论武义县“后陈经验”的制度创新.doc

论武义县“后陈经验”的制度创新内容提要：解决村务民主监督制度困境的关键在于实现制度创新，改善制度环境为制度的实施创造必要的条件。武义县后陈村村务监督委员会作为一项制度创新，其亮点主要在于建立了村务民主监督的制度体系。在农村基层民主政治建设中，政府要注重发挥组织和推动作用；制度建设的有效性在于形成能自主运行的闭合系统；要重视发挥非正式组织的作用。必须研究解决村务民主监督制度创新相关的一些深层次问题。关键词：后陈经验；村务民主监督；制度创新近年来，随着农村经济的发展，村干部违法违纪的案件日益增多，已成为影响农村党群关系和社会稳定的一个严重问题。特别是地处城郊结合部的一些村庄，随着城市化、工业化的不断推进，村干部的腐败问题更加严重。根据村民自治的制度设计，民主管理尤其是民主监督制度，是对村干部实施奖惩的制度安排。但目前，村民自治的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四大环节都不同程度地存在着种种问题，其中民主监督则是最薄弱的环节。如何提高村务工作中民主监督的制度水平，有效地遏制村干部的腐败行为，已成为实践中迫切需要解决的重大问题。一、村务民主监督面临的制度困境村民自治中的民主监督是指村民依照党和国家的方针、政策、法律、法规以及村民自治章程、村规民约，运用多种监督形式，对各项村务工作，特别是对决策以及决策执行过程实施监督。在村民自治中，民主监督起着整合、纠错和保护的作用。按照现行的制度框架，民主监督主要体现在三个方面：一是村务公开，二是村民会议和村民代表会议，三是村民民主评议村干部和村务工作。但实践表明，民主监督面临着制度困境，主要表现在：1、村务公开缺乏制度的保障村务公开既是一种公开的民主管理形式，同时又是制约和监督村干部的重要机制，但目前村务公开工作还有许多问题，存在着大量的内容不全面、形式主义、水分较多甚至搞假公开的情况。实证分析表明，一些村干部腐败，一些村干部侵占村民的利益，一些村干部花着村里的钱大肆挥霍，而得不到及时纠正或处理，原因固然很多，村务公开不及时、不透明是一个重要原因。这说明，村务公开缺乏有效的制度保障。（1）有关制度规定过于原则，操作性不强村民委员会组织法（以下简称村组法）虽然明确规定要实行村务公开制度，并特别强调了财务公开的内容及公开的时间，但只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任，而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题，则规定不详。1例如，财务公开制度是村民对村干部权力的重要监督、制约措施之一，但村干部违反财务公开制度时，村民虽有权反映，但究竟应由政府的哪一个部门负责受理，并作为执法主体负责调查，村组法没有明确规定，因而在实践中很难操作。（2）村务公开制度实施主体错位目前，村务公开工作中存在着大量的内容不全面、形式主义、水分较多甚至搞假公开的情况，虽然原因有多种多样，但村务公开制度实施主体的错位是其中很重要的一个原因。现在，许多地方村务公开制度实施的主体是村干部，缺乏村民的参与，因而造成了村干部公开什么村民看什么、村务公开重表面、轻实效的流于形式甚至搞假公开、不公开等问题。实践表明，村民只有参与村务的整个过程，才能享有充分的知情权和监督权。村务公开制度实施主体错位，其表现形式和原因是多方面的。一是有些村没有相对独立的村务管理方面的监督机构，因而造成监督“缺位”。二是许多村虽然有财务监督小组或村民理财小组，但成员是村“两委会”指定的，因而往往只对村干部负责。即使提出一些意见，但村主要干部不予采纳，也没有办法，造成监督“失位”。三是虽然从村组法的有关条文来看，村民会议和村民代表会议是村的权力机构，村民可以通过村民会议或村民代表会议制约村干部。但是由于村民会议和村民代表会议没有自己的常设机构，村民代表会议一般每年召开12次，还常常不能落实，更不要说召开村民会议了。同时，村组法还规定由村委会来召集村民会议或村民代表会议，因此村民很难通过村民会议或村民代表会议对村干部进行及时、有效地监督。四是按村组法规定，村党支部发挥领导核心作用，村民会议和村民代表会议是村民自治的权力中心和决策机构，村委会是村重大决策、村务管理的执行机构。很明显，在村级组织系统中缺少一个常设的村务监督机构。2而在村务的实际运作中，决策权、执行权和监督权往往混在一起，难以实现村务工作的民主决策、民主管理、民主监督。村“两委会”主要干部习惯于自己说了算，既当决策者，又当监督者，形成监督的“错位”。3这些都说明，村组法还存在着一些制度缺陷。（3）缺乏相应的制度规范对村民所关注的土地征用款分配使用、宅基地审批、重大建设工程项目招投标、误工补贴、招待费等问题，许多村都没有相应的制度加以规范，村干部说了算，因而造成村务管理混乱。村务公开的内容大多很笼统，基本上可以说是结果公开而没有公开过程，所以让人看不明白，按一些人的说法这是村务结果告示，并不是村务公开。在有些村务公开栏里，人们常常看到“其他”一栏。而实际上，一些村干部的腐败行为往往就出在这个“其他”栏里。2、村民难以通过村民会议或村民代表会议对村干部的工作进行监督从村组法的有关条文来看，村民会议和村民代表会议是村的权力机构，村民可以通过村民会议或村民代表会议监督、制约村干部。但目前村民代表会议制度，无论在制度规定还是在具体实践中，都存在一些问题：一是村组法虽然增加了村民代表会议的规定，但村民代表会议的性质和职权规定较为模糊，而且没有类似村组法的形式对村民代表会议的具体议事规则、程序作出可操作性的规定，4更没有明确谁负责对村民会议和村民代表会议的日常性工作，以致于目前村民会议和村民代表会议制度在执行过程中存在着随意性很大，相当一部分形同虚设、相当一部分作用没有充分发挥的情况；二是村民代表会议制度存在着权责错位的问题。村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，村组法规定“由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”。这就使村委会成了集村务管理权和监督权于一身的组织机构，说明这一制度设计还存在着严重的缺陷；三是村民会议和村民代表会议的权利缺乏能够保障的载体。村组法规定了村民会议的八项权力，并规定了村民代表会议制度。但采取什么样的程序来贯彻村民会议或村民代表会议的决议，还需要进一步完善的程序作为载体来保障； 四是村民代表产生的方式。不少地方村民代表是由村党支部、村委会干部指派的，即所谓的“指派”与“派选”。即使村党支部、村委会不指派，也必须经过他们审定。因此，村民会议或村民代表会议的决策与监督的职能并没有真正落到实处。3、村民民主评议村干部和村务工作大多流于形式虽然一些地方制定了村民民主评议村干部和村务工作的制度，村民通过包括村民会议和村民代表会议等各种形式，对村干部的工作能力、工作业绩、工作作风和其他行为以及村级事务进行全面的评议，但一方面由于村民平时对村务工作缺乏基本的知情权、参与权、决策权、监督权，另一方面参与评议村干部和村务工作的村民往往由村干部指定，评议工作缺乏制度的规范，因此大多流于形式，难以起到监督的作用。正是因为民主监督存在着种种制度困境，使得村级公共权力的运作大多处于弱监和虚监状态，很容易出现权力变异现象，产生各种腐败问题。二、“后陈经验”对民主监督制度的创新村务民主监督存在的制度困境是由于制度缺失及其现有制度执行的不到位而造成的。解决制度困境的关键主要在两个方面：一是通过制度设计实现制度创新；二是改善制度环境，为制度的实施创造必要的条件。显然，后陈村村务监督委员会是应对民主监督的制度困境所作出的制度创新，而武义县委强有力地介入和全程的指导以及县委主要领导在关键时刻的大力支持，则为制度创新提供了良好的制度环境。后陈村位于武义县东部，隶属白洋街道，地处武义城郊结合部，距县城公里。近年来，随着农村经济的发展，特别是工业化、城市化的不断推进，许多村由于土地征用等因素，村集体拥有了较高的收入，村干部手中掌握的权力资源越来越多，一些深层次的矛盾和问题也逐渐显现出来。突出表现在：一方面村务管理尤其是财务管理日益成为村民关注的焦点，另一方面约束村干部权力的制度和监督却十分薄弱，由此造成村干部违法违纪案件呈上升趋势。2001年至2003年，武义县共查处农村党员干部147人，占查处总数的46.9%，仅2003年就查处40人，占查处总数的48%，且多数案件集中在城郊和工业区附近的经济殷实的村。后陈村所在的白洋街道，2003年有5个村党支部书记和村委会主任因经济问题被查处，其中1个被判刑，3个被开除党籍。同时，反映村干部问题的信访案件居高不下。2003年，县纪委受理有关村干部问题的信访案件305件（次），占全县信访总量的65%。在这些信访案件中，重复上访123件（次），集体上访15件（次）、越级上访259件（次）。后陈村现有310户886人，以前村集体经济主要来源为沙场、茶叶、鱼塘发包和集体房租。近年来，该村有土地征用资金等收入1500余万元。经济收入多了，有关村集体经济和村务的矛盾也多了。由于村务不透明，重大决策不民主，部分村干部以权谋私。造成干群关系紧张，村民上访不断，虽然先后两任村党支部书记被撤职，但村民反映的村集体财务管理问题并没有得到根本解决，一些村干部的以权谋私、违法违纪行为已成为危及农村社会稳定与和谐发展的重要因素。为什么民选的村干部会利用职权违法违纪，与村民产生严重的对立情绪？问题的结症在哪里，解决问题的根本出路又在哪里？针对这些问题，武义县开展了大量的调查研究工作，最后选择在问题较多，矛盾复杂，干群关系紧张的后陈村进行试点。经过调研，县里认识到目前村庄治理中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督还没有形成一个有机的整体，由于村级民主政治建设的制度设计上缺乏村民对村务工作有效地监督、制约机制，这就使民选的村干部容易以权谋私、违法违纪。解决问题的根本出路在于通过加强制度化、规范化、程序化建设，使村民真正拥有村务的知情权、决策权、参与权、监督权，从源头上解决当前村务管理中出现的各类问题。2004年6月18日，武义县的试点村白洋街道后陈村建立了村务监督委员会。在当天由后陈村村民代表会议表决通过的后陈村村务监督制度中规定，村务监督委员会由“村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。”村务监督委员会拥有七项职能：（1）坚持党的领导，对执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督；（2）列席涉及群众利益的重要村务会议；（3）对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核；（4）建议村委会就有关问题召开村民代表会议；（5）对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；（6）协助街道党委对村两委成员的年终考评；（7）根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。同时，村务监督委员会有以下义务：第一，支持村两委正常工作，及时消除村民对村两委工作的误解；第二，定期、不定期向村党支部和村民代表会议报告村务监督工作情况；第三，及时向村党支部、村委会等组织反映村民对村务管理的意见和建议；第四，联系村民，广泛听取意见，履行监督职责。我们认为，通过文本制度以及随后的实践来看，后陈村村务监督委员会作为一项制度创新，其亮点主要表现在建立了村务民主监督的制度体系：一是建立了村务管理制度。村务管理制度是村公共权力运作的准绳，也是村民对村级公共权力组织和村干部实施民主监督的依据和保障。因此，建立和完善村级规章制度是推行民主监督的重要环节。后陈村村务管理制度和后陈村村务监督制度是同时制定并实施的。后陈村村务管理制度的内容十分广泛，涉及村集体资产管理、集体土地征用费分配使用的管理、集体投资项目的经营性收入的管理、集体建设工程的管理、财务管理、货币资金及票据管理、财务收支实行预决算管理、村干部误工补贴及通讯费补贴等的管理、财务公开及财务审计、计划生育的管理、村民建房的管理、救灾救济款物发放的管理、印章管理使用和会议记录等方方面面，主要明确了村干部在行使村务的时候，该怎么做和不该怎么做。二是建立了村务监督制度。按照这一制度规定，建立了村务监督组织，其职能主要是监督村务管理制度的实施和村务管理的运作，并明确了监督的方式方法、监督的范围和职责。后陈村村务监督委员会与以往的财务监督小组、理财小组有着本质的区别。在产生的方式上，它是由村民代表会议选举产生的，可以更好地对村民负责，改变了其他地方监督或理财小组成员由村“两委会”指定因而往往只对村干部负责的弊端；在监督工作上，它与村“两委会”处于平等地位，可对除党务工作外的所有村务活动进行监督。后陈村村务监督委员会在实践中，对大小村务实施了全程监督，特别注重对村务运作的事前、事中的监督。村里报销的每一张发票都必须经过村务监督委员会的认可。这样，村务监督委员会就真正成为村务公开、民主监督的实施主体。同时，通过建立村务监督委员会完善了村级组织体系。三是突出了村民代表会议的作用。通过村民代表会议选举产生的村务监督委员会，实际上是村民代表会议常设的内在化的一个组织，村民可以通过它对村干部进行及时的、不间断的监督。这就弥补了村民代表会议制度的一个缺陷。四是构建了村级权力制衡机制。众所周知，权力不仅必须用权力来制约，而且必须用同等的权力来制约，才能防止产生腐败行为。就监督权而言，监督者必须同被监督者的权力、地位相等或相当，才能有其独立性、权威性，才能实现对监督对象权力的制约。按照后陈村村务监督制度的规定，村务监督委员会由“村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责”。村务监督委员会不参与村务管理，是村务的监督机构。从而实现了村务监督与村务管理的分离，村务监督委员会因此成为与村党支部、村委会并行的一个村级权力制衡机构。同时，为了应对村“两委会”不接受监督的情况，并防止村务监督委员会滥用职权，后陈村村务管理制度和后陈村村务监督制度规定村务监督委员会可以通过五道规范性程序行使监督职权：（1）村级制度修订程序；（2）村务财务公开审核程序；（3）听证程序；（4）年终述职考评程序；（5）村干部免职程序。村务监督委员会成员受村民代表监督。对违法乱纪、严重失职的村务监督委员会成员，经村党支部提议，村民代表会议有权予以撤换。五是建立了相关的救济制度。根据这一制度，如果村务监督委员会提出建议，村委会不理睬，也不召集村民代表会议时，村务监督委员会可向县、乡镇（街道）村务公开民主管理办公室寻求救济。接到村务监督委员会的救济请求后，县、乡镇（街道）7天内要派人调查，若情况属实，要责成村委会召开村民代表会议。村务监督委员会制度有效地促进了农村的稳定。在实行村务监督委员会制度以前，武义县每年因为村干部的经济等问题引发的村民上访、投诉达300多起，2004年村务监督委员会制度在全县70多个村试点后，这类上访下降到120多起。2005年，只有89起上访。三、“后陈经验”给人们的启示1、在农村基层民主政治建设中，政府要注重发挥自身的组织和推动作用西方社会的发展走的是由乡村社会向工业社会自然转型道路，而中国社会发展的历史路径与西方社会不同，走的是一条“规划的社会变迁”的道路，必须以政治发展来推动社会发展。因此，政府在乡村社会的发展中，注定要扮演主导角色。5美国著名经济学家M托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”，他认为“发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任，更主动地承担责任，必定要在经济发展中起到越来越大的作用。” 6实践表明，任何制度都是一定的经济、政治、文化和社会环境的产物，都是为特定时期的特定目标服务的。当环境发生重大变化时，制度必须顺应历史潮流，及时实现制度创新。而凡是一项成功的制度创新，往往是以诱致性变迁为依托，以强制性制度变迁为主导，相互作用，互为补充。回顾改革开放以来农村发展的历史，包括民主政治建设的进程，我们不难看出改革往往起源于村庄内部，由内源驱动。但在现有的制度环境下，村务民主监督运作过程中，村民与村干部的对局无疑是一种非均衡的博弈。面对一些村干部以权谋私、滥用职权而得不到有效监督和制约的状况，村民具有推进村务公开、建立和完善民主监督制度的强烈需求，而政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。经验表明，政府主导制度创新通常是交易成本最低的创新形式。同时，农村基层民主政治建设的制度创新往往影响到一部分村干部甚至一些乡镇干部的既得利益，制度创新不可避免的会受到某些阻力。只有通过更高权力拥有者的强制干预，“诱致性”因素才能转化为“强制性”因素，并占主导地位，才可能为持续的制度供给不足提供补救。后陈村村务监督委员会制度的创新，首先是村民对村庄民主治理需求的强烈反映，武义县委、政府对此作出了积极地回应，而县委和政府的介入又有力推动了制度创新的实现和改革的进程。这说明，在社会变革中，地方党委和政府要注重发挥组织和引导的作用。正如中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见所指出：“健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。”实现村级民主监督的创新和发展是提升村民自治的一条重要路径，而地方党委和政府在其中居于至关重要的地位。地方党委和政府只有正确对待村民的利益诉求，依据相关法律和制度的精神，积极推进包括村务民主监督在内的各项制度创新，才能提高治理水平，缓和、化解农村社会的矛盾，实现政治稳定。2、制度建设的有效性在于形成能自主运行的闭合系统一个有效运作的制度往往是一系列具有有机联系的制度元素联结起来的闭合系统。一个制度体系应当包含组织制度、管理制度、监督制度、救济制度等。村务民主监督方面存在问题的主要原因，一方面在于部分村干部没有按制度办事，另一方面在于制度本身的缺陷。现有的一些村务民主监督制度仅有一些制度元素，没有形成制度体系，因而无法自主地发挥作用。武义县认为，制度体系应为多种制度元素通过一定机制和机构联贯起来运作的闭合系统。一套能发挥作用的制度是由制度元素内在联系构建起来的，通过机制来表现的，能自主运转的一个闭合系统。制度元素有别于制度本身，把分散的制度元素整合起来才能形成一个系统、科学、可操作的机制。7武义县通过建立“两项制度，一个机构”（即村务管理制度、村务监督制度和村务监督委员会），较好地弥补了过去村务决策、监督、管理上的结构性缺陷，形成了一个能自主运行的闭合系统，对加强民主决策、民主监督、民主管理，推进村务管理的制度化、规范化、程序化，有着重大的意义。“后陈经验” 告诉我们，在制度建设中必须处理好实体性制度和程序性制度的关系。实体性制度，一般规定着组织或个人的职责、权限，以及权利和义务的关系，主要解决的是什么能做、什么不能做的问题。程序性制度，一般规定着怎样实现职责、权限，以及怎样保证权利、义务，主要解决的是怎么做的问题。实体性制度和程序性制度既有区别，又密切联系。要使实体性制度得以有效地贯彻落实，还必须有完备的程序性制度，它是实施实体性制度的具体做法或“操作规程”。农村基层民主政治建设的制度框架中，同样包括实体性制度和程序性制度两个方面。实体性制度规定了必须实行民主监督，赋予了村民民主监督的权利。但这还不够，还必须通过建立和完善程序性制度，解决村民如何行使民主监督权力的问题。重点在于制度上的程序化和规范化，提高实际运用中的可操作性。3、在农村基层民主政治建设中，党和政府要重视发挥非正式组织的作用农村正式组织是指按照法律规定成立并履行一定政治功能的组织，它有着明确的组织程序、目标、规则等。非正式组织是在法律上没有明文规定，也没有明文禁止，但在实践中却得到民众认可和拥护的组织。在农村基层社会，正式组织包括乡镇党委、乡镇政府、村党支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗（家）族组织，宗教组织，农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等。当前经常出现的农民集体上访尤其是集体越级上访现象，以及部分地区出现的群体性对抗基层政权事件，已经形成了社会转型期典型的农民自发组织现象。农民自发成立的诸如“上访农民协会”之类组织，很多都不明显具备正规的组织性特征，但它是以组织形式抗衡基层政权维护农民利益的农民集合体。8随着农村市场经济和民主政治建设的发展，农民对充分享有村务的知情权、参与权、决策权、监督权的要求越来越强烈。农民维护自身利益的途径和手段有两种：即正规的体制内和非正规的体制外利益表达途径和手段，而现实中这两类途径和手段往往交织在一起。在武义县，由于某些村干部违法违纪得不到及时处理，村民曾多次上访。后陈村一陈姓村民曾先后四次带领村民到县纪委和街道等地上访，而且村民几次与乡镇干部、公安干警发生了冲突。能否理性地看待村民的上访以及上访中发生的冲突事件，能否发挥农民非正式组织的作用，是对农村各级党组织执政能力的重大考验。通过表达民意来表达民众利益赢得民众支持是现代政党的基本任务之一。中国共产党作为处在现代化进程中的执政党，必须提高表达民意和综合民意的能力，把社会各个阶层和最广大民众的利益诉求经过综合筛选反映在自己的纲领和政策中。党在公共事务管理过程中，采取科学的领导制度和领导方式，积极引导非政府组织的参与，是提升党的执政能力的一条重要途径。在农村，面对一些村民的上访以及上访中发生的冲突事件，面对农民自发形成的上访组织，有些领导干部往往视作党组织和政府的对立面，不仅没有深入了解农民面临的种种实际问题，没有解决农民的困难，而且与农民发生了新的矛盾甚至冲突。实际上，农民的上访是他们寻求利益表达的一种诉求。农民的过激行为，大多是他们在试图通过合法途径未能解决时不得以采取的。武义县委从村民集体上访中受到启发，当村民的权益受到侵害，矛盾积累到一定程度时，就会迫使村民自发组织起来，结成经济利益和政治利益的联盟，推选挑头人物，集会、集资、集体访，这实质上是村民自发组织实现民主权力的监督构架的雏形。与其放任自流，不如加以引导，把村民诉求民主权利的热情引导到村民自治的法律框架中来，成为党领导下的群众性监督机构。通过后陈村村民代表会议的选举，在武义县颇有名气的“上访专业户”张舍南当选为第一届村务监督委员会主任，并在村民的支持下，卓有成效地开展了村务监督工作。由此，武义县委把村民体制外的利益表达方式转换为体制内的利益表达方式，从而促进了村庄的和谐。“后陈经验”说明，党组织要提高执政能力，首先必须提高自身的合法性基础，这就要求党组织要了解和反映各个阶层和各个方面群众的利益，提高党组织表达民意和综合民意的能力。提高自身的合法性，是提高党组织执政能力的基础。同时，党组织要提高整合农村基层社会的能力。要善于把村庄内部不同的，甚至互相矛盾、冲突的利益、意见，通过某种方式整合为大家都能接受的治理方式以及公共政策。党组织整合社会的能力，是衡量其执政能力的重要标尺，而重视发挥非正式组织的作用是提高党组织执政能力的重要途径。4、要注重提高村级组织和村民化解村庄内部矛盾的能力随着农村社会的发展，出现结构性的分化是必然现象。对于党来说，必须不断地发现新的整合因素并建立新的整合形式，以便解决社会分化过程中出现的社会矛盾、社会冲突和社会失范问题。在农村基层民主政治建设不断发展的新形势下，原有的整合模式受到冲击，因此如何加强党在村级治理中的整合功能，是一个必须探索的现实问题。在社会转型期，村庄内部的利益关系和矛盾出现了大量新情况和新问题，如村“两委会”关系的协调、党群矛盾、干群矛盾等。客观地说，如何分析和解决这些新问题，我们还没有找到十分有效的办法。例如，在村“两委会”关系的研究和实践中，现在存在一些误区，最主要的表现在以实行村“两委会一体化”、村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的方式来解决村“两委会”矛盾。这样做，不仅没有把村党组织纳入村民自治的系统中，而且为了加强党组织的领导又回到一元化领导的状态，不利于村民自治的发展，实际上也没有真正实现党的领导。在村民自治的条件下，要把村党组织的领导渗透、融入到依法办事的过程中，变成推进村民自治的具体行为，这才是真正坚持党的领导。实践表明，理顺村“两委会”关系，关键在于村庄内部的权力要得到制约。而从法理上说，权力制约主要就是决策权、执行权和监督权的相互制约。而制约的前提是这三种权力要适当分开。后陈村村务监督制度在村庄内增设了一个常设的村务监督组织，这一村级组织与村民委员会并列，由村民代表会议选举产生，对村民会议和村民代表会议负责，其职能主要是监督村务管理制度的实施和村务管理的运作，这样就完善了村级组织体系。通过构建村级权力制衡机制，村务监督委员会成为与村党支部、村委会并行的一个村级权力制衡机构。村民代表会议及其村务监督委员会在村“两委会”之间起到了缓冲和中介的作用，为协调、处理两者关系发挥了重要作用。同时，村务监督委员会的工作也有利于改善党群、干群关系。村民通过村务监督委员会对村“两委会”日常的村务工作实施全程监督，村“两委会”通过村务监督委员会进一步联系村民。由此，进一步形成了党群、干群关系的沟通机制，提高了村级组织和村民化解村庄内部矛盾的能力。四、推进村务民主监督制度建设还需要解决的问题研究村务民主监督制度建设是一个涉及范围比较大的题目。就村务民主监督制度架构研究村级民主监督工作，要想取得良好的效果是不可能的。还必须研究与之相关的一些深层次问题，只有这样，才有可能使研究深入下去。这些深层次问题主要是：1、建立和完善村务民主监督的指导、管理、监督机构政府质量是村民自治能否发展的关键之一。村务民主监督制度的创新需要政府的推动，其有效实施也离不开政府的指导、管理和监督。目前，虽然许多县（市、区）都建立了农村基层民主政治建设领导小组或村务公开和民主管理工作领导小组，成立了由相关部门参与的协调工作机构，但存在着职责不明、“多头治村”以及相互推诿的问题。有关职能部门在实际工作中，能管则管、想管则管，不能管、不想管，则没有人管，而且容易流于形式，做表面文章。村组法主要由民政部门负责实施，因此一些地方规定由民政部门组织协调村务民主监督的有关事宜。但一方面，村组法中有关村务管理和村务监督的条款，不仅限于民政部门的职能范围，另一方面民政部门工作繁杂、具体负责村民自治事宜的工作人员较少，因而出现民政部门权威不够、力量不足的现象。从武义县村务监督委员会制度的建立和推广过程来看，都是由县纪检监察部门具体抓的，产生了比较好的效果。但纪检监察部门的主要职责应该是查处违法违纪，不可能长时间的负责村民自治日常工作的调研、指导、管理和监督工作。因此，由纪检监察部门负责农村基层民主政治建设工作，虽然效果比较明显，但只能是一时的权宜之计。要完善法律规定，明确村务公开、民主监督的惩戒性制度，同时要明确村务公开、民主监督的执法主体，9赋予其完整的权力，具体负责对村民自治，包括村务监督工作的指导、管理和监督。2、完善村民代表会议制度村务公开是村公共权力监督的一种重要方式，但其本身也必须加强监督和检查。目前，对其检查监督主要有三种途径：村民群众监督、村民代表会议的监督、政权机关的监督。其中，村民代表会议的监督是一种重要的途径。如果这种监督乏力，自然会影响到村民群众的监督。虽然，我们认为武义县的村务监督委员会实际上是村民代表会议常设的内在化的一个组织，村民可以通过它对村干部进行及时的、不间断的监督，从而弥补了村民代表会议制度的一个缺陷。但同时我们又认为，村务监督委员会制度需要进一步完善。这种完善，不仅仅在于村务监督委员会制度本身，还在于村民代表会议制度。按照武义县后陈村村务监督制度中规定，村务监督委员会由“村民代表会议表决产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。”显然，村民代表会议制度的完善程度极大地影响着村务监督委员会制度的完善程度，影响着村务监督委员会的实际运作情况。 完善村民代表会议制度，一是要确立和提升村民代表会议的法律地位，使其成为村民会议闭会期间行使村民会议所赋予的决策权、监督权的常设性机构，并使其地位高于村民委员会。二是要科学地确定村民会议和村民代表会议的召集人，解决目前村民代表会议制度中存在着的权责错位的问题。三是要建立和完善村民民主选举村民代表的制度。四是要建立和完善村民代表会议授权下的重大村务村民公决制。通过完善村民代表会议制度，使村民会议或村民代表会议的决策与监督的职能真正落到实处。3、建立村务监督的法制保障体制目前村务监督中存在的问题较多，与村务监督缺乏法制的保障体制有直接的关系。村务监督小组和村民理财小组是目前农村中较为普遍的实施村务公开的监督机构，也是村民日常对村务进行监督的最主要的组织，负责监督村务公开的内容和程序。但在村组法和各省实施村组法办法中都没有对这几个由村民代表选举产生的监督机构的法律地位作出相应的规定。而以政策性文件形式出现的有关建立村务公开、民主管理和民主监督的制度意见，对于自治形式的村级组织缺乏有效的约束力，执行效果并不理想。10在实际工作中村务监督机构很容易受人为因素的左右，难以发挥有效的监督作用。具体表现在，由于监督机构没有相应的法律保障，因此在实际运作中，监督机构就缺乏相对独立的组织保证。绝大多数村务监督小组和村民理财小组都