加强地方政府融资平台公司管理探讨(doc 15页).doc

加强地方政府融资平台公司管理研究为加强地方政府融资平台公司管理，防范地方政府性债务风险，保持地方经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日，国务院下发了关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号）（以下简称通知），2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会下发了关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预2010412号）（以下简称“412号文”），2010年9月30日，省政府办公厅下发了浙江省人民政府办公厅关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（浙政办发2010131号）（以下简称“131号文”），要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。本文试根据我市融资平台公司管理现状，分析新政策执行后对我市融资平台公司运营带来的影响，探讨应对融资平台公司清理规范的措施和建议，以进一步提高我市融资平台公司债务管理水平，有效防范地方政府性债务风险。一、衢州市级融资平台公司管理现状根据国有资产管理体制改革的要求，为加强政府性投资公司管理，我市建立了政府、主管部门、政府性投资公司三级管理体制，实行政府领导、财政和国资部门监管、主管部门行使管理职责、投资公司具体运作的模式。政府性投资公司受市政府委托，主要履行投融资建设职能，根据需要也承担资产收购运作等其他政策性业务。为加强政府性投资公司管理，防范地方政府性债务风险，我市从2007年起编制市直国有投资公司（单位）债务收支计划，将市直国有投资公司（单位）举借债务纳入计划管理，通过建立债务评价体系和考核制度，严格控制国有投资公司的债务规模。2011年列入市级债务收支计划编制的单位11个，其中：衢州市国有资产经营有限公司子公司8个，分别是：浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司、衢州市文化投资发展有限公司、衢州市新化基础设施投资有限公司、衢州市物流投资开发有限公司。其中：衢州市新化基础设施投资有限公司、衢州市物流投资开发有限公司不具有对外融资职能。其他国有投资公司（单位）3个，分别是：衢州市水电发展总公司、衢州学院、衢州市土地储备中心。根据通知精神，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资职能，并拥有独立法人资格的经济实体。特别是指具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。按照上述口径，衢州市级政府融资平台公司有8个，分别是：衢州市国有资产经营有限公司、浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司、衢州市文化投资发展有限公司、衢州市水电发展总公司。为加强政府性投资公司管理，规范政府性债务的举借和偿还行为，提高政府性债务资金使用效益，防范和化解政府性债务风险，市政府相继出台了衢州市人民政府关于印发衢州市国家开发银行贷款资金管理办法（衢政发200376号）、关于进一步加强国有投资公司管理的意见（衢政发200558号）、关于印发衢州市政府性债务管理暂行办法的通知（衢政发200559号）、关于市直国有投资公司管理体制调整的意见（衢政发200650号）。市财政局、国资委出台了衢州市财政局关于印发市财政对国有资产经营有限公司及其子公司的拨款管理办法（衢财统20051号）、关于对市国资公司调剂资金实行有偿使用的通知（衢国资经20061号）等文件，上述一系列文件构成了我市地方政府性债务管理的制度体系。我市政府性投资公司债务管理的成效主要体现在以下几个方面：（一）建立了政府性投资公司管理的新模式。通过构建政府性投资母子公司体系，使财政和国资部门通过市国有资产经营有限公司管理平台，对原由主管部门分散管理的各政府性投资公司的债务实行了统分结合的管理方法。（二）建立了政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。（三）建立了政府性债务收支计划编制管理制度。将举借债务纳入计划管理，建立了以可变现资产控制债务的管理模式，使债务规模与未来收益、可变现资产相匹配。以投资公司可变现资产负债率、偿债率、债务偿还履约率、投资计划完成率、工程成本节减率为主要指标，对投资公司实施分类监管，合理控制投资公司债务规模，切实防范政府性债务风险。通过建立债务评价体系和考核制度，严格控制政府性投资公司的债务规模。（四）严格执行抵押担保制度。对政府性投资公司的举债要求有相应的资产作抵押，健全财产抵押制度，完善负债担保体系，有效防范债务风险。（五）建立了政府性投资公司调剂资金有偿使用办法。促进政府性投资公司合理有效使用资金，缓解资金调度压力，确保按期归还银行贷款本息，防范政府性投资公司信用风险。（六）健全地方政府性债务风险防范机制。建立了地方政府性债务偿债准备金制度，并对偿债准备金的来源和使用管理作出了明确规定。经过近几年的持续努力，市级融资平台公司各项债务指标执行情况明显好转，债务规模得到了合理控制，债务余额占财政收入的比例逐年大幅度下降，债务风险较低，基本可控。二、国务院、省政府关于加强地方政府融资平台公司管理的有关规定（一）清理规范融资平台公司通知、“412号文”和“131号文”，对清理核实并妥善处理融资平台公司债务和对融资平台公司进行清理规范提出了严格要求，对融资平台公司进行清理规范明确了分类标准：1.对只承担公益性项目融资任务且根据有关协议约定、项目性质或相关政策规定，确定偿债资金70%以上（含70%）来源于财政性资金的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。各级政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理。2.对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能。3.对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金30%（含30%）至70%来源于财政性资金的融资平台公司，要采取措施在落实偿债责任和剥离融资业务后，不再保留融资平台职能，或通过整合资源、资产重组等方式，将来源于自身收益的偿债比例提高到70%以上（含70%）。4.对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并且偿债资金70%以上（含70%）来源于自身收益的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照中华人民共和国公司法等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。5.对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。6.对于2010年7月1日后确需成立的新融资平台公司，各级政府必须严格依照有关法律法规管理，足额注入资本金。为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等公益性资产，不得作为资本注入融资平台公司。（二）市级融资平台公司的分类对照上述标准，市级融资平台公司的分类为：1.衢州市文化投资发展有限公司、衢州市水电发展总公司目前没有金融债务，不列入此次清理规范的范围。2.衢州市国有资产经营有限公司、浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司主要是以土地出让返还收入、经营性收入等作为偿债资金来源的融资平台公司（超过70%）。我们将其列为第4类公司上报。三、衢州市级融资平台公司存在的主要问题（一）能否继续保留融资平台公司的融资职能融资平台公司清理规范的总体思路是严格控制并逐步减少融资平台公司因承担公益性项目举借主要依靠财政性资金偿还的债务。对融资平台公司因承担公益性项目举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务，将在今后贷款审批和后续监管中更加严格，最终目的是防范地方政府性债务风险。因此，我们的工作重点还是着眼于保留市级融资平台公司的融资职能，以继续发挥融资平台公司在我市基础设施投融资建设方面的重要作用。我们通过对市级融资平台公司的债务进行梳理、分析，最终将8个融资平台公司全部列为第4类公司予以上报，以期继续保留融资平台公司的融资职能。（二）融资平台公司清理规范后融资难度进一步加大按照本次融资平台公司清理规范的要求，今后金融机构对融资平台公司贷款审批和后续监管的要求更高。在融资项目审批条件、还贷资金来源、担保抵押措施、资金按规定用途使用等方面的管理将更趋严格，政策执行后我市融资平台公司融资更为困难。主要体现在：一是对主要依靠财政性资金偿还的公益性在建项目融资，今后将主要依靠财政性资金偿还或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题，将更难得到金融机构的融资支持；二是对清理规范后保留的融资平台公司，今后向金融机构申请贷款必须落实到具体项目，且项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求；三是金融机构将进一步加强融资平台公司贷款的风险管理。按照商业贷款审查标准履行审批程序，评估借款人财务状况和还款来源。凡自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金作为还款来源的，将难以得到融资支持；四是国家宏观调控政策的影响，今年上半年央行四次上调存款准备金率，金融机构的贷款投放量势必减少，也将对融资平台公司融资造成直接影响。（三）严格禁止地方政府违规担保承诺行为2006年4月25日，国家发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知明确规定：2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对担保法规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。为控制地方政府性债务风险，防止融资平台公司债务风险转嫁到地方政府，本次融资平台公司清理规范要求各级政府严格执行担保法等有关法律法规的相关规定，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。特别指出承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入预算属违规担保承诺行为。严格禁止地方政府违规担保承诺行为，使金融机构发放地方政府融资平台公司贷款缺乏相应的还款担保措施，贷款获得批准的难度进一步加大。（四）债务收支计划编制水平及执行刚性有待提高2007年起，市级融资平台公司债务收支计划管理逐步规范，建立了融资平台公司编制、主管部门审核、财政和国资部门核定、市政府常务会议审议通过后执行的债务收支计划编制流程，对加强债务收支计划管理起到了积极的作用。但是在实际执行过程中，一是由于融资平台公司土地资产的会计核算制度不够完善，土地投资开发形成的收益归属不明确，影响了融资平台公司偿债资金筹措；二是政府性投资建设项目计划难以确定，以此为基础编制的债务收支计划也具有较大的不确定性；三是计划执行过程中会有许多不确定因素，存在计划执行过程中的突变情形。上述诸多因素影响了债务收支计划的编制和实际执行的效果。此外，资金收支规模与结构的重大变化对整体债务规模与结构也会产生重大影响。因此，需要合理安排投资建设资金，把握投资建设时序，提高债务收支计划编制水平，确保债务收支计划的可执行性，防范地方政府性债务风险。（五）部分融资平台公司的资产负债结构不合理，资金使用效益不高一是资产负债结构不够合理，部分融资平台公司资产负债率偏高。经过近几年的持续努力，市级融资平台公司严格控制政府性债务规模，整体资产负债率处于较合理水平，但是部分融资平台公司资产负债率仍然较高，隐含着较大的债务风险；二是部分融资平台公司货币资金余额较大，资金使用效益不高。由于近几年融资平台公司承担的重大基础设施投资建设项目多，资金需求量大，需要长期、稳定的资金来源。随着国家对融资平台公司清理规范工作力度的加大，今后政府类投资建设项目的融资难度也不断增加，再加上国家宏观调控、金融信贷等一系列政策的实施，融资平台公司需要保持必要的投资建设资金量，由此产生的资金沉淀对融资平台公司充分发挥资金的使用效益造成了不利影响。（六）重大政府性投资建设项目资金筹集困难近几年来，国家、省、市重大政府性投资建设项目推进力度不断加大，投资数额巨大，要求地方政府承担的项目资本金或地方配套资金不断增加。由于我市属经济欠发达地区，经济基础差、底子薄，地方财力十分有限，资金筹措压力巨大。目前通过地方财力安排和发行地方政府债券等方式筹措了部分投资建设资金，但是资金缺口仍然较大，融资解决政府性投资建设项目资金缺口仍然是一重要途径。此外，融资平台公司承担的部分公益性项目，主要体现政府责任和社会效益，但项目本身的预期收益较差，偿债资金来源严重不足，进一步增加了融资平台公司的资金筹措压力。四、加强融资平台公司管理的措施和建议（一）完善融资平台公司治理结构，充实资本金，做强做大融资平台公司，增强后续融资能力要进一步完善公司治理结构，充分发挥公司董事会和监事会的职能，加强投资公司内部控制制度建设，整合国有资源，充实资本金，做强做大融资平台公司，增强后续融资能力。一是对现有融资平台公司实行分类管理并逐步规范。对资本金充足、资产质量较好、还款能力较强的融资平台公司，按市场化机制完善公司治理结构，还可通过引进战略投资者等方式，做强做大融资平台公司。对还款资金主要来源于财政性资金的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资职能；二是在调查研究的基础上，积极推进地方国有资源的整合和优化，充实资本金。通过将经营性资源、国有资产注入融资平台公司方式，努力打造资产质量好、现金流稳定、投资收益高的融资平台公司，增强后续融资能力。（二）加强借款业务管理，防范融资平台公司资金链断裂一是要加强项目融资管理，推进项目融资工作。各融资平台公司要积极做好前期的项目储备和包装工作，积极主动与银行对接，项目包装过程中需完善的，由市发改委牵头予以指导；二是做好与金融机构的沟通衔接，筹划融资平台公司转为一般类公司；三是做好到期借款转借工作。市财政局要加强资金调度，对各融资平台公司还旧借新项目给予资金支持，并牵头认真做好争取国家开发银行新增项目借款工作；四是要通过长短期借款置换、贷款银行和信贷政策选择、寻求新的借款合作伙伴等途径，从优化债务资金结构、降低资金成本入手，提高债务资金使用效益；五是严格控制新的举债，对投资建设的项目，资金来源审核是投资计划批准的前提条件，对资金来源不落实、存在资金缺口的建设项目要严格把关，防止政府性投资公司债务规模超计划扩大。（三）坚决制止地方政府违规担保承诺行为按照融资平台公司清理规范的要求，今后除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。地方政府也不得以任何方式为融资平台公司提供任何形式的担保承诺。严格禁止地方政府违规担保承诺行为，融资平台公司的贷款担保措施将更为缺乏，贷款难度进一步加大。因此，要积极注入资产，探索增强抵押和保证的措施，增强融资能力，提高融资平台公司现金流覆盖贷款本息能力。（四）进一步加强债务收支计划管理，探索编制政府性投资建设项目计划一是做好债务收支计划编制工作，严格执行经市政府批准的债务收支计划；二是探索编制政府性投资建设项目计划，计划应包括年度政府投资总额，具体项目名称、建设内容和规模、项目总投资额、建设周期、年度投资总额以及资金来源，政府投资项目的前期工作费用，待安排的预备项目等。根据政府性投资建设项目计划编制资金使用计划，落实政府性投资建设项目的资金来源。落实偿债资金来源，确保按期归还银行借款本息；三是做好债务收支计划执行情况分析和收支预测，确保收入和支出按计划完成，提高债务收支计划的执行刚性；四是加强债务收支计划执行过程的监管。建立债务收支计划执行情况考核检查和分析制度，完善投资公司举债审批制度，落实还债责任，严格执行资产处置管理规定等，切实防范政府性债务风险；五是债务收支计划执行过程中，由于特殊情形导致债务收支计划不能完成的，要严格按照规定的审批程序