社会基本公共服务均等化标准探析(蔡秀云《经济研究参考》).doc

来源：经济研究参考2011年第22期 作者：首都经济贸易大学财政税务学院 蔡秀云社会基本公共服务均等化标准探析Analysis on Standards for the Equalization of the Basic Social Public Services 首都经济贸易大学 财政税务学院School of public finance and taxation,Capital University of Economics and Business (CUEB).蔡秀云 教授 Xiuyun Cai社会基本公共服务均等化标准探析本文是北京市哲学社会科学“十一五”规划项目北京村级公共物品与和谐新农村建设研究的一部分。项目编号：09BaJG247. 首都经济贸易大学财政税务学院 蔡秀云 Xiuyun Cai,Professor, PH.D. Associate Dean of the school of public finance and taxation, Capital University of Economics and Business (CUEB).Add: zhangjia road no.121,HuaXiang, FengTai District Beijing China 100070Tel: 86E-mail: //摘要：建立社会基本公共服务均等化标准，积极推进公共服务标准化，是促进社会基本公共服务均等化的有效途径,是促进城乡统筹发展的重要举措。因此，按照公共财政发展的要求，逐步建立公共服务均等化标准，积极推进基本公共服务均等化，是“十二五”时期公共财政建设的重要任务。基本公共服务均等化标准应该有具体、科学的指标体系。但目前在我国，公共服务的标准、指标以及服务规范都相对滞后，急需深入研究。本文主要对社会基本公共服务均等化标准的使命、适用范围、内在要求和标准确定的原则等问题进行了分析，并在此基础上探讨了社会基本公共服务均等化的五个标准，并对五个标准的特点及标准体系进行了粗浅分析。关键词：社会基本公共服务 均等化 标准实现“民富”，让包括广大农村村民在内的大部分国民能够公平分享经济增长和社会发展的成果，是今后一段时期中国经济社会发展的主要目标，更是我国财政管理创新的长期任务和重要使命。“实现民富”、“共享发展”，对公共财政在公共服务领域的改革创新提出了更高的要求。希望本文关于社会基本公共服务均等化标准问题的探讨，对中国公共服务均等化和“民富”目标的实现有所裨益。一、社会基本公共服务均等化标准的使命要深刻理解公共服务均等化标准的使命，须首先明确社会基本公共服务均等化的基本内涵。公共服务均等化主要是指“社会基本”公共服务均等化，其主要使命是保障人们的生存权和发展权，促进社会进步、公平与正义，并最终“促进民富”、“共享发展”。迄今为止的人类历史表明，对个人生存权和发展权利的保护和开放，是创造社会财富乃至实现民富的前提和最好方式。没有个人生存权和发展权利的平等和保护，经济和社会的发展就将失去前进的动力，最终也就不可能有真正的“民富”。因此，可以说社会基本公共服务均等化，是“促进民富”、尤其是在广大农村实现“民富”、“共享发展”的前提。社会基本公共服务均等化的基本内涵，可以让我们进一步明确社会基本公共服务均等化标准的使命。要深刻理解社会基本公共服务均等化的内涵，须首先明确社会基本公共服务的基本内涵。而要明确其基本内涵，又需要对公共服务、基本公共服务和社会基本公共服务三个方面进行全面把握。公共服务，是为促进社会发展和维护公民权益，由公共部门（包括政府部门和一些非政府组织等社会力量）提供的满足全社会共同需要或普遍需求，体现社会进步、公平与正义的安全条件、保障制度、便捷设施和行为规范。其具有四个特性：第一，公共性，强调是不确定的多数人的共同利益；第二，公众性，强调享受范围的广泛性；第三，公用性，强调公共服务的具体使用价值或效用具有人人拥有又不能为个人分割的共同消费性；第四，公益性，强调公共服务的价值不仅是个人的和局部的，更是人类的、长远的；不仅是经济的、生活的，更是人文的和具有社会进步和政治意义的。基本公共服务，是一定阶段上公共服务的“最低纲领”，是公共服务中最基础的部分，他回答的是特定阶段公共部门应该提供什么公共服务的问题。即一个国家或地区，根据经济社会发展阶段和政府财力水平，以公共服务的“最低纲领”为依据，可以将公共服务分为“社会基本公共服务”和“非社会基本公共服务”。社会基本公共服务具有三个基本特征：社会公益性，政府主导性，受益广泛性。一定阶段上公共服务“最低纲领”的确定以及社会基本公共服务和非社会基本公共服务的划分，应主要考虑以下四方面因素：满足需要层次的基础性程度、涉及公民权益的基础性程度、受益人群的数量和范围和经济社会发展水平。社会基本公共服务，是社会发展领域中的基本公共服务，是在社会发展领域中，以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务。他与公民社会生活密切相关，是关系公民基本生存权和发展权的公共服务。其内涵可以概括为基本责任、基本权利、底线水平、内容渐变、政府主导五个方面。社会基本公共服务均等化标准的责任，主要是对对公共部门保障人们的生存权和发展权的状况进行评判。更具体地说，社会基本公共服务均等化标准应主要对公共部门用以保障人们的生存权和发展权的安全条件、保障制度、便捷设施和行为规范进行评判。并在此基础上，促进社会进步、公平与正义，并最终“促进民富”、“共享发展”。由于公共服务“最低纲领”的确定以及社会基本公共服务社会公共服务社会基本公共服务公共教育公共医疗卫生公共文化公共体育公共安全社会福利社会救助等基本社会公共服务体系基本公共服务均等化最基本部分特定阶段范围适中标准适度底线水平迫切需求更新换代构建目标完善应有之义促进发展、完善图1.1社会基本公共服务理论架构图和非社会基本公共服务的划分会受到“满足需要层次的基础性程度”、“涉及公民权益的基础性程度”、“受益人群的数量和范围”和经济社会发展水平等因素的影响，具有一定的“阶段性特征”，因而用来评判社会基本公共服务均等化状况的均等化标准，在坚守其“保障基本权利”、“促进共享发展”的使命的同时，也具有明显的“阶段性特征”。 二、社会基本公共服务均等化标准的适用范围社会基本公共服务的范围界限和内容体系，可以让我们进一步明确社会基本公共服务均等化的主要领域和基本内容，并进而明确社会基本公共服务均等化标准的适用范围。结合国情和公共服务的特性，根据公共服务对于社会和民生关系的密切程度以及相应的提供方式的不同，可以将社会公共服务分为两大类：社会基本公共服务和非社会基本公共服务（包括准社会基本公共服务和经营性公共服务），并在此基础上就社会基本公共服务提出其范围界限和内容体系。社会基本公共服务内容丰富，领域宽泛，其范围的界定必须坚持理论与实践的统一，在借鉴国际经验的基础上，坚持符合国情尤其符合地区经济社会建设和发展战略的要求。在目前的特定阶段上，我国社会基本公共服务内容的确定应遵循“底线水平”、“迫切需要”以及 “更新换代”三原则；在特定阶段上的社会基本公共服务的内容和水平，应当范围适中、标准适度，与经济发展阶段和政府财力相适应。据此，我国现阶段社会基本公共服务内容体系，即社会基本公共服务均等化标准的适用范围，应主要包括公共教育服务、公共卫生基本医疗服务、公共文化服务、公共体育服务、公共安全服务和社会保障服务（社会福利与社会救助、社会保险、就业服务）等内容。根据政府提供服务的性质、类型及以上原则，我国社会基本公共服务范围应涵盖以下四大领域的十六类基本公共服务。一是底线生存服务：包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务：包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是公共安全服务：包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全；四是基本环境服务：包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由。我国在“十一五”发展规划中，首次明确界定了现阶段我国政府公共服务的重点范围，与上述四大领域涵盖范围基本一致。这一公共服务的重点范围，正是现阶段包括北京在内的我国各级政府尤其是中央政府应着重参与提供的基本公共服务的主要范围。主要包括以下十五项公共服务：即义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、重要矿产资源地质勘查、污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。尤其是义务教育、公共卫生、基本医疗和社会保障是目前基本公共服务的重中之重。虽然，社会基本公共服务的基本内涵，让我们进一步明确了社会基本公共服务均等化标准的使命。社会基本公共服务的范围界限和内容体系，让我们进一步明确了社会基本公共服务均等化的主要领域和基本内容，并进而明确了社会基本公共服务均等化标准的主要应用领域和适用范围。但是，我们还需要确知，在一定时期，政府提供的社会基本公共服务达到了怎样的程度、水平和状态，才算是实现了社会基本公共服务均等化，或者是社会基本公共服务均等化水平较高。因此，无论是衡量我们的社会基本公共服务均等化工作的努力程度、工作业绩，还是衡量社会基本公共服务均等化水平高低和社会基本公共服务均等化目标是否实现，都需要我们科学的构建社会基本公共服务均等化标准和指标体系。三、社会基本公共服务均等化标准的内在要求实现社会基本公共服务均等化，就是在一个国家或地区的一定时期，努力使全体社会成员享有相同最低标准的社会基本公共服务，或享有水平、数量、范围、质量大体相当的基本公共服务，从而保证每一个成员的基本生存权和发展权，维护人类社会和谐发展，保证社会公平和正义。保障“基本”，实现“均等”，促进“普惠”都是社会基本公共服务均等化的应有之意。1、明确“保基本”。明确“保基本”是构建社会基本公共服务均等化标准的关键。社会基本公共服务均等化不是追求所有公共服务的均等。经济社会发展的根本目的是人类的发展和进步，基本公共服务是人类发展的基本条件，也是人类发展的重要内容。中国目前之所以在经济快速发展的同时收入分配差距越拉越大，一个根本原因是存在个人在发展权利上、发展的基本条件上的不平等。一些人和群体离权力近，得到优先发展、优先致富的机会，而被权力边缘化的群体，很难得到发展机会，这直接导致了社会的贫富差距和两极分化。基本公共服务均等化是这一人类发展基本条件和重要内容的实现形式，是基本公共服务的内在规律。而作为特定阶段国民发展的基本条件的基本公共服务，在范围上，应主要是公共教育、医疗卫生、社会保障（含福利和就业服务）、文化体育及公共安全、社会保障等公共服务项目中具有较强基础性和公共性的部分，如义务教育、公共卫生、基本医疗、基本养老等。2、体现“促均等”。体现“促进均等”是构建社会基本公共服务均等化标准的重要内容。当然，“均等”首先意味着相同相等。但在实践中，社会基本公共服务的各项内容并不都能找到一个统一的标准来实现“一刀切”的“相同相等”，或者因为“需求差异”等原因，在一些公共服务上，人们并不需要实现“一刀切”的“相同相等”，一般只能够或者只需要做到“大体相当”的均等。所谓“相同相等”，是指底线水平的基本公共服务的标准一旦确定，全国各地区原则上就必须执行。如“九年义务教育”。因财力原因不能按标准提供的地区，中央或上级政府应当通过转移支付等手段加以保证。所谓“大体均等”，是指因为地区自然条件、发展水平、需求差异等原因，有时不可能或没必要做到公民所享有的基本公共服务在内容、水平、质量、种类上完全相同或相等。但整体满足程度和综合效果应当是同等的，至少不存在明显差异。3、强调“制度统一和机会均等”。社会基本公共服务均等化标准应包含“制度和机会”均等的内容。基本公共服务均等化的重要内容之一是国家、地区基本公共服务制度的统一，从而保证全体居民享有基本公共服务的机会、权利、原则的均等；同时，伴以完备的法制保障和公民对基本公共服务的自由选择权，从而在法制与自由选择的制度设计中实现均等。基本公共服务均等化不限于形式上的绝对相同或相等，但追求实质上的公平和平等。实践中可能发生居民享有基本公共服务的种类、内容、水平不完全相同相等，甚至放弃选择的情况，却不失制度上的公平和正义，不能有“制度均等”的缺失。由上述分析可知，公共服务是人类生存发展、文明进步的环境和条件。基本公共服务是人类生存、发展、健康、安全的基础环境和条件，是一种基本保障。或者可以说，基本公共服务是一种社会保障机制和再分配手段。基本公共服务的这一性质和功能，决定了均等化是基本公共服务的内在规律。但上述分析还告诉我们，基本公共服务的均等，是在“承认差异”基础上的“普惠”和“均等”。这就需要社会基本公共服务均等化标准在水平、数量、范围、质量等方面对“承认差异”基础上的“普惠”和“均等”做出进一步的描述。四、社会基本公共服务均等化标准的确定原则为了确保全体公民享受大致均等的基本社会公共服务,促进公共服务均等化，应明确基本社会公共服务均等化标准却等的原则。（1）全体覆盖原则。实现社会公平，机会均等，要求全体社会成员作为社会契约的签订方，在接受(或拒绝)政府提供的某种服务上具有大致均等的机会。保证所有社会成员在基本社会公共服务的分配上具有起点公正，无人被排除在外，即实现最广泛的主体、社会的最大多数成员能够享受到政府提供的基本社会公共服务。（2）受益均等原则。基本社会公共服务概念的提出，初衷是为了解决受益严重不均、部分居民明显受到歧视的公共服务供给问题。主要包括品种和受益程度两个层面，要求每一成员享受大致相等的基本社会公共服务，实现结果公正。要求保证“底线完全平等”，即基本社会公共服务的供给水平应该平均，所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。不过，社会基本公共服务受益均等化不是要求绝对的平均化，对于较小的地区范围之内，同一城市内的更小地域，要求在同一职能区内实现公共服务的平均化，该区全体社会公众等量享受到基本社会公共服务。一个国家或地区从一个整体或者大体上来，全体居民享受到的公共服务从质量和数量上可有所差异。（3）阶段性原则。基本社会公共服务的具体范围是随着时间、地点的变化而不断变化的，但这种基本的公共服务必须界定在一定的程度之内，超过这个程度就是一般的公共服务而不是基本的公共服务。当然，在合理范围内，政府可以根据不同的能力水平或者不同需求紧迫程度，为社会公众提供不同层次的基本社会公共服务。层次较高，要求的能力水平或者需求紧迫程度也相应较高；反之，层次较低，要求的能力水平或者需求紧迫程度也相应较低。因此,应随着社会经济发展的不同阶段, 基本社会公共服务内涵与范围应呈现不同阶段性特点。（4）相对性原则。提供基本社会公共服务不同于平均化提供社会公共服务。提供基本社会公共服务是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素。而如果平均化，会对公共资源实行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，有碍于全体人民共享水平不断提高的基本社会公共服务。基本社会公共服务提供是一种相对的大体相等的均等化，但大体相等不是搞平均主义。 （5）优惠合理原则。基本社会公共服务提供要有差别化。对于烈士家属、革命伤残军人、有功人员、劳动模范等公民可以按照全社会能够接受的标准享受到特殊照顾。享受额外的照顾和优惠有合理合法的理由和程序，通过公开特殊优惠的合理标准和享受范围，经过有关认可程序得到全社会公认或多数成员认可，以保证程序公正即过程公正。程序公正意味着除了合理合法的优惠之外不存在其他形式的豁免、特权和优惠，特别是一些既得利益集团不能利用其优势社会地位获得更多的公共服务（6）实用性原则。从基本社会公共服务标准的可操作性、可比性上考虑，我国缺少基本社会公共服务比较研究，在统计指标的信息源上还存在不少空白。将国际上有关公共服务评价的规范标准作为参照系，结合中国的实际情况，实现统计范围、统计口径和推算方法上的一致，使得标准选取尽可能具有可操作性。四、社会基本公共服务均等化的五个标准根据基本公共服务的特性，根据我国经济社会发展水平和公共服务的状况以及我国政府的财力状况，我国基本公共服务均等化标准主要应该有相同相等、缩小差距、扩大覆盖、均衡分布、优质资源共享五个标准。这五个标准又可以被划分为刚性标准和弹性标准。其中社会基本公共服务应该努力实现的底线水平的相同相等，是刚性标准，而体现“基本覆盖”、“大体相当”的缩小差距、扩大覆盖、均衡分布、优质资源共享，则是弹性标准。相同相等。是基本公共服务均等化最容易、最应该实现的均质指标。有些基本公共服务受经济、地理、文化传统等因素影响小或政策支持力度大或相对容易实现标准上的相同相等，具有均质性。对此，应该首先实现均等。如九年制义务教育、教育医疗等设施标准、城乡居民养老保险、最低生活保障、最低工资、老年福利等，至少在一定地区范围内是相同相等的。随着财力的增强和政策的支持，这一层面基本公共服务均等化的范围应不断扩大。缩小差距。是基本公共服务均等化的总体质量指标，是基本公共服务均等化的重要内容。主要是指缩小社会基本公共服务在不同地区、不同人群间实际享有的数量、质量标准上的差距。包括各单项指标同类相比的差距和总体指标相比的差距。单项指标主要包括地区人均经费、地区硬件设施达标率、地区教育升学率、地区受教育年限、人群社会保险缴费标准、地区环境质量、地区人才结构等。总体指标可以用地区或人群达到相同相等标准的基本公共服务项目占大体均等的基本公共服务项目的比例表示，比例越大，相对均等化程度越高。扩大覆盖。是基本公共服务均等化的总体数量指标。通常用覆盖率或覆盖面来描述。涉及主体和客体两个方面。主体即享有某种基本公共服务的人及其数量比例；客体即某个地区或群体的人享有哪些基本公共服务及其数量比例。覆盖率或覆盖面也通过两类指标体现出来。一类是直接指标，如义务教育覆盖率、社会保险参保率、享受“两免一补”人数比例等；另一类是间接指标，如设施标准达标率、教育升学率、地区绿化覆盖率、服务设施覆盖面、优质资源占有率等。扩大覆盖标准是一种可及性标准，有利于实现社会成员基本公共服务起点上的均等，适合于实现均等化难度相对较大的公共服务类别。对这类基本公共服务，即使在质量标准上一时难以均等，也应该在覆盖面上尽量扩大乃至全覆盖，即实现“低标准，广覆盖”。均衡发展。是公共服务资源分布和公共服务行业结构标准。均衡是就资源分布、资源类别和综合福利效果来说的。均衡包括平面分布的均衡和结构的均衡，有三层含义：一是基本公共服务软硬件布局的均衡；二是基本公共服务自身各领域发展的均衡；三是基本公共服务在不同地区与群体的均衡。分布的均衡一般用单位面积拥有的某种公共服务设施、单位人数拥有的人力资源等表示。领域的均衡是指基本公共服务内部基础教育、基本医疗、公共卫生、公共文化体育、基本社会保障、公用基础设施、公共安全之间的均衡发展。它是社会成员享受基本公共服务的内部均衡，是均等化的一个方面。在此基础上进一步强调不同地区与群体间的均衡。优质资源共享。是化解公共服务突出矛盾的调节标准。基本公共服务范围内的某些优质资源直接影响基本公共服务均等化状况，如义务教育中的名校名师资源、公共安全的优秀警力和装备、危重急症的优质医疗资源等，其可及性直接影响基本公共服务均等化。即便不属于基本公共服务范围的一般优质资源，其扩散、辐射作用也会对基本公共服务均等化有一定影响。如发达地区的基本公共服务状况总体上总是好于落后地区。因此，通过特定机制共享基本公共服务的优质资源，化解因优质资源稀少和分布不匀造成的不均等，有利于实现均等化。这方面的均等化指标既要看静态的资源分布形成的可及性状况；也要看制度、便利性条件比如交通、通讯等形成的动态可及性状况。优质资源共享机制有利于改善资源静态分布的均等效果，提高优质资源的辐射面和覆盖率，实现高质量的共享均等。综上所述，社会基本公共服务均等化标准应该有具体、科学的指标体系。目前在我国，公共服务的标准、指标以及服务规范都相对滞后，因此，构建均等化标准，逐步统一标准，形成体系，分步细化，是我国基本公共服务均等化标准体系建设的近期目标。相信社会基本公共服务均等化标准的研究、讨论和制定，不仅将为科学评价我国社会基本公共服务均等化水平提供参考标准和依据，还将加快中国基本公共服务均等化和“实现民富”“共享发展”的进程。Analysis on Standards for the Equalization of the Basic Social Public ServicesSchool of Public Finance and Taxation of CUEB, XiuYun CaiSummary: Establishing the standards of the equalization of the basic social public services is an effective way to fatherly equalize the basic social public services. Therefore, it is a significant task about public finance development in the Chinas Twelfth Five Years, according to the requirement to develop the public finance, to gradually establish the standards of the equalization of basic social public services and actively promote this equalization process. This set of standards should be developed into a concrete and scientific standard system. However, the standards, indicators, and service criterions about public services in our country, so far, is developed relatively more backward, which is urgently needed to be deeply investigated. This paper focuses four different aspects of the equalization of the basic social public ser