199804国外城市设计制度与城市设计总体规划.doc

国外城市设计制度与城市设计总体规划页码：2总期号：199804栏目：城市设计字数:9291吕斌摘要: 文章概述了美国、英国与日本的城市设计制度与实施体制，并以旧金山、横滨和伦敦格林威治特别区为实例，介绍了它们为推行全市性整体城市设计而制定的规划内容及特点。一、城市设计制度1.美国的城市设计制度与实施体制在美国，从1960年代为解决大城市中心地区经济衰退问题，城市设计作为公共政策登场以来，至今已有一千多个城市实施了城市设计制度与审查许可制度。美国各城市并没有城市设计的专门法规，有关城市设计的法令大多包括在“土地利用区划管理规则”(Zoning Control)以及“土地细分规则”(LandSubdivision)中。例如纽约市“土地利用区划管理规则”的第七章就针对商业区制订有“特殊城市设计准则”(Special Urban DesignGuidelines)，对商业区内零售商店的连续性、商店招牌、沿街立面的节奏感、其它有助于市容观瞻的设施(如露天咖啡座、街道设施、广场)等，都有详细规定。也有的城市利用“广告招牌设计规则”、“古迹保存规则”、“城市设计审议制度”及其它手段推行城市设计工作。美国的城市设计实施体制属于由下而上的地方自治型。公众高度关心城市环境，积极参与城市设计。城市设计审议委员会及主管官员权利虽大却来自民间，因此其体制既具弹性又有效力，而且各城市也依据己况建立了不同的体制。例如旧金山的“城市设计准则”涵盖全市，波士顿则无“设计准则”，而是通过行政管理部门与民间开发商签订协议推行城市设计。2.英国的城市设计制度与实施体制在英国城乡规划体系中城市设计还无一定的法定用语，但其规划体系中采纳了城市设计的概念及手法与策略，并落实应用在建筑开发控制及城市更新、城市再开发控制中。其重要的原则包括：空间环境格局的整体设计与控制，运用政府外部建设契机来诱导民间投入更新，以及行动计划的执行和强调民间公众参与民主程序的规划过程。此外，在执行规划许可及进行地区更新规划的过程中，也拟订“环境规划设计准则”、“景观规划设计准则”等类似于城市设计的准则作为项目审查及社区规划设计的依据。例如对法定的“发展规划”中有关建筑形态设计基准的审查许可项目包括：形态、规模、体量、特征、高度、材质和细部等；而有关建筑物与周边环境协调关系的审查项目包括：屋檐线、沿街立面、历史的文脉、街道格局、历史的平面布置格局、城市景观、历史的开发过程及统一感、连续性和格调等。此外，有关平面布局形态的审查项目包括日照与采光。3.日本的城市设计制度与实施体制日本的情况与英国相似，虽尚未有一定的法定城市设计用语，但其城市设计的实践已有20余年的经验，而且在城市规划与建筑管理体制中渗透了城市设计的概念，如依据城市规划法的“地区规划制度”与依据建筑基准法的“综合设计制度”和“建筑协定制度”均包含了城市设计的概念与内容。1980年代以后，在日本，城市设计以“城市景观形成规划”的形式得到了很大的发展，20余年来日本城市设计的实施范畴可概括为以下几类：大尺度的城市开发城市总体规划设计城市景观的改善与设计公共空间的经营与规划设计城市设计作为公共政策的立法城市未来发展的构想规划建筑与城市规划的评论经过20余年城市设计的实践，城市设计在日本已成为城市规划管理的重要手段。1992年在日本横滨市成功地召开了一次大型的“城市设计国际研讨会”，会上针对日本城市设计制度未来的展望，提出了以下新的目标：(1)确认城市设计的目标在于提高城市公共环境品质、塑造适宜人居的城市空间，其中除了应维护地方风格特色外，还须为创造适应国际化与信息化社会的未来城市形态早作准备；(2)城市设计应与城市发展策略结为一体；(3)在地方政府中设置城市设计推进与管理机构；(4)不断提高城市设计的技术手法与加强城市设计的行政立法机制；(5)将城市设计与地方文化、社会内涵密切结合；(6)将城市设计的纲要提升为城市发展的指导方针；(7)通过城市设计策划城市未来发展构想；(8)通过城市设计推进公众参与城市规划。日本的城市设计实施体制不同于美国，是由上而下以官方体系为主导。日本从1970年代开始引进美国城市设计的观念与经验，先从公共环境、公共空间及公共基础设施的改善开始着手，有计划地在政府部门间推动城市设计，做出具体的城市设计工作业绩后，逐渐为市民所认同，并形成了独特的体制“建筑协定制度”。目前在日本已有100多个城市设有城市设计主管部门，官方主导力非常强。另一方面，市民的参与意识虽高，但目前除特定地区外，尚无明文规定市民参与的程序，且多采用非正式的审议制度。二、国外“城市设计总体规划”案例1.美国旧金山市“城市设计总体规划”(Urban Design Plan)(1)旧金山“城市设计总体规划”的背景旧金山市被认为是美国最美的城市之一，这里的眺望角度、山岗、雾、水边、维多利亚式的建筑风格、缆车、唐人街、金门海峡大桥、金门公园以及文化的多样性、城市空间的温馨性等等，这一切构成了旧金山特有的城市形象，旧金山的市民对于如此美好的生活空间充满了自豪感与幸福感。但是1960年代初开始的城市更新与再开发，使旧金山的环境形象发生了急剧的变化，市民十分担忧原有的城市景观将被破坏，1963年市民对在水边传统低层建筑区不断冒出的高层建筑与市区高速公路的建设表示了严重的关切。尤其面对陆续发生的一个个开发项目造成的问题，为维持旧金山的环境魅力与舒适性如何从城市整体的层次去妥当地应付、控制这类问题，就成为急待解决的课题，城市设计成为旧金山市民共同关心的大事。此后由当地建筑师、城市规划师、景观建筑师组成的民间委员会呼吁开展全市性的“城市设计总体规划”(Urban Design Plan)工作，市长也同意了城市规划主管部门关于增加城市设计专业人才推行全市性城市设计的要求，并希望将此项工作纳为“全市综合发展规划”的一部分。由于此项规划研究工作所需研究经费的预算相当庞大，故该市向美国联邦政府住宅与城市发展局(HUD)申请了补助，联邦住宅与城市发展局也表示鼓励从事全市性整体城市设计，而不赞成另外只做“市场街”(Market Street)以南的地区性城市设计的计划，同时要求规划中应包含目标、政策、原则、操作方式等内容；此外还强调须进行社会规划调查，要求旧金山全市性城市设计的规划一定要考虑社会因素。11建筑高度的城市设计控制图12建筑容积的城市设计控制图13优良景观街道维护控制图图1美国日金山市城市设计总体规划图(2)旧金山“城市设计总体规划”的内容与特点1968年，当时的旧金山市城市规划局局长艾伦杰考布斯(Allan Jacobs，现任美国加州大学伯克利分校环境设计学部城市与区域规划系教授、系主任)在局内组织了城市设计小组，开始了长达3年的调查、分析与规划提案工作。其研究的方法与程序非常严谨，研究内容包括以下11项内容：背景旧金山市的历史、地理概况及城市形成的影响因素；现有规划及政策汇整现有相关的城市设计法令及研究成果；目标及政策研究分析城市设计所需的规划理念并制定目标与基本政策；现有城市形态与形象逐区探讨城市的景观特色与建筑风貌；城市设计准则研究拟定环境与建筑设计准则以实现城市设计的目标；社会性调查为把握各区的社会特性，实地访问13个邻里社区，查访社区的空间构成及居民期望；实施方法步骤研究制定城市设计的实施方法与推动方式；全市的城市设计图经调查、分析、研究后完成的整体城市设计规划图；街道可居性研究交通对城市街道两侧可居性的影响与控制；室外空间的研究对现有开放空间利用现状的研究，并探讨居民对开放空间的需求，提出一套改进的方案；(11)邻里社区研究对区域及邻里的社区研究。以上的研究除了以城市规划局城市设计小组为主之外，还聘请了许多民间规划顾问共同参与。同时为了广泛采纳民意，城市设计委员会还邀请了建筑、景观、经济、环保等方面的专家及居民代表、市政府相关部门的负责人参加，共同对此研究提供意见。1971年，经过3年的调查研究之后，其成果“城市设计总体规划”(见图1)获得市议会的通过，被正式纳入旧金山总体规划付诸实施，成为全美第一个“城市设计总体规划”，使旧金山的城市设计成为政府的施政政策而且涵盖了全市域，其规划的详细程度与涉及面的幅度为全美之冠，对以后美国城市设计的实施与方向影响极大，并且成为后来日本城市设计政策效仿的模式。旧金山“城市设计总体规划”将市民对生活环境质量的企求按以下分类分别提出对策：城市风貌特色强调塑造旧金山的独特风貌；城市保护城市自然资源、历史文物、特殊地形地貌的保护；大型开发项目具有一定规模以上的所有开发项目均需与四周景观及生活环境保持和谐；邻里环境促进市民生活社区的安全性、舒适性与便利性。1983年旧金山市政府城市规划局继承以往的成果，又以公元2000年为目标，对市中心区(金融贸易区)本着城市设计整体控制的观点编制了“城市中心区规划”(Downtown Plan)。该项规划对地区内办公、零售、旅馆、住宅空间和开放空间，以及历史建筑保存、城市造型、交通设计与管理等予以探讨，提出旧金山市应采取集约型的土地利用形式，保存具有历史价值及独特风格的建筑与城市格局，创造具有特色的世界都市形象。此外，这项中心区规划也限定了市区每年允许开发的办公楼总建筑面积的上限，以避免城市形态的转变过激。1986年又进一步降低其上限，使其开发许可更为苛严。1987年又将控制区域扩大至全市，同时对建筑的体量造型、物质环境及外观均作了详细规定。另外为了提高城市住宅的供给量，指定了“连锁开发规划控制措施”(Linkage Program)，规定办公楼建设须配合住宅开发以提供就业人口的居住需求。旧金山市山清水秀，市民热爱乡里的意识强烈，对历史资源的保存极为用心，原有较具特色的旧建筑物外观如红砖外墙、宽景凸窗等均被全力保存，建筑内部则重新设计改作其它用途。例如吉拉德里广场(Ghiradelli Square)原为巧克力工厂，如今改为观光商场，已成为一著名的范例，使旧金山在实现现代化发展的同时，保留了原有的城市建筑风貌，使其独特的城市风格得以继承。近年来，旧金山市又拆除了1989年大地震被毁的部分市区高架道路，使市区和海湾水边不再受到阻隔，从而提高了整体公共活动亲水性空间的品质。旧金山城市设计的特点及城市设计审议程序可概要归纳如下：城市设计受到市民普遍而强烈的关心，且市政府实施城市设计的过程也十分重视公众参与；全市“城市设计总体规划”作为指导纲要，各特定地区及邻里单元则据此制定详细的城市设计准则；城市规划委员会具有极大的城市设计审议裁决权，且非常尊重政府部门城市设计人员的建议；城市设计审议的执行部门由建筑管理部门受理，但必须转交城市规划部门，并提呈至城市规划委员会公开审议，如获审议许可再转交建筑管理部门核发建筑许可证，如被城市规划委员会否决的开发项目可经由上诉手续办理申复。2.日本横滨市“城市设计总体规划”(Urban Design Projects)(1)横滨城市设计实施背景与执行体制横滨市的人口约320万人，按人口排列位居日本第二大城市，市域的东侧濒临太平洋侧的东京湾，市中心距首都东京的中心仅约30千米。横滨港是日本最大的国际港。横滨自1859年按照“日美修好通商条约”开港后，以1866年遭受了城市大火为契机开始了现代城市建设。明治维新以后，横滨依托横滨港逐步发展成为日本京滨工业地带的中心城市。进入1960年代以后，伴随日本经济的快速成长，受东京扩散浪潮的影响，横滨的城市化用地无秩序地急剧扩展，从1960年至1970年的10年间，人口增加了约100万人，然而城市基础设施建设滞后，从而导致了严重的土地问题、交通问题及环境恶化等城市问题，以至迫使当时政府采取有关土地开发控制与环境污染管理的手段，以及在城市规划政策中注入城市成长管理、环境设计制度与改善公共基础设施的策略。同时市政府对于城市设计的努力也开始有了认知，尤其政府城市规划管理部门已开始体会到城市设计作为新的城市规划手段对于改善与提高城市居住环境质量的意义与作用。图2日本横滨市城市中心地区城市设计总体规划图图3日本横滨市各区城市设计重点项目分布图1965年日本东京奥林匹克运动会之后，横滨市即成立了一个“城市美对策审议会”(Urban Aesthetics Council)。该委员会是为市长决策提供咨询的机构，由市政府行政机关的资深主管及专家学者7人组成，针对城市景观、城市的发展等课题与对策向市长提供施政决策参考，同时对横滨市特定地区建筑物的美观设计实施审议。1971年横滨市设置了日本第一个官方体制下的“城市设计小组”，1982年将该小组正式称为“城市设计室”(Urban Design Office)，并纳为城市规划局规划指导部下属的一个正式科室单位，其主要工作职责如下：负责城市设计的规划；负责城市设计的调整；制定城市设计的准则；从城市设计的视点推行公共设施的设计；组织、执行与城市设计有关的调查、研究及宣传。(2)横滨市“城市设计总体规划”的内容与特点进入1970年代以后，横滨市面对城区边缘地带急剧的城市开发，以诱导形成良好的城市基础为目的，市政府推出了6项城市开发建设骨干工程：城市中心区的结构强化工程；港北新城建设工程；金泽填海造地开发工程；地铁建设工程；高速道路网建设工程；海湾大桥建设工程。在以后的20几年里，横滨市的城市建设就围绕这6项骨干工程持续展开。同时，横滨也开展了以“创造具有横滨特色的城市空间”为目标的城市设计运动。从横滨市1971年设立城市设计小组开始，政府城市设计主管部门制定的城市设计目标即有以下7项内容：保障步行活动，创造安全、舒适的公共人行空间；维护地域的地形地貌与植物等自然特征；保存地域的历史资产与文化资产；创造丰富的开放空间与绿色空间；维护海河等水边空间资源；创造可供市民户外活动、相互交流的场所；追求形态与视觉的美。横滨市为实现上述城市设计的目标，策划并制定了“城市设计总体规划”(UrbanDesign Projects)(见图2、3)，其内容与实施措施可归纳如下：城市中心地区的“绿色轴线构想”与“商业轴线构想”；城市中心周边地区与郊外地区的“景观特色创造”；水边空间的再生；历史资产与环境的保存与整治；城市景观空间的照明规划与色彩规划；通过大规模城市开发与再开发项目调整与改善城市空间结构，提高居住环境质量。至今，经过20多年的努力，横滨市的城市设计已成为国际上城市设计实践的一个成功范例。目前，横滨市正朝着实现“设计都市横滨”的目标，做持续的努力。3.英国伦敦格林威治特别区“城市设计总体规划”(Urban Design Plan)(1)格林威治特别区“城市设计总体规划”的背景格林威治特别区是英国伦敦的33个特别区之一，以拥有确定格林威治标准时间的皇家天文台而闻名于世。人口约21万人，面积约5000公顷，北侧以泰晤士河为界，隔岸与水边再开发工程著名的道克兰德(Docklands)相望。区内沿河地带过去大多是依存于港湾功能的传统产业，但随着伦敦港的衰退，这些产业逐渐丧失了活力，结果与道克兰德同样，未利用地与低利用地不断增多。尽管如此，该地区又没有被划进由中央政府下属的城市开发公社实施的再开发对象地域，因此多达200多公顷的未利用地与低利用地长期未能吸引民间投资。但是进入1980年代后期，以办公楼需求热为背景的道克兰德再开发为启动力，对该地区实施大规模再开发也引起了社会的极大关注。另一方面，该地区内拥有皇家海军仕官学校与国立海事博物馆等一级历史建筑物，以及许多19世纪建造的住宅群，该地区被认为是伦敦区域内历史价值极高的地区之一。宏伟的历史建筑、乔治亚风格的住宅群、大规模的工业设施以及背后广阔的绿色丘陵共同形成了格林威治水边地域独特的景观。区当局为了推行不破坏该地域的历史性与景观特色的再开发，意识到有必要制定一个综合的开发、保护、整治总体规划。于是，自1989年起花了2年多的时间完成了该地区的“总体规划”，即1991年1月发表的“格林威治水边地域开发战略”(GreenwichWaterfront Strategy)。该“开发战略”涉及的范围覆盖了该地区内沿河约1000公顷的地域，内容的核心是全地域的“城市设计战略”(见图4、5)，相当于“城市设计总体规划”，也被称为“水边地域开发指南”。(2)格林威治特别区“城市设计总体规划”的内容与特点该地区的“城市设计战略”涵括了以下10个方针：水边地域社区内应提倡街道景观多样化，这是创造社区活力与利益不可缺少的要素；新开发的工程与建筑的设计既要具有特色，又要成为沿岸现有景观的补充；新开发的工程与建筑必须遵守环境保护的原则；新开发的项目应对街道景观有所贡献，所形成的社区空间无论在特色与质量方面都应表现出温馨性，以及对公众最大限度的开放性；保护向泰晤士河对岸景观的眺望与自山岗上向四面的眺望，良好的眺望是对地域景观有贡献的要素；改善沿岸及通往水边的步行道与自行车专用道系统，增强与水边的联系；鼓励具有高水准的建筑设计；对于公共空间中关键的部位，应做详细的设计方案研究；对现存历史建筑的保存，也应做新的尝试，以赋予其临水建筑的特色；新的开发工程的设计应保证残疾人的使用。此外，在“城市设计总体规划”中也提出了一些具体的实施措施，例如在区当局内部设立专门工作小组、定期召开专业人员工作会、建立合作关系与召开评议会等。这些措施保障了“城市设计总体规划”的顺利实施。图4英国伦敦格林威治特别区城市设计总体规划图图51图52图5英国伦敦格林威治特