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蒋超：论学校章程 - 6 -论 学 校 章 程蒋 超一、 学校章程的概念和特征在我国法律文件中最早提到学校“章程”的是教育法。教育法第26条规定设立学校及其它教育机构必须具有章程。那么，什么是学校章程呢？一般认为，学校章程“即保证学校工作正常进行而制定的学校管理制度，又叫学校规章制度，它是以条文形式对学校师生员工应该遵守的共同规范和共同行为准则做出的规定。”注释：国家教委等组织编写，唐朝纪等主编：依法治教学习问答，第120页，人民出版社1995年5月第1版。我们认为这种观点是值得商榷的。理由是：首先，它将学校章程与学校规章制度混为一谈，在理论上是不科学的。学校规章制度的外延大于学校章程，它们之间是真包含的逻辑关系。学校章程是学校的组织规程，是学校最基本的规章制度。学校规章制度除学校章程外，还有其它一些规章制度，如岗位责任制度、考试制度、作息制度、课堂规则、学籍管理制度、校产管理制度、图书阅览规则、食堂管理制度、学生宿舍管理制度等。其次，它对学校章程的法律效力界定不准确。学校章程，对内，由于它是其它规章制度的基础，因而是学校自我管理的最基本的规范性文件；对外，由于它规定了学校与其举办者之间的权利边界，因而是政府及其它学校举办者监督管理学校的基本依据。这一定义只看到了章程对学校师生员工的效力，没有看到章程对学校举办者和教育行政部门的法律效力。第三，它对章程设立目的界定不准确。制定学校章程的目的不单纯是为了“保证学校工作正常进行”，而且主要还是为了保障学校“按照章程自主管理”（教育法第28条）。“保证学校工作正常进行”是所有学校规章制度的共同目的，制定章程当然也是为了保证学校工作正常进行，但从章程的内容看，章程调整的是学校的重大和基本问题，它规定了办学宗旨和规模、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等事项。目前，不少学校与举办者之间的权利边界不明确，造成属于学校办学自主权范围内的事却不得不请示、汇报；学校不应该决定的事却敢以改革为名，擅自作主；政府及其它举办者不该管的，却总是以上级机关的名义横加干预；有些该管的事务，却疏于管理。为了保证学校在市场经济条件下按照教育规律来运作，应当实行“政校分开”“政校分开”是笔者依据市场经济条件下政府与学校的应然关系以及政府对学校管理方式重大转变所作的概括。“政校不分”就没有必须制定学校章程；“政校分开”就必然使学校成为自律性组织，就必然要求制定章程。“政校不分”是学校章程不受重视的重要原因，所以，教育法已实施了近5年时间，但直到现在，绝大多数学校都还没有制定章程。，在把学校建成实行“依法治校”的自主办学的自律性事业组织，这就必然要求制定学校基本的规范性文件即学校章程。最后，这个定义对教育实践是有害的。几乎所有的学校从一建立起，都或多或少地制定了一些规章制度。依这个定义理解，显然没有必要再制定什么章程了。笔者认为，学校现有规章制度不能代替章程；制定章程是一个新生事物，不制定章程，就不足以确立学校的办学自主权，就不足以保证学校举办者履行应尽的义务，就不足以保证学校克服管理的随意性和实行依法治校。笔者认为，学校章程，即学校的组织规程，是指为了保证学校自主管理和依法治校，根据教育法的规定而以条文形式对学校的重大事项做出全面规定所形成的规范性文件。学校章程是学校设立时批准机关或登记注册机关赖以批准或登记的基本依据，也是受教育者及其监护人和社会公众赖以了解学校的基本依据。学校章程是学校设立的必不可少的基本文件，是学校设立的四个法定基本条件之一。笔者认为学校章程有如下几个特点：首先，从学校章程的地位看，它是学校的“宪法”，是学校最基本的规范性文件，是学校其它规章制度的基础和依据。学校应当“按照章程自主管理”，学校的主管部门、其它组织和个人均不得非法干预。学校章程的效力仅次于教育法律法规、教育部和省级政府、省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市政府制定的教育规章，高于学校的其它规章制度。学校的其它规章制度与学校章程不一致的，不生法律效力。其次，从学校章程的内容看，它规定的是一个学校重大的和基本的问题。各国教育法一般规定学校章程应当规定学校的名称和校址、办学宗旨和规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利与义务、校长的权利与义务、学校重大事项的决策程序、章程修改程序等重大事项。而学校的其它规章制度则只涉及学校某一特定方面或者某些次要方面的问题，如学籍管理办法、学生宿舍管理制度、考试纪律、图书借阅规程等。再次，从制订和修改的程序看，学校章程的制订和修改程序较学校其它规章制度的更为严格。一般来说，学校无权制定章程，章程应由举办者或其委任的筹备组织组建专门的章程起草小组提出草案，并经举办者批准后，方可报主管学校设立的教育行政部门核准。只有被主管教育行政部门核准，并待学校成立后，方生法律效力。学校章程的修改程序也十分严格，如我国高等教育法规定学校章程的修改程序应当在章程中加以规定（第28条），也就是说，章程的修改应严格按照学校章程规定的程序进行，而且各国法律一般还规定章程的修改还必须报学校设立的审批机关批准。如我国高等教育法第29条规定：“章程的修改，应当报原审批机关核准。”法国高等教育方向法第11条规定“章程方面的决定，须由理事会成员三分之二的多数通过。”德国规定高等学校的章程“须由州政府审议”。学校其它规章制度的制定和修改则没有如此严格的程序。最后，从学校章程对人的效力看，学校章程不仅对学校师生员工具有法律效力，而且对学校举办者和教育行政部门也有效力。如俄罗斯联邦教育法规定：“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内自行实施教育过程。”我国教育法也规定学校“按照章程自主管理。”关于实施若干问题的意见第15条还进一步规定：“学校及其他教育机构依法行使办学自主权，任何单位和个人都不得非法干预。”中国的高等教育法规定章程必须规定“举办者和学校之间的权利、义务”，这也可佐证学校章程不仅对学校，而且对政府及其他学校举办者也有法律约束力。而学校的其它规章制度则只对本校的师生员工产生法律效力，对学校、学校的举办者和教育行政部门都没有法律约束力。还有一种观点将学校章程理解为组织章程和办学章程两种。国务院法制局教科文卫司：“中华人民共和国教育法全书释义”，载中华人民共和国教育法全书，郭齐家、雷铣主编，北京广播学院出版社1995年4月第1版，第25页。这种观点也不妥当，学校章程当然是组织章程，但也是办学章程。各国教育法一般都规定一个学校一个章程，或者一类学校一个章程。我国关于实施若干问题的意见第15条也作出了类似规定：“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行一校一章程。”就像一个国家只有一部宪法一样，一个学校只能有一个章程。二、制定学校规章的必要性首先，制定学校章程是依法治教、依法治校的要求，也是学校贯彻依法治国方针的重要的政治任务。宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”江泽民同志将依法治国解释为：“实行和坚持依法治国，就是在党的领导下努力实现国家各项工作的法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。”江泽民：各级领导干部要努力学习法律知识，任建新主编：社会主义法制建设基本知识，法律出版社，1996年版，序言第12页。现在全国都在学习和贯彻依法治国的方针，教育系统提出了依法治教的要求。依法治国、依法治教必然要求依法治校，实现“各项工作的法制化、规范化”，保证广大师生员工参与管理学校事务，把各项学校工作纳入“法治的轨道”。“依法治校，这不仅仅是一个提法的问题，而是管理学校方式的重大转变。”但“依法治校”的前提是“有法可依”，这里的“法”不仅指教育法律法规和教育行政规章，也包括学校章程和学校其它规章制度。在市场经济条件下，只有实行依法治校，各项工作才能走上正轨，才能不因学校领导注意力的转变而转变，才能使民主管理和常规管理制度化，才能排除来自上级和外界对学校工作的非法干扰，才能使学校领导从事务性的工作中解放出来，真正做一些关系到学校前途的大事。蒋超：论依法治校，载中国教育法的理论与实践，钟文渊、蒋超主编，四川大学出版社2000年第1版。坚持和实行依法治校必然要求有章必依，有令必行，有禁必止，树立法规和学校规章制度的最高权威。学校的规章制度中最根本的就是学校章程，实行依法治校，就必然要求制定学校章程。其次，制定学校章程有利于落实学校的办学自主权，也是使学校成为独立法人的前提。在计划经济体制下，政府和学校的权利界限不清，学校主管部门对学校的一切工作都有权管理甚至包办，学校不敢说“不”。在市场经济条件下，政府要转变职能，实行“政校分开”，从过去事无巨细的管理转变为主要依据教育法规、教育规章和学校章程进行宏观调控和监管，政府、学校的举办者和学校都必须克服以政代法、以权代法和管理的主观随意性。“政校分开”的目的是落实办学自主权。学校的独立法人地位依赖于教育行政部门的简政放权，但教育行政部门的简政放权又是以学校的自我约束机制的建立为前提的，因为没有自我约束机制，权利就可能被滥用，就会产生腐败。笔者认为，学校是否按照章程办学是政府及社会监督、管理学校的基本依据；制定学校章程和其它学校规章制度，实行依法治校，是建立自我约束机构的唯一途径。目前，我国大多数学校尚未制定学校章程，没有通过章程将学校重大的、基本的问题明确和规定下来，因而工作中存在较大的随意性。由于学校没有从制度上保障自我约束机制的良性运作，所以，学校举办者和主管部门不放心，不敢放权。结果是学校本可依据章程自主制定具体管理制度、自主做出管理决策、自主实施管理活动，却不得不事无巨细地请示主管部门或学校举办者，这种模式不仅造成的制度成本的增加，也使学校丧失了许多发展的时机。最后，制定学校章程是学校管理民主化、科学化的需要，有利于克服管理的随意性。学校管理民主化、科学化是教育发展的客观要求和规律。各发达国家都认识到，只有通过制定学校章程，将学校校长的权利与义务、学校举办者与学校之间的权利与义务、学校组织机构的设置及其职能分工、学校重大事务的决策程序、群众参与管理的具有形式和途径等重大事项加以规定，才能确保学校管理的民主化和科学化，所以，都要求学校制定章程。如俄罗斯联邦教育法第33条规定设立学校必须提交“教育机构的章程”（该法有44处提及学校章程）。日本学校教育法施行规则规定设立学校应提交“校章”。法国高等教育方向法第11条规定“公立科学文化性机构及其所属教学与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程。”我国教育法也规定设立学校应当具备章程，学校“按照章程自主管理。”原国家教委制定的小学管理规程规定“小学应当根据中华人民共和国教育法和本规程的规定，结合本校的实际情况制定本校章程。”我国高等教育法规定高等学校必须制定章程，职业教育法也规定职业学校的设立必须有章程。三、 学校章程应当具有的内容关于学校章程的内容，我国教育法没有做出规定，但高等教育法规定了高等学校章程的内容，另外，国外也有一些先进的立法例，这些都可资借鉴。我国高等教育法第27条规定，高等学校的章程应当规定以下事项：学校名称、校址（关于高等学校的名称，高等教育法第26条规定：“设立高等学校，应当根据其层次、类型、所设学科类别、规模、教学和科研水平，使用相应的名称）；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者和学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。”日本学校教育法施行规则规定学校章程至少必须记载下列事项：“一、有关修业年限、学年、学期和停止授课（以下称停课日）的事项。二、有关部、科和课程的组织事项。三、有关教育课程和授课日时数的事项。四、有关学习的评价和课程修完的认定的事项。五、有关学生定额和职员组织的事项。六、有关入学、退学、转学、休学和毕业的事项。七、有关学费、入学费及其他费用征收的事项。八、有关赏罚的事项。九、有关宿舍的事项。”俄罗斯联邦教育法规定教育机构的章程必须注明一、“名称、地点（法律上的真实地址）；”二、“教育机构创办人；”三、“教育机构的组织法律形式；”四、“教育过程的目标，所实施的教学大纲类型；”五、“组织教育过程的主要特点。其中包括：教育和教学所使用的语言；招生办法；每个教学阶段的学习期限；学生除名的程序和理由；学生中期鉴定的评价方法；评价形成的程序；是否提供教育服务，以及提供的服务的程序；教育机构、学生和（或）学生家长（他们的代理人）三者之间关系的程序。”六、“财务、经营活动的内容，其中包括：使创办人确认归教育机构所有的各种财产；为教育机构开展工作拨发经费并提供物质技术保证；为教育机构开辟财源并设法集资；从事企业活动。”七、“教育机构的管理程序，其中包括：创办人的权限；教育管理机关的组建结构和组建程序，以及它们的权限和开展工作的办法；教育机构人员的配备程序和支付劳动报酬的议定程序；教育机构章程的修改程序；教育机构的改组和撤消程序。”八、“教育过程参加者的权利和义务。”九、“旨在规定教育机构活动细则的局部性决定（命令、指示等）目录。”笔者认为，学校章程的内容可分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项和任意记载事项三类。绝对必要记载事项是指法律规定各个学校必须在章程中加以载明的事项，如果缺少其中任何一项，则该章程无效。相对必要记载事项是指根据各个学校具体情况依法必须在章程中加以规定的事项，如果章程中不作规定，则该事项无效，但不影响整修章程的效力。任意记载事项是指学校举办者或者学校教职工代表大会认为应该记载的事项，这些事项是否记载，法律不作规定，但一经记载，便发生法律效力，受法律保护。当然，任意记载事项不得违反国家法律法规，不得害及公共秩序和善良风俗，否则，该记载事项无效。根据我国的国情，同时也借鉴外国先进的立法例，笔者认为，下列事项应当属于绝对必要记载事项：（1）学校名称和校址（学校的名称应当根据其办学层次、类型、规模、教学和科研水平，使用相应的名称；一个学校只能用一个名称）；（2）办学宗旨或办学的指导思想、培养对象和培养目标；（3）学校内部管理体制及其运行机制（必须包括党的基层组织在学校中的作用；校长的权利和职责；教职工和学生参与学校民主管理和监督的形式；学校重大事项的决策方式和程序；主要会议制度等）；（5）财产和财务管理制度（包括举办者确认归学校所有的各项财产；举办者为学校开展工作所提供物质保障；学校经费的其它来源；学校对这些资产的管理和对这种管理进行监督的办法等）；（6）举办者和学校之间的权利、义务；（7）章程修改程序。笔者认为下列事项应当属于相对必要记载事项：（1）学校发展的目标或办学规模；（2）组织人事制度（其中包括：创办人的在组织人事方面的权限；学校的常设机构及其组建程序、它们的权限和开展工作的办法；学校机构的改组和撤消程序；教职工的晋级、晋职、考核、培训、奖惩、待遇等）；（3）教育或培养的形式；（4）课程或学科门类的设置。笔者认为下列事项应当属于任意记载事项：（1）学校的教育教学制度（包括教育教学所使用的语言、招生办法、每个教学阶段的学习期限、学生品德和学习等方面的评价方法和程序、学生的学习制度）；（2）学生学籍管理、日常管理和奖惩制度；（3）举办者或教职工代表大会认为应当由章程规定的其它事项。四、 制定学校章程的几个问题1.制定学校章程的主体资格问题。我国教育法明确规定设立学校必须制定章程，教育部据此提出了“一校一章程”的要求，但谁有权制定学校章程呢？我国法律至今没有对此做出规定，只是个别地方法规有所涉猎，如四川省规定属于社会力量办学性质的学校，“校董会要制定章程”，“未设校董会的，前款规定事项由举办者负责。”（四川省社会力量力学条例第16条）香港规定香港城市大学章程由香港城市大学董事会制定；国外的规定也不一致，如加拿大的学校章程多由地方议会制定。我国理论界一般认为章程“由学校及其他教育机构自行拟定。”国务院法制局教科文卫司：“中华人民共和国教育法全书释义”。同前引注释。（本文系四川省“九五”社会科学重点科研项目“中国教育法的理论与实践”课题的系列成果之一。） 作者系康定师专法律教研室主任，律师，副教授，四川康定 626001 笔者认为这种观点也是值得商榷的。教育也是一种投资，投资人虽然不以经济利益为最高追求，但投资人最关心、也有权利关心自己的投资所产生的社会效益；教育法、职业教育法、高等教育法都规定设立学校的，须向教育行政主管部门报送学校章程、申办报告、拟聘教师及财会人员的资格证明、可行性论证等材料，在批准设立以前，“学校”在法律上根本就不存在。从这两点看，制定章程的主体不是学校而是举办者。同时，由于学校是专门从事教育活动的组织，它必须遵守教育自身发展的规律；章程是一个法律文件，不仅形式上逻辑严密、条文清晰，而且在内容上必须合法；章程的制定必须体现教育民主，所以，应当有教育专家、法律专家和教师代表参与章程的制订工作。综上，笔者建议规定：“学校章程应当由学校举办者组建一个章程起草委员会来制定；起草委员会成员为5人至11人，其中应当有教育专家、法律专家和拟聘教师代表；除拟聘教师代表由全体拟聘教职工民主选举产生外，其他成员由举办者委任。”教育法施行前依法设立的学校,如果没有制定章程，根据有关“一校一章程”要求也应当补充制定并补报主管教育行政部门核准。但问题是这类学校谁有权制定章程呢？原国家教委制定的关于实施若干问题的意见第15条规定“教育法施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”但笔者认为这种规定与教育法的精神不合，是值得商榷的：首先，“逐步制定”如何逐步？一年是逐步，十年也是逐步，逐步到什么时候才报请主管教育行政部门批准呢？其次，“逐步制定和完善”必然是一个较长的过程，又如何报主管教育行政部门呢？是每一次修改（完善）都报主管教育行政部门核准呢，还是等到章程完全完善了才报请主管教育行政部门核准？第三，原国家教委只是规定由学校制定，但学校又如何制定？由谁来制定？教育法的本意是章程为学校必不可少的、设立时就应有的法定文件；本法实施前依法设立的学校如果还没有制定学校章程，就应当立即着手补充制定并尽快报主管教育行政部门核准。该意见的规定显然与立法本意不合，所以，教育法和该意见施行已5年之久，几乎所有的学校至今还没有补充制定章程。笔者建议：对这类学校章程的制订主体可分两种情况，一是国办学校，可将原国家教委的上述规定理解为政府授权学校制定，学校可成立“章程起草小组”，但起草小组仍然应当有教育专家、法律专家和教师代表参加。草案经学校教职工代表大会审议批准后，报学校主管教育行政部门核准。由于章程涉及校长的权利和义务、涉及学校机构设置及职能分工、涉及党组织在学校中的地位和作用，所以，不应由学校党组织、校长或某个职能部门审批；社会主义学校，要充分发挥教职工的主人翁作用，教职工也最关心学校的生存与发展，因而宜由学校教职工代表大会审批。二是民办学校，这类学校的章程应当由举办者制定。当然，举办者也可授权其他组织或组建专门的机构来制定。为了保证章程符合教育规律和教育法的规定，也必须规定“起草组织中应当有教育专家、法律专家和教职工代表。”2.制定学校章程