论农业行政执法中的想象竞合违法及其法律适用.doc

论农业行政执法中的想象竞合违法及其法律适用浏览人数：225 2012-03-07一、问题的提出案例：某市农业局发现并查实某供销社生产资料门市部经营的农药“5%毒辛”颗粒杀虫剂标签标注内容与农业部登记信息不符，且经检测被判定为劣质农药，但无违法所得。在行政处罚实施过程中，办案人员就本案的处理存在分歧，主要有三种处理意见：第一种意见认为，该门市部存在两种违法行为，即经营标签不合格农药和经营劣质农药，应当按照农药管理条例第40条第3项和第43条的规定，对两种违法行为分别进行认定、处罚、合并执行。第二种意见认为，该门市部存在一个违法行为，但同时违反了两个法律条文的规定，可借鉴刑法理论和实践中对“想象竞合犯”的处理方法，适用“从一重事处罚”的原则，根据农药管理条例第43条关于经营劣质农药的规定处罚。第三种意见认为，该门市部虽然同时违反了农药管理条例中两个法律条文的规定，但由于只存在一个违法行为，因此择重处罚。只是在处罚时，还应当把“同时违反另一个法律条文规定”的事实作为量罚的情节，从而加重处罚，最终的处理方式实际上是“从一重事重处”。以上观点，究竟哪种正确？这是在农业执法实践中常会遇到的一个颇受争议的问题。当前，我国行政处罚法及相关法律法规对此均未作规定。而且，在行政法理论中，尤其是在农业法律法规适用领域，关于违法行为的深入研究也甚少。本文试图借鉴刑法中的有关理论，对行政法中的想象竞合违法进行探讨，以期为执法实践提供有益的参考。二、想象竞合违法的概念刑法中的想象竞合犯，是指行为人基于一个罪过，实施一个犯罪行为，而同时触犯数个罪名的情况。行政法领域的想象竞合违法，是指相对人的一个行政违法行为同时满足多个行政违法构成要件，但这几个构成要件又不存在相互重合或包容的情况。如相对人销售的主要农作物种子没有通过审定，且检测后被判定种子质量低于国家规定的种用标准。在这种情形下，相对人只有一个违法销售的行为，但违反了种子法第17条“应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得经营、推广”和46条“禁止销售劣种子”的两个规定，构成两个行政违法事实，且这两个规定的构成要件不相互重合或包容。想象竞合性违法是农业执法实践中经常会发现的违法行为形态。如相对人经营的兽药未取得兽药批准文号和生产许可证号；经营的农药未取得农药登记证、未附标签；经营的肥料未附标签、有效成分与登记批准的内容不符等。实践中，还有一种情形与想象竞合类似，即一个行政违法行为同时违反两个或两个以上法条，多个法条规定了不同的法律责任，且几个法条间存在着相互重合或包容的关系。这种情形被称为“法条竞合违法”。法条竞合违法与想象竞合违法的根本区别就是，在法条竞合违法的情形下，违法行为所违反的几个法律条文之间，存在逻辑上的重合或包容关系。譬如，种子经营者未建立经营档案，既违反了种子法第36条规定“应建立种子经营档案的”规定，又违反了江苏省农产品质量安全条例第16条“农业投入品经营者未建立或者未按照规定保存农业投入品经营档案，或者伪造农业投入品经营档案的”规定，这种情形就属于法条竞合违法。限于篇幅，本文对法条竞合违法暂不探讨。三、想象竞合违法的法律适用（一）想象竞合违法的处理原则在刑法理论和司法实践中，对想象竞合违法，多主张“按从一重罪处断的原则办理，而不实行数罪并罚”，即根据“从一重罪处罚”的原则处理。在行政执法实践中，有学者认为应借鉴刑法中处理想象竞合犯的原则，来处理行政法中的想象竞合违法行为，即“执法实务操作中，对其采取从一重事处罚的原则”。笔者同意这种观点。想象竞合违法中，虽然一行为违反了数个法律条文规定，引起了多个行政法规范上的事实，但行为人客观方面的行为只有一个，只是这一行为交错重复作用，才构成了多个违法事实“多事”。因此，想象竞合违法只是形式上的“多事”，实质上是“一事”，应当按照一个违法行为引起的“重事”来处理。（二）对“从一重事处罚”的理解需要说明的是，如何正确认识“从一重事处罚”？笔者认为，要从以下三个方面来理解：1只应处罚违法行为引起的一个违法事实。在想象竞合违法中，一个违法行为，最终会引起两个或两个以上的违法事实。但在实施处罚时，只能处罚其中的一个违法事实，而不能对多个违法事实同时都进行处罚。2.应选择处罚处罚幅度或处罚种类最重的违法事实。所谓“从一重事处罚”，就是按照法律规范确定的处罚幅度或处罚种类最重的那个违法事实处罚。两个不同的法律条文所确定的最高处罚种类或幅度相比较，主要包含三种情形：第一种是一个条文规定的最高处罚种类或处罚幅度都比另一个重；第二种是一个条文规定的最高处罚种类比另一个重，但处罚幅度比另一个轻；第三种是两个条文规定的最高处罚种类和处罚幅度相同。上述第一种和第三情形显然容易作出选择，只是在第三种情形，可按照情节较重的行政违法事实处罚。关键在第二种情形，有几个问题值得探讨：处罚种类与处罚幅度之间的孰轻孰重应当如何比较？A条文规定的最高处罚种类较B条文重，但B条文规定的最高处罚幅度较A条文重，应该如何选择适用？笔者认为，关于处罚幅度轻重的比较，由于行政法律法规对处罚幅度的规定比较复杂，有的是按违法所得的倍数处罚，有的是按货值金额的倍数处罚，有的是按上限以下的金额处罚。因此在实际操作中，可以按照法定处罚幅度最高的违法事实来处罚。关于处罚种类轻重的比较，则需要把握行政处罚法规定的处罚种类的具体内容。在农业行政执法实践中，常出现的处罚种类主要有三类：行为罚、财产罚和申诫罚。所谓行为罚又称能力罚，是指行政主体限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。它是仅次于人身罚的一种较为严厉的行政处罚措施。包括责令停产、停业；暂扣或者吊销许可证和营业执照。所谓财产罚是指行政主体依法对违法行为人给予的剥夺财产权的处罚形式。它是运用最广泛的一种行政处罚。包括罚款；没收财物(没收违法所得、没收非法财物等)。所谓申诫罚，又称精神罚、声誉罚，是指行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织的谴责和警戒。它是对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害的处罚方式，如警告。由于行为罚不仅限制或剥夺违法行为人的行为能力和资格，而且还会导致财产利益的损失，因此，从行政处罚种类来看，行为罚重于财产罚，而财产罚又重于申诫罚。可见，面对一个条文规定的最高处罚种类比另一个重，但处罚幅度比另一个轻的情形，处罚机关可选择规定处罚种类更重的那个条文对相对人进行处罚。3.选择一重事处罚后，不可以再加重处罚选择处罚一个违法事实后，除法律、法规、规章或自由裁量规则有规定外，不能将另一个违法事实作为加重处罚的情节或理由。例如，相对人销售的对象同时存在标签和质量违法的情形，一旦销售行为发生，则销售质量违法产品的行为必然引起销售标签违法产品的行为，且两个行为无法也不可能单独存在。从法学上看，执法机关对相对人实施的行政处罚，也即是对相对人所进行的规范评价。无论评价依据是哪一个法律条文，事实上是，对其中任何一个行为进行的规范评价，实质上都不可避免的包含了对另外一个行为的规范评价。因此，对本文中的案例而言，无论是选择将两个事实并罚，还是选择将另外一个事实作为加重情节，在理论上都存在无法回避的问题。同时，也与行政处罚法第24条确定的“一事不再罚”原则相违背。（三）对本文第一部分提出案例的分析相对人的一个违法行为构成两个行政违法事实，其一是“经营擅自修改标签内容的农药产品但无违法所得”，根据农药管理条例第40条规定，当处警告，可以并处3万元以下的罚款；其二是“经营劣质农药但无违法所得”，根据农药管理条例第43条规定，当处没收劣质农药，并处10万元以下的罚款。无论是处罚种类还是处罚幅度，后者处罚都比前者重，因此该案应当按后者进行处理，即以相对人经营劣质农药案为案由实施处罚。在处罚文书制作过程中，还应按照说理式文书制作要求，充分说明从一重事处罚的理由。（江苏省南京市农林行政执法支队）作者：孙继承 周卫东credit information, integrity, compliance review, reasonableness, fe