浅论公益诉讼效益.doc

目录一、就个案本身来说，公益诉讼是没有效益的2二、就社会而言,公益诉讼追求正义具有根本效益 3三、构建公益诉讼制度的必要性及若干设想4（一）建立公益诉讼法律援助制度5（二）建立败诉方承担律师费等必要费用的制度6（三） 建立检察院代表国家提起公益诉讼的制度7（四）诉讼制度改革7四、结束语8浅论公益诉讼效益【内容摘要】：公益诉讼不是独立的诉讼类型，要么归属民事诉讼要么归属行政诉讼。公益诉讼中最基本的关系是主体之间的民事(行政)诉讼法律关系，是人民法院及诉讼当事人、当事人之间、当事人与其他诉讼参与人之间等的诉讼法律关系。就个案本身来说，公益诉讼是没有效益的，就社会而言,公益诉讼追求正义具有根本效益。公益诉讼的效益，须从“公”处着眼。绕过参与诉讼的具体原告，从宏观的社会整体利益出发，虽然起诉的原告是具体的个体，但他们代表了难以计数的受害人及其利害关系人的利益，诉讼标的是社会公众利益，为世人瞩目关注的权益，因此公益诉讼是最能体现社会正义的价值。在社会主义市场经济条件下，企业或政府等市场主体侵害社会公众利益将是水恒的“主题”。问题是我们不能让代表公众利益的个案原告，赢了官司输了钱。所以应建立公益诉讼法律援助制度及建立败诉方承担律师费等必要费用的制度。【关键词】：公益 诉讼 效益公益诉讼是一种为保护公共利益而引发的诉讼，但是公益诉讼不等同于公诉，公诉是刑事诉讼中的概念。而目前国内的现状是，社会公共利益一旦遭到损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉等问题，致使社会公众利益常常遭受侵害。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的权益遭到损害，并采用诉讼方式维护了自身权益，但由于是独立诉讼，也只能看成是独立事件，而其他类似被侵犯权益事件由于没有起诉，便不能得到同样处理，这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用，因为对于有关行业和部门从精算和效益角度来说，对个案赔偿要比更改霸王条款经济得多。有人认为此类案件争议的标的额小得微乎其微，受害人有极大的普通性，故称之谓零星诉讼。但多数人认为此类案件是公益诉讼。笔者认为仅从标的额小这一表象就认定是“零星诉讼”未揭示此类案件的本质，这类案件宜称公益诉讼。对于公益诉讼，可定义为诉讼标的是涉及社会公众利益的诉讼。近年来，在公共权力及产品、服务消费等领域均出现公益诉讼，已引起了全社会的广泛关注，以是媒体披露这类案件的几例：（1）中央电视台第一套节目今日说法报道葛锐因为0.3元入厕费告郑州火车站，以二审胜诉告终，花费4000元。同日另一案是王英因其丈夫被白酒醉死，愤而状告白酒制品厂未在包装上注明“白酒有害健康”字样，为此，已花费60000元，因诉讼败诉其仍在申诉。（2）2000年李晓虎律师因萍乡火车站，汽车站各收取伍角钱入厕费告萍乡火车站及萍乡汽车站，两案均以胜诉告终。（3）王日忠1998年向杭州市上城区人民法院状告杭州市地税局，要求被告履行税务稽查义务，对被举报的浙江省送变电工程公司违反税法作出进一步的查处，同时对原告(举报人)给予经济补偿和奖励。法院一审判决被告履行举报奖励职责，驳回其他诉讼请求。以上案例，笔者认为，公益诉讼不是独立的诉讼类型，要么归属民事诉讼，如王英告白酒厂案，葛锐及李晓虎告汽车(火车)站收取人厕费；要么归属行政诉讼，如王日忠告税务机关不作为案。本文试图用经济分析方法分析公益诉讼的成本、效益及建构公益诉讼制度的初步设想。一、就个案本身来说，公益诉讼是没有效益的公益诉讼与其他救济手段一样，是对缺损权利的补救和恢复，公益诉讼中最基本的关系是主体之间的民事(行政)诉讼法律关系，是人民法院及讼诉当事人、当事人之间、当事人与其他诉讼参与人之间等的诉讼法律关系，按照近代制度经济学代表人物康芒斯的观点是交易关系，现代新制度经济学家科斯则进一步认为主体之间交易关系会发生交易费用。那么，何谓交易费用?科斯认为是经济制度的运行费用，这里的经济制度是广义的包括政治、经济、法律、社会等制度。公益诉讼的发动说明法律运行受到阻滞，此时，交易费用必然大于零，试以葛锐案为例，葛锐就0.3元起诉，按照人民法院诉讼收费办法第五条之规定，受理费为50元，本案二审终结，诉讼费为100元除此之外，葛锐还须负担必要的交通费、误工费、文书费等，据报道共发生4000元。此为葛锐的交易费用，因为案经二审终审胜诉后，原告无须承担诉讼费，故诉讼成本为4000元，本案诉讼效益为-3999.7元，显然葛锐案足不效益的。王英告白酒厂案中，原告的诉讼请求是责令酒厂在酒外包装上加印白酒有害健康的，而其诉讼目的并未实现，已耗费60000，更是无效益的。其它两例，交易费用不同，但亦是不效益的。二、就社会而言,公益诉讼追求正义具有根本效益 明知公益诉讼徒劳无益，或少益，为什么有人直面公堂，愤而起诉?张文显教授认为法的效益价值，是指法能够使社会或人们以比较少或较小的投入获得较大的产出，以满足人们对效益的需要的意义法的经济效益与社会效益共同构成效益价值。有的学者进而指出，行政救济的效益，除经济、社会效益外还包括政治效益，及监控行政权力，保护行政相对人”。笔者认为，公益诉讼的效益，须从“公”处着眼。绕过参与诉讼的具体原告，从宏观的社会整体利益出发，虽然起诉的原告是具体的个体，但他们代表了难以计数的受害人及其利害关系人的利益，诉讼标的是社会公众利益，为世人瞩目关注的权益，因此公益诉蹬是最能体现社会正义的价值。仍以葛锐案为例，据报道，郑州火车站每天客流量是20万人，假定百分之十的人使用厕所，则火车站每日的入厕费是6000元一年是219万元，如果将葛锐胜诉为社会公众免去的收费219万元减除其所付出的交易费用4000元的话，则诉讼效益是2183600元。对社会公众而言，无论就经济效益还是社会效益，都极大地满足了人们对效益的需要具有显著的法的效益的价值。李晓虎案、王日忠案同样也满足了社会公众的效益需要。更为重要的是超出诉讼本身的意义，近年增加的公益诉讼反映人们权利意识的增强从上层建筑层面上看，对于推动社会主义法治建设且有十分重要的意义，这就是公益诉讼所具有的根本效益。三、构建公益诉讼制度的必要性及若干设想上述案例，是借助制度经济学的基本范畴交易费用来分析公益诉讼的价值，然而，究其个案原告而言，公益诉讼是没有效益的。特别是当公益诉讼败诉时，如王英告白酒厂案，原告更无效益而言。市场经济中，主体之间的关系是利益关系，理想民商事主体之间的关系足平等关系，然而于某些利益集团借助管理权限，或行业龚断的地位以及主体之问信息不对称性典型的是消费关系中买卖双方信息的不对称)，民事主体之间实质是难以平等的，这就会破坏平等竞争。增加交易费用，使资源的分配不公平。这是公益诉讼产生的原因之一 除了信息不对称外，公益诉讼还因下列原因产生: (1)主体“最大化行为”的假定。 经济学理论认为，市场主体在本性上是“使自我满足最大化的理性体”即追求自身利益最大化。火车站、汽车站抑或国家机关，都追求自身的最大利益，这是侵犯管理相对人的根源之一。 (2)主体机会主义行为倾向。 经济学分析主体是假定主体的机会主义行为倾向利主要动机，投机取巧，甚至不惜损人利已，这使得主体明知违法，为了利益会故意违法损害他人权益。如行政机关、管理单位、公共事业机构乱收费的行为，即为机会主义倾向。由此，在社会主义市场经济条件下，企业或政府等市场主体侵害社会公众利益将是水恒的“主题”。问题是我们不能让代表公众利益的个案原告，赢了官司输了钱。目前，我国并未建立公益诉讼制度，极不利于保护原告利益。正如经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素一样，制度建设对保护诉讼当事人利益亦是关键的决定因素。（一）建立公益诉讼法律援助制度现行法律援助制度并未明确为公益诉讼原告提供无偿帮助的制度。在法律层面上，规定人民法院应当指定承担法律援助义务的律师提供法律帮助的是刑事诉讼法第二十四条规定的为未成年人，可能被判处死刑和无期徒刑的被告人。行政法规规章对法律援助制度没有规定，而地方性法规已经作出了规定如1999年8月厂东省人大通过广东省法律援助条例第八条规定，法律援助机构应当为有下列情形之一的公民提供法律援助：(一)盲、聋、哑人限制行为能力的人，开庭审理时不满十八周岁的未成年人为刑事被告人而没有委托辩护人的；(二)可能被判外死刑的被告人没有委托辩护人的或者人民法院一审判处死刑的被告人提出上诉而没有委托辩护人的；(三)公诉案件中，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人人民法院决定为其提供指定辩护的；(四)其他符合法律、法规规定应当获得法律援助的。而民事诉讼法、行政诉讼法皆未规定法院为公益诉讼中未聘请律师的原告指定承担法律援助义务的律师担任公益诉讼代理人的制度 如前所述，这是公益诉讼原告没有诉讼效益的制度性因素，而且公益诉讼被告往往是实力强大的龚断性行业或经济组织或具有管理权的部门或机构，无论从财力或人力上皆胜原告几筹，造成诉讼地位的实质不平等。建立对公益诉讼原告的法律援助制度，对填平地位的实质不相等是有积极意义的。（二）建立败诉方承担律师费等必要费用的制度与前者理由类似，当公益诉讼原告已聘请律师时，如果原告以胜诉了结，却要承担价格不菲的律师费，显然也是不公正的，而目前我国现存诉讼制度构架中，并未建立胜诉方律帅费由败诉方负担的制度，虽然某些地方法院已有判例判决败诉方承担律师费但我国属大陆法系 判决不具有对今后判决的约束力在司法解释方面，最高人民法院法释199919号关于适用若干问题的解释(一)第26条规定，债权人行使撤销权所支付的律师费差旅费等必要费用由债务人负担，第三人有过错的，应当适当分担这是第一个规范性文件中有关律师费等必要费用负担的制度。对下公益诉讼，笔者认为，亦可先由最高人民法院司法解释性文件，规定公益诉讼中律师费、差旅费、证人出庭费、取证调查费等由败诉方负担待条件成熟后再由全国人大或其常委会由法律规定之。（三） 建立检察院代表国家提起公益诉讼的制度由检察院代表国家对涉及国家、集体或公共重大利益而又无人起诉的案件提起诉讼。随着社会的进步和发展，人们不再仅仅关注个人利益，而是将更多的视线放到了公共利益上，对于某些公共利益受损害却无人维护的现状逐渐变得无法容忍。为了防止权利保护“真空”的出现，必须有一公权代表机构对行政权进行制约，必要时由该机构提起公益诉讼。在我国，检察院作为这一代表机构，提起公益诉讼是比较合适的。检察院是国家的公诉机关，对违法行为有法定监督权，由其作为公益诉讼的原告，符合法律规定。而且根据宪法的规定，检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，由其作为公益诉讼的提起人，诉讼地位较为超脱，可减少外部力量的干涉，充分发挥公益诉讼的功能。在司法实践中，已经出现了由检察院代表国家对国有资产流失等案件提起公益诉讼的案例。我们现在要做的，就是通过立法的形式将检察院提起公益诉讼加以制度化，建成保护公共利益的另一道长堤。（四）诉讼制度改革公益诉讼有的是诉讼标的额小的民事诉讼，有的是标的额大的民事诉讼，有的是行政诉讼，适用怎样的诉讼程序，必须考虑交易费用和效益，既要尽可能地降低交易费用，又不能以牺牲公正为代价。现行民事诉讼法将诉讼程序分为简易程序和普通程序。公益诉讼在程序上不能超出两种程序之外，可能适用民事普通程序，可能适用民事简易程序或行政诉讼程序，对于象葛锐案这样的小额诉讼，如果适用普通程序，显然费时，费钱，必然拖累诉讼当事人，尤其是弱者方原告，同时也是对有限的审判资源的浪费，以降低交易费用出发，这类小额公益诉讼应适用简易程序，也是符合现行民诉法的规定但现行民事简易程序运作，并不能够实质上降低交易费用。笔者认为，对适用简易程序的公益诉讼应允许当事人自愿选择，借鉴仲裁的做法，比如选定法官、约定一裁终局、约定书而审理等，以提高诉讼效率，降低交易费用。四、结束语公益诉讼的出现，使我们看到了一种新的公权制约模式。公益诉讼突破了民事诉讼与行政诉讼的分界和传统的当事人适格理论，放宽了原告的主体资格限制，使更多的人得到司法救济，使行政行为更加公开化，透明化，弥补了传统司法救济模式的空白。但是，我国的公益诉讼仍处在起步阶段，司法界面对这一新类型的诉讼模式时，显得意见不一、犹豫不决，学理界也未完成对其理论的系统化。所以，学理界、司法界都有必要对公益诉讼制度进行研究，共同构建其理论框架，建立以保护公共利益为出发点的公益诉讼制度，以“私权制衡公权”，将公共权力的行使直接纳入司法审查。制度设计，对扶植