对建筑节能经济激励政策的几点思考精.doc

对建筑节能经济激励政策的几点思考(精) 作者： 日期：对建筑节能经济激励政策的几点思考目前，全世界建筑能耗在能源总消费量中占有相当的比重。在我国，建筑能耗在能源总消费量中所占的比例达到30%左右。我国既有（存量）房屋建筑约有400亿平方米以上，其中绝大部分是高耗能建筑。我国的外墙、屋顶、窗户的传热系数是发达国家的25倍，单位建筑面积采暖能耗是目前发达国家标准的3倍以上。从建筑面积的绝对量上看，我国每年新建成的房屋达到20亿平方米以上，超过各发达国家年建成建筑面积的总和。但令人忧心的是，目前我国还在大量地建造着非节能建筑，长此以往，建筑能耗过大的问题会更加突出，加剧我国能源短缺的矛盾。建筑节能严峻现状的症结除了全社会对于建筑节能重要性的认识严重不足、建筑节能的相关科学研究、产品开发还不够充分等原因之外，政府对于建筑节能的市场失灵部分管理不力，缺乏经济激励政策，没有形成建筑节能的市场机制和政策环境也是非常重要的原因。加强建筑节能经济激励政策的研究，完善建筑节能政策体系仍是我们必须重视的重要工作。一、建筑节能经济激励政策的内涵和在政策体系中的地位建筑节能经济激励政策属于国家公共政策的范畴，即用国家和地方政府的政策制定权力，以经济利益关系的调整和刺激为核心手段，促进相关主体积极主动采取措施，实现建筑节能目的的相关政策及其政策体系。从激励成本投入的角度来讲，既有中央、地方政府投入的公共资金，也包括由社会团体和组织、个人出资用于公共建筑节能目的的准公共资金，由政府政策带动的各方主体出于自身利益的投入，政策作用下经济主体在利益关系调整中的利润增减等；从激励形式来看，既有对于建筑节能效果显著的产品、技术、工艺、工作等的研发者、制造生产者、使用者、工作从事者、突出贡献者予以的经济奖励、利益倾斜等经济刺激，也包括为推动建筑节能政府对于单位和个人施行的财税政策、金融政策、政府预算投入政策等。因此，经济激励政策决不能仅仅理解为奖励，更为准确的含义是国家用于建筑节能的公共投入和利益调整的手段及举措。那么，如何很好地制定和发挥建筑节能经济激励政策作用，例如经济激励政策的特征是什么，经济激励政策和其他的节能促进手段如何选择或搭配使用，在什么条件下选择使用强制性标准，什么情况下选择使用经济激励政策？经济激励政策是否具有动态特征，在不同的发展阶段激励政策的作用重点是否应有不同？在当前阶段，在什么环节和领域使用经济激励政策，如何以最少的投入获得最好的效果？明确这些问题，是有效制定经济激励政策的必要条件。二、建筑节能经济激励政策的制定难度建筑节能经济激励政策的制定和运用具有一些特点，这些特点使得其制定和运用具有相当的难度。1.经济激励政策作用对象有多种选择。既可以是人的观念和意识，又可以是产品、技术或工艺；既可以是政府，也可以是企业；既可以是单位，也可以是个人；既可以是生产者，也可以是消费者；既可以作用于业主，也可以作用于房屋开发商、设计施工承包方，还可以作用于建材、部件、部品生产商、中介服务机构等。2.建筑节能效果的衡量有多种选择。既可以用中间节能效果衡量，又可以用建筑产品最终节能效果衡量；在确定的激励主体条件下，经济激励既可以基于效能，又可以基于成本；既可以鼓励某类产品、工艺、技术的应用，又可以用于淘汰落后用能方式。3.经济激励政策可采用的工具有多种选择。包括：税收减免、加速折旧、开征能源税、贴息贷款、现金回扣补贴、奖金发放、政府采购、抵押贷款、科研资助、收费、中介机构扶持、自愿协议等。4.不同时期建筑节能的突出障碍不一样。在经济发展的不同阶段和建筑节能技术应用的不同时期，影响建筑节能的困难和问题不同，如在我国经济改革发展的初期阶段，对于建筑节能的重要意义的认识就存在严重不足；在欧美发达国家，当前的主要问题是建筑节能的政策是否能够得到全面深入的实施。因此，在一个国家的不同时期，所针对的建筑节能的突出障碍会发生变化。5.激励力度的把握技术性很强。经济激励政策有的是倡导性的、方向性的；有的是补贴性的，保障其能够投入运营和不亏损；有的是补偿性的，即对长期付出的一种补偿；有的是引导性的。激励政策效果预测困难更加增添了采用的难度。6.部门协调难度很大。多部门制定经济激励政策，存在着如何统一对政策的认可、出台有效政策的问题，以及决策方向的整合问题、力度适合性调整及相互协调问题，尤其是经济激励政策，是国家经济手段决策部门、专业技术部门高度配合的产物。在我国，部门之间的政策协调是一个非常重要但在处理起来常常被忽视的问题。鉴于经济激励政策的多选择性、不确定性和应用灵活性，制定有效的经济激励政策是具有难度的事情。三、国际经验借鉴多年来，发达市场经济国家在建筑节能事业中采用了丰富多样的经济激励政策。如美国有现金返还、税收减免和低息贷款，尤其是对新建的节能住宅、高效建筑设备等都实行减免税收政策。欧盟成员国集体批准限制全球温室气体排放的京都议定书，提出了包括开征能源税、税收减免、补贴、投资信贷和建立投资银行信贷等规范性的财政政策。英国所有用户的电费中都包含有化石燃料税，税额为2.2%，用于可再生能源发电的补贴；法国为能源效率技术的研究、开发和示范项目提供补贴；对于保温和供暖设备以及高效锅炉的安装减免所得税；德国对于热电联产效率超过70%的予以免税，对节能、高能源效率、使用可再生技术的设施进行安装和普及的，均可获得低息贷款，对住宅等各个领域的能源生产和能效技术的研究、开发和示范提供补贴，最高可达投资的35%，节能型灯具免征消费税；荷兰对可持续建筑房主和建筑项目提供绿色抵押贷款，人们对绿色基金进行投资时，其利息可免交所得税；丹麦对含硫量超过0.05%的矿物燃料征税，对燃油、天然气、煤和电征收碳税等。概括发达国家建筑节能经济激励政策的做法和实践，可以得到如下启示：一是这些国家非常重视建筑节能，已经建立了比较成熟的建筑节能评价标准和政策体系；二是发达国家十分重视财税政策在建筑节能经济激励政策中的运用，尤其是大量使用税收手段，根据抑制和鼓励的方向，分别采取增税、减税、免税的不同政策；三是建筑节能经济激励政策偏重于节能最根本问题、最终效果和行为鼓励；四是通过采用以遏制使用和浪费能源的方法，促进节约能源，取之于能源使用，用之于节能事业，实现经济上开源，保证节能事业的支出。四、我国制定建筑节能经济激励政策的策略和方法（一）制定策略根据我国现阶段建筑用能的国情和建筑节能的客观规律，在经济激励政策作用的领域选择上，建议采取如下策略：1.对于公众观念意识养成的投入重于实体产品。即要充分认识公众节能意识的培养和形成的重要性，在广泛存在的能耗成本不足以约束耗能行为的情况下，广大民众的节能意识决定了最终的节能效果。通过对于观念意识养成工作的经济激励，加强全社会的建筑节能培训、教育、舆论、社会风气改善工作，使对建筑节能的追求成为公众的自觉追求，这是推进建筑节能最为重要的环节。例如，根据北京市的平均收入水平，一个双职工家庭电力电费支出,在高耗能的情况下，相当于月收入的4.7%，节省型的大约只占到1.18%，对于中高收入的家庭，所占比例更低。在能源价格不变的情况下，由于能源支出占到收入的比重过低，不足以起到激励的作用。因此，建筑节能重在广大人民群众节能意识的培养。2.制度和技术创新重于后续建造生产。所谓基础工作，是指建筑节能技术、产品、政策、规划的研发制定工作，没有这部分的先期投入，建筑节能将是无源之水、无本之木。经济激励政策一方面应当加大对于制度创新和建筑节能技术的投入，建立建筑节能研发基金或者重点课题的年确定资助制度；另一方面，应当着重于建筑节能效果显著的技术、工艺、产品，对于发明者、研发者、建筑节能政策性、制度性的创新予以重奖。3.市场失灵领域重于市场机制作用领域。经济激励应当关注于建筑节能工作中市场失灵的领域。例如节能效果显著但研发、制造、建造成本不能够依靠市场得到补偿的产品、工艺、技术等。这样的工作政府不仅要保证投入，还要予以奖励。4.障碍环节重于其他环节。在现实中可以看到，一些建筑节能工作中长期难以解决的问题，成为推进建筑节能的卡脖子环节。经济激励政策应当作用于克服这些关键障碍。形成障碍的关键环节可能是节能技术，也可能是节能产品推广、标准执行或政府监管等，经济激励政策应当着重于解决阻碍建筑节能技术和产品采用的关键环节。5.总体节能效果重于局部先进程度。对于推广应用范围大、节能效果显著的技术、产品、工艺、设备给予激励，技术虽然先进，但应用范围有限，或者大范围推广有困难的不做为经济激励的重点。6.节能关键领域重于一般领域。如使激励政策更多地作用于建筑围护结构、供热空调系统、可再生能源应用、建筑照明节能等。在这些方面的研发生产应当是激励政策关注的重点。7.注意政策的扩散性和带动性。由于经济激励政策需要支出公共成本，因此，必须注意做到用最少的钱办最有效的事，发挥“四两拨千斤”的作用。概括如上思想，目前我国建筑节能的经济激励应当在培育节能意识，鼓励材料、工艺、技术、产品的创造性开发，鼓励节能技术应用，鼓励超节能标准，鼓励在大的区域或行业范围内生效；鼓励攻克节能障碍等方面发挥重要作用。（二）制定方法在制定建筑节能经济激励政策时应当注意：1.建筑节能经济激励政策与强制性节能标准结合使用。由于建筑节能的特殊性，强制性节能标准在建筑节能工作中发挥着更为直接有效的作用，经济激励政策要发挥更好的效果，必须与强制性技术标准配合使用，尤其是在强制性标准的实施环节。强制性标准能够解决的节能问题，就可以不使用经济激励政策。但是超节能强制标准、在大的区域或行业范围执行强制性标准状况优良则可以予以经济激励。此外，对于不能够实施强制性标准的，实行举报有奖，促进强制性标准的全面实施。2.建筑节能经济激励政策与法规制度结合使用。在经济激励政策独立发挥作用的同时，经济激励政策与法规制度可以结合使用，一方面，经济激励政策应当促进法规制度的建立和完善，另一方面，经济激励政策也要通过法规制度确定其内容并使其常规化。3.发挥财税政策的作用。财税政策具有规范、施行范围大、作用对象众多、政策力度大、激励作用强的特点，我国在建筑节能方面财税政策严重不足，应当借鉴发达国家的经验，建立科学有效的建筑节能财税政策体系。4.使经济激励政策具有较强的动态性。应当始终围绕建筑节能的突出障碍，设计经济激励政策，即在不同的时期，部分激励政策会保持稳定，部分激励政策就要取消或调整，也可能会增加一些新的激励政策。政策成熟一个推出一个，不求一步到位。如我国太阳能光电示范项目的补助标准在2009年补助标准的基础上，以后年度的补助标准将根据太阳能产业的发展状况进行适当调整。5.应当注意经济激励政策作用点和力度。经济激励政策应在关键的环节有效发力且力度恰当。作用环节不对、力度太大，浪费公共财税资源；力度太小，无效果，同样产生浪费。在一定的时期，国家可以大致确定建筑节能经济激励支出的总量，在总量一定的情况下，选择激励对象和力度。应在大范围的工作基础和工作成果之上再采取激励手段。6.近期和中长期的经济激励政策相结合。经济激励政策可分为近期政策和中长期政策；近期在于意识，在于基础工作；远期在于节能建筑、技术和产品。7.临时性激励政策和持续激励政策相结合。经济激励政策还可分为临时性激励政策和持续性激励政策；既有以示范项目、节能活动、推广为目标的短期政策、有条件政策，也有持续激励的政策。8.中央、地方、社会多激励主体相结合。形成政府民间相结合全社会的激励政策氛围和体系。中央在于把握方向，进行引导；地方可以根据本地建筑节能工作的具体需求，选择激励重点，给予相关主体以激励；社会各方应当根据本组织的能力，选择重点加以激励。9.激励性政策和限制性政策相结合。限制性政策和经济上的惩处也是经济激励政策的一部分。即经济激励政策既有鼓励，也有限制；既有奖励，也有惩处；既有减税减费，也有增税增费。五、建筑节能经济激励政策的应有内容近期建筑节能经济激励政策的重点主要应当放在制度、标准、测试评价、工作体系、服务体系的建立方面，在这一时期，国家应当更多地增加这方面的工作资金投入，完善建筑节能的必要规制设立、基础研发体系、开通资金筹措渠道等。1.法规、标准制定和制度建设方面。（1）完善建筑节能法规、标准及监管资源配备;（2）进行建筑节能工作规划，部署建筑节能的主要工作，统筹各方面的工作部署，实现各部门工作的衔接；（3）建立建筑节能激励政策框架，建筑节能激励政策体系基本固定，对象变动。2.建筑节能常规需要资金的制度化筹措方面。包括：（1）建立建筑节能研究基金，用于支持建筑节能的开创性研究；（2）建立建筑节能奖励基金，分国家级和省部级奖励；（3）设立可再生能源发展专项基金；（4）建立“既有建筑节能改造专项基金”，用以启动和引导既有建筑节能改造工作的开展；（5）设立城市热网改造专项基金，引导北方城市热网改造；（6）研究设立建筑能源消费税的问题等。3.完善建筑节能工作体系及中介服务方面。包括，建筑节能工程、技术、产品、材料的申报、调查和确认程序，以及测试、鉴定、评价制度的建立完善，政府公益性机构、中介服务组织的发育发展。4.增强全社会建筑节能意识方面。国家拨出专门的建筑节能宣传、培训、教育经费，用于相应项目、活动的支出。充分利用媒体、广告、互联网等多种手段，制造舆论、宣传政策，传播知识、表彰先进，形成氛围，使节能意识深入人心。从中长期来看，建筑节能经济激励政策应当逐步成熟，做到常规、合理、规范，且更多地采用财税手段。1.制定节能建筑标准，评定节能建筑，推出“节能之星建筑”标识，凡是达到相应节能标准的建筑，给予相应标识，并适量减免应缴契税。2.国家设立以项目、产品、企业、个人为激励主体的建筑节能效益卓著奖，奖励研发、生产、应用主体。该项大奖由国家财政出资，重在提高全民建筑节能的意识，造成建筑节能的氛围。3.借鉴发达国家经验，设立二氧化碳排放税、建筑垃圾税、建筑能源消费税、资源特别消费等税种，通过这些税种的设立，一方面筹集建筑节