练习。这些评估解决了些许问题，如零配件交流、关键零配件库存系统、和应急机构的通信安全，还有其他事项。美国天然气协会还与联邦机构合作，包括安全办公室和国土安全部，发展一个共同的政府威胁通知系统。天然气公司作出重大承诺，要加强安全的关键设施。根据美国气体协会，公司要加强应急与业务连续性的计划；增加联络与执法；增加监测管道物业的访客和车辆；在连续的基础上监测管道流量和压力；增加员工安全意识和部署额外的保安人员。为了保护系统免遭网络攻击，行业也开始开发加密协议标准。运营商还要求提供冗余系统，为重新定向和关闭产品流动提供更大的灵活性。石油管道行业用与天然气管道工业相似的方式响应911袭击。管道运营商们审查程序、加强安全建设、改善运输模式、密切监测访客和改善资产硬化关键设施，经营中也增加了监控管道程序，更深入调查员工的背景，并进一步限制网络映射系统。石油管道协会和美国石油研究学会一起工作，提供给成员公司一个关于以现有管道完整性管理协议为基础，如何发展管道安全保护的指导方向。随着天然气管道工业的发展，石油管道行业协调其安全威胁和国土安全部发布国家威胁相关措施的咨询信息的水平。据石油管道协会的相关信息，2003年2月，95的石油管道运营商们已经制定了新的安全计划和适当的安全程序。剩下的5主要是小个体的运营商，他们经营石油管道工厂设施的其他业务。2001年11月，管道运营商们与国土安全部联合加入了其他石油天然气公司，建立了信息分享与分析中心。该中心是一个合作，是一个与安全信息相关的具有产业导向的数据库和软件应用中心，包括实时威胁警报、网络警报和解决方案。该中心授权给个人，允许提交关于管道安全威胁、脆弱、事故以及缓解方案信息的报告。信息分享分析中心还从其他成员、美国政府和执法机构、技术提供商和其他安全协会中提供信息服务。2003年，由于成员需要支付他们从其他渠道获得的可利用的费用和类似信息，该中心限制了参与经营的软件。能源业已经采取了措施，像雇佣一个新的政府承包商，增加分享分析中心的可利用性，和增加其会员数量。3.4 管道安全办公室的对策总统决策指令63（pdd-63），发表于克林