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中国大学去行政化改革的制度困境及其XX郝瑜 现代大学教育xx年第3期学术争鸣基金项目:教育部新世纪优秀人才支持项目“公共政策与高等教育”，项目编号:NECT080236。 :xx0321作者简介:郝瑜(1959)，男，陕西延安人，教育学博士，西安外国语大学教育学院教授、博士生导师，主要从事高等教育研究;周光礼(1970)，湖南邵阳人，教育学博士，西安外国语大学教育学院教授、博士生导师，主要从事高等教育研究;西安，710128。 中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解郝瑜周光礼摘要:任何政策变迁都受制于三个基本因素:环境、行动者和制度。 中国大学“去行政化”实质上就是行动者在一定环境制约下改变旧制度、创造新制度的过程。 中国大学组织的“行政化”表现出极大的惰性，主要源自三个方面:宏观制度背景制约了中国大学的办学自主权的落实与扩大;行动者认知方式制约塑造大学行动者的世界观，使他们陷于了“行政化”的思维定势之中;制度的累积效应把中国大学锁定于“行政化”的路径依赖之中。 破解大学“行政化”应采取四个方面的措施:深化社会管理改革，为大学办学自主权的落实营造良好的外部环境;建立利益相关者协商机制，推动大学当局转换认知方式;尊重大学组织特性，强化学术人员在大学治理中的作用;培育关键的样板组织，推动“去行政化”的制度扩散。 关键词:大学;行政化;去行政化;制度变迁:G689.21:A:16711610 (xx)03000610 一、中国大学的“行政化”历程大学“行政化”是指大学组织按照行政机关的结构和管理模式进行设置和运转，或者说大学照搬行政组织的管理方式和工作方法。 大学“行政化”的实质是否定大学以学术性和人文性为基础的独特性，把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理。 大学“行政化”包括两个层面，一是政府与大学之间的行政隶属关系，即政府对大学的行政干预日益强化，大学越来越像行政机构而非独立的学术机构;二是大学内部行政管理取代学术管理，即大学内部管理依托单一的行政管理方式，行政权力无限膨胀挤压学术自治空间。 本文重点分析大学组织内部的“行政化”。 根据“行政化”的阶段特征，可以将中国大学的“行政化”历程分为三个阶段:建构期、维持期、“行政化”和转型期。 (一)建国十七年(19491966):大学“行政化”的建构新中国成立之后，随着“以俄为师”的全面展开，中国建立了一套高度集权的计划体制。 在教育领域，干部人事制度的建立为大学“行政化”奠定了基础。 新中国成立之初，大学校长、书记一度由国家主席毛泽东亲笔签发任命书，后来改为国务院总理亲笔签发任命书。 这为政府后来认定大学行政级别提供了政策依据。 在文革之后，国家政策明文规定中国本科院校的校长、书记为正厅(局)级，专科院校的书记、校长则为副厅(局)级，20世纪90年代后有31所大学被认定为副部级。 早在20世纪50年代，中国大学开始设立专职干部，这些干部不进行科研和教学，只做党务工作和行政工作，并且有相应的干部级别，从而确立了大学内行政管理人员明确的升迁规则。 政府直接任命的官员，校长、书记代表政府管理大学，他们虽身在大学内部，但更多考虑的是政府的态度而不是大学组织的利益。 大学教师甚至大学生都取得了国家干部身份。 在此基础上，大学组织与行政部门一样建立了官僚科层结构，正式确立了以行政权力为核心的管理体系。 这种过于集权化的大学制度还是很快地暴露出6郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解其弊端:抑制了大学办学的主动性，而且挫伤了地方政府办学的积极性。 故很快就传出高等教育非集权化的呼声。 1958年8月中共中央国务院发布了关于教育事业管理权力下放问题的规定，决定结束苏联式高度集中的教育管理体制，实行教育权力下放。 权力一旦下放，地方举办高等教育的热情被调动起来，高教规模因缺乏必要的控制而高速发展，形成了所谓的“教育大跃进”和“教育大革命”。 高教规模的急剧扩大超过了国民经济的承受能力，教育质量急剧下降，要求集中整治的呼声开始高涨。 在此背景下，教育部草拟了教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)(即高教六十条)，以此来整顿高等教育发展中的无序状况。 1961年9月15日经中央政治局常委通过，正式发布，并在全国高等学校普遍实行。 高教六十条的核心原则是集中管理。 高教六十条第7条明确规定:“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。 “教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经教育部批准。 下放给地方和大学的自主权重归中央。 应该说，高教六十条在“行政化”制度设计上较以前更成熟、更精致。 政策文本中充斥着“指令性规则”，从教学计划到专业设置，从教师调动到招生，从教学到科研均有细致入微的规定，大学实际上只是政府的附属机构。 高教六十条标志着中国大学“行政化”体制的最终确立，大学作为学术机构的独特性和独立性被否定，这是中国大学制度变迁的初始禀赋。 (二)社会转型期(19781998):大学“行政化”的维持“文革”结束后，人们发现高教六十条在改革开放的时代重新实行难免显得步履蹒跚、活力不足。 也正是在这种历史的反差中，大学办学自主权问题开始浮出水面。 1979年12月6日人民日报发表复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师大(今华东师大)校长刘佛年、上海交大党委书记邓旭初呼吁给大学一点自主权的文章。 人民日报在编者按中提出:学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权，教育体制应如何改革才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题。 1在这种情况下，1985年出台中共中央关于教育体制改革的决定，第一次由中共中央明确提出要落实大学办学自主权。 大学的“行政化”在这个阶段虽然受到一定的冲击，但是它并没有被削弱，甚至还有加强的趋势。 从大学外部来看，随着行政能力的提高，政府对大学的行政干预日益强化。 一方面，政府以行政手段配置办学资源，“工程化”思维大行其道。 中国当前并没有建立高等教育公共财政制度，政府对大学的拨款是“综合定额”加“专项补贴”的方式进行直接划拨，特别是“专项补贴”拨款的大量存在使大学对政府产生高度的依赖性。 “211工程”和“985工程”就是典型的“专项补贴”项目。 正是通过这些名目繁多的建设工程立项评审、评估、获奖等手段，政府的行政力量介入大学管理的各个方面，强化了政府对大学的控制。 另一方面，大学行政级别日益强化。 党管干部、党管人才的新干部制度的确立，大学作为一个官场的色彩越来越浓。 从1992年到xx年，中央政府先后任命北京大学、清华大学、华中科技大学、中南大学等31所大学的党委书记、校长，并确立他们的副部级官员的身份。 副部级大学的出现事实上加速了政府官员与大学官员的相互流动，大学作为一个边缘化的官场为政府官员提供了升迁的新渠道。 副部级大学的示范作用促使地方大学的群起效仿，制度在扩散中延续其稳定性。 在此背景下，大学内部管理高度“行政化”。 行政权力主导学术事务，大学内部的经费分配、专业设置、招生计划、职称评定、课题研究等学术事务均由行政人员控制，教师与学生无权置喙。 据笔者调查，国内某一著名大学6个机关部(处)控制该校95%的经费，院系等基层学术组织基本上没有权力。 大学本来是一个学者共同体，但在“官本位”意识形态的浸淫下，大学成员的身份认同受到“行政化”的塑造，行政身份成为衡量他们社会地位的惟一标准，一切身份都可以用行政身份来转换，导致学术的衰微。 在整个社会转型时期，中国大学组织的“行政化”一直在扩散和强化，行政主导与行政垄断成为了大学组织的特点。 正如一位学者所说的，“大学的管理越来越像政府，大学的管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像政府机构，进而不按照教育规律、人才成长和学术发展规律办事，用行政手段和思维来解决学术和教育问题”。 2如果说，大学“行政化”在其制度创建时期还具有“政令统 一、上行下效”积极作用，那7郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解么，在其制度维持和扩散时期则具有巨大的负面作用。 大学组织的“地位机关化、级别行政化、领导官员化、管理官僚化、作风衙门化”带来了大学制度的僵化、死板。 大学“行政化”破坏大学组织自身运行的规律，严重制约了大学的改革与发展，已经非改不可了。 1998年高等教育法的颁布才真正标志着“去行政化”改革的开始。 高等教育法第32条到38条例举大学具有“调节系科招生比例”、“设置和调整学科和专业”、“制订教学计划、选编教材、组织和实施教学活动”、“开展科研活动，技术开发和社会服务”、“开展国际交流与合作”、“设置内部机构和聘任人员”、“管理和使用学校财产”等七个方面办学自主权。 然而，由于制度的惰性，法律规定的这些办学自主权实际上并没有得到真正落实。 (三)大众化时期(1999xx):大学的“去行政化”1999年中国开始了高等教育大众化进程，学界开始呼吁大学的“去行政化”改革。 最早把大学“去行政化”问题引入公共议程的是时任中国科技大学校长的朱清时教授，xx年6月他在某次会议上指出，“中国高校是行政化大学”;同年9月，从中国科技大学卸任的朱清时教授被聘为南方科技大学校长，在接受记者采访时，他公开宣布要把这所大学办成“去行政化”的大学。 3一石激起千层浪，网络、报刊、杂志等媒体纷纷谏言大学“去行政化”，人们对“大学衙门化”产生强烈质疑。 学术界则从“重构大学治理结构，建立现代大学制度”的角度探讨大学的“去行政化”。 学者们认为，由于中国大学行政体制与政府行政体制具有同构性，因此，惟有打破大学与政府的行政隶属关系，扩大和落实大学办学自主权，实行“政校分开、官办分离”，才能为“去行政化”变革提供良好的制度环境。 大学“去行政化”的关键推行大学校长职业化，根据国际惯例建立大学校长遴选机制，取消大学的行政级别，让教育家来办大学。 大学是学术机构，“追求真理、发展学术”是大学的本质所在，大学“去行政化”就是要尊重大学的学术本位的组织特性，要推行大学行政人员职员化，促使行政管理向行政服务转化。 民间舆情引起政府高度重视。 xx年“两会”(全国人大和全国政协会议)期间，国务院总理温家宝、教育部长袁贵仁等决策者对“去行政化”的关注，使民间讨论的社会问题上升为政策问题。 xx年2月27日，温家宝总理在回答网友提问时明确地说，“教育行政化的倾向需要改变，大学最好不要设立行政级别”;在听取国家中长期教育改革与发展规划纲要修改意见时，三次批评教育行政化。 4袁贵仁部长指出，高等教育行政化倾向表现在两个方面:一是政府对学校管理的行政化倾向;二是学校内部管理行政化倾向;提出要改变教育部“直接管理学校的单一模式，改用综合应用立法、拨款、规划、信息服务、正确指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。 5在此基础上，国家出台了两个具有导向意义的政策:xx年6月6日发布的国家中长期人才发展规划纲要(xx2020)和xx年7月29日发布的国家中长期教育改革和发展规划纲要(xx2020)。 这两个政策明确指出大学“去行政化”的改革方向。 在这些政策的推动下，xx年9月，深圳大学开始实施“全员聘任制”，改革后全校“无官”，校长只是CEO，不再是正厅级干部。 学校行政部门的正副处长和政府的正副处长脱钩，设立三四级岗位，规定院长、副院长是教师岗位而不是官，均由教师担任。 6xx年5月，吉林大学制定的学术委员会章程明确规定，学校领导和职能部门负责人不担任各级学术委员会委员职务。 xx年10月，华中师范大学也启动了“去行政化”改革，提出两项措施:其一，书记、校长退出学术委员会，以保持学术委员会的相对独立性，进一步发挥教授的作用;其二，扩大党委全委会权力，将财务预算等重大决策权交给全委会行使。 7xx年12月，复旦大学校长杨玉良宣布，复旦大学正在制定被称为“复旦宪法”的大学章程，将规定校长及行政负责人退出学术和教务委员会，以摒除行政权力对教育的过度干预。 为了形成行政权力和学术权力的有效隔离，复旦大学设计了专门的会议制度和“召见问责”制度。 如其所言，“校学术委员会和教学指导委员会可以就他们认为重要的问题，单独召开会议，形成独立决议。 如果他们觉得对校内有些情况或某个问题不太了解，还可以召见校领导进行询问，甚至是问责。 8然而，xx年1月，复旦大学的“去行政化”改革随即遭受阻力，学校上下对拟议中的大学章程保持集体沉默。 究其原因，在于大学章程中的“去行政化”条款，让学校行政人员颇为担忧，行政人员感觉8郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解“前途暗淡”，有一位行政人员甚至表示，“杨校长的设想不靠谱”。 9无独有偶，高举“去行政化”大旗的南方科技大学，在xx年5月却向国内外公开招聘2位正局级副校长。 10由此可见，尽管国家政策纲要已经标示“去行政化”是大学改革的基本趋向，但由于“行政化”已经渗入了中国大学的每一寸肌肤，故大学“去行政化”步履艰难，制度被锁定在一种无效率的状态之中。 二、中国大学“去行政化”改革的制度困境纵观中国大学治理60年的变革，政策变迁被锁定在“行政化”的路径之中。 中国大学“去行政化”改革为什么如此艰难?在此，我们把中国大学的“行政化”与制度主义相关理论联系起来，试图为中国大学“去行政化”提供一种制度主义的解释。 为了增加理论的解释性，有必要从广义上来理解制度。 我们认为一切为人类行为提供意义框架和认知模板的结构都属于制度的范畴。 作为一种意义系统，在制度内，组织和个体的行为依赖意义的注入和符号的运用。 任何政策变迁均受制于同构性逻辑、认知逻辑和积淀逻辑三种机制。 (一)同构逻辑与办学自主权制度主义强调环境在政策变迁中的作用，这就是同构性逻辑。 根据这种逻辑，制度将要且必须适应环境变迁方式，宏观的社会结构将限制任何制度背离现状太远。 当然，同构性逻辑并不排斥组织(制度)对环境的能动性。 大学作为社会中的组织，其制度安排受到宏观的经济、政治结构的塑造。 中国大学制度的演变与计划经济体制、集权管理政治体制密切相关。 新中国成立后，中国实行“全面学苏”的国策，与此相适应，国家逐步建立起计划经济体制，以及与之配套的中央集权化管理方式。 在这样的制度环境下，政府很快将大学纳入全面行政管制之内。 中央政府通过1950年高等学校暂行规程、1961年“高教六十条”等规章条例，把大学变成了政府的附属机构，大学管理逐步走向“行政化”。 计划经济体制是与市场经济体制相对的一个概念。 前者是以国家指令性计划调控经济生活，后者则以市场调控经济。 中国在相当长的时间实行计划经济体制，现在仍处于由计划经济体制向市场经济体制的转型过程中。 计划经济体制对中国大学的“去行政化”具有决定性的影响力。 计划经济体制包括两个方面:一是经济运行方式的计划调控，一是资源配置的政府主导。 经济运行方式的计划调控直接影响着大学办学自主权的落实。 长期以来，在中国高等教育的体制机制安排中，大学办学的权力比较小，政府的行政干预较大。 随着计划调控向市场调控的转型，中国大学办学自主权在逐步扩大，政府的直接干预逐步变少，这为大学的“去行政化”提供了一定的空间。 配置的政府主导也直接制约了大学办学自主权的落实。 在计划经济体制下，政府以行政手段配置，此时大学的办学理念基本上是政府意志的反映，对社会发展需要反映迟钝。 随着市场经济体制的初步建立，以市场作为配置手段逐步受到重视，逐步形成了市场调节和政府调控相结合资源配置方式，大学开始面向社会自主办学。 11这是“去行政化”屡屡被提起的原因所在。 与计划经济体制相配套的是高等教育体制的集权模式。 在相当长的时间内，大学的办学权和管理权归属中央政府，地方政府和大学没有办学的权力。 中央集权体制使地方办学的积极性和教育管理的制度能力被极大地削弱。 这种教育权的配置对大学办学自主权的扩大和落实影响很大。 中国大学办学自主权经过多次放权收权再放权再收权的循环，政策变迁总跳不出“一放就乱、一收就死”的怪圈:第一，1958年以前，经过2次大规模的院系调整，确立了高度集权的高等教育体制，建立了与计划经济相适应的大学制度，大学办学权力完全集中于中央政府。 第二，1958年至1963年期间，经历了一次放权收权的急剧变革。 20世纪50年代后期，高度集权的苏联模式使各大学在办学中很难有灵活变通的余地。 1956-1960年进行了“教育大革命”，实行以地方管理权力为中心的体制改革，将教育部和中央各业务部门主管的大学下放地方，大学办学由地方政府自行决定。 然而，权力的下放导致高等教育系统呈现无序增长和混乱的状况。 为了纠正高等教育领域的盲目冒进，1961年9月印发了高教六十条，重申实行统一领导，实行“中央统一领导、中央和地方两级管理”体制。 第三，“文革”10年，外部政治环境发生急剧变迁，高等教育的管理权、领导权再次下放地9郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解方。 在“以地方为主”的管理体制下，大学发展出现失控现象。 第四，19781992年，又经历了一次收权放权再收权的变化。 文革结束后，中央决定恢复高等教育管理的集权模式，重新实行“中央统一领导、中央与地方两级管理”体制。 1985年中共中央发布了关于教育体制改革的决定，提出在加强宏观管理的同时，实行简政放权，扩大大学的办学自主权。 其后的几年，扩大大学自主权进展不大。 第五，1993以后，随着市场经济体制改革的深入，大学逐步成为面向市场自主办学的法人实体。 1998年高等教育管理体制改革取得突破性进展，国务院机构改革撤并了9个部委，这些部门主管的91所高校实行中央政府和地方政府共管共建，其中81所实行以地方管理为主的体制。 其后，又进行2次中央部委院校的集中调整，至此，中国计划经济体制形成的条块分割的高等教育管理模式最终被打破。 1998年颁布的高等教育法明确了大学7个方面的办学自主权。 但是在世纪之交，国家又通过政府行为强力推进大学的合并和扩招，并通过“985工程”、“质量工程”、“珠峰计划”、“卓越工程师计划”等控制大学的改革与发展。 最近人们又把落实和扩大办学自主权与建设世界一流大学联系起来。 教育部、财政部关于加快推进世界一流大学和高水平大学建设的意见(xx年)明确提出，“985工程学校要率先进行体制机制改革试点，落实和扩大学校在建设高水平大学上的自主权”。 大学办学自主权难以落实的状况与中国长期形成的“极强政府极弱社会”的结构直接相关。 极强政府的集权倾向导致大学缺乏办学自主权，大学失去活力。 为了激活大学的办学活力、提高地方办学的积极性，政府选择下放办学自主权。 然而，由于社会和大学制度能力和自主能力太弱，大学办学自主权在实践中出现垄断和滥用，造成办学的无序和混乱，出现所谓的“一放就乱”现象。 当大学办学自主权因垄断和滥用引起“民怨”时，政府本能的反应就是加强集权控制，把下放的权力重新收回，又出现了所谓的“一收就死”现象。 大学办学自主权的扩大和落实之所以出现这种恶性循环，归根到底是因为计划经济体制和集权管理的思维方式没有得到根本的转换，政策在一定程度上受制于宏观社会背景。 可见，在高度集权的社会体系中，政府对大学的影响是决定性的。 同构性逻辑强调从上向下的制度建构路径，这决定了中国大学组织从诞生之日便与政府同构，正是这一点制约了大学“去行政化”改革。 (二)积淀逻辑与路径依赖制度主义强调历史积淀在政策变迁中的影响。 制度具有历史连续性和累积性，当前的实践是建立在过去基础之上的，在一个当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。 大学早期确立的结构和信念在一定程度上制约后来的结构与信念。 正如玛格丽特阿切尔所言，“一旦一种既定形态的教育得以存在，它就会对未来教育的变革产生影响。 12因此，大学制度变迁具有历史的延续性，制度化是一种历史过程，呈现出路径依赖的特点。 在此，我们从回报递增和承诺递增两个方面来解释中国大学“去行政化”改革中的路径依赖现象。 其一，回报递增与“去行政化”。 回报递增强调大学组织的制度化是一个以正反馈过程为基础的制度系统形成和维持过程。 正反馈过程以物质激励为核心:进一步的发展如果坚持同样的方向，就会得到奖赏，而向替代路径转化则需要付出成本。 中国大学“去行政化”之所以艰难，是因为存在如下四个因素。 第一，高初始成本。 高初始成本意味着一旦获得某一特定路径，其他替代路径的形成和发展就会涉及额外的、且常常是高昂的成本。 事实上，在中国大学“行政化”建构时期，行政管理方式的作用和效率已在理论和实践上得到确证。 在中央集权体制下，大学组织更有利于执行上一级组织的决策，也有利于对大学的内部组织实施调控，有利于组织内外资源的集中以发展新中国薄弱的高等教育体系。 经过60多年的演变，中国大学组织已经形成了一套统一而严密的官僚科层体系。 大学“去行政化”势必打破科层体系，建立一种新的大学制度。 新的大学制度不是一朝一夕能够建立的，政府与大学都不愿承担这种额外的高额成本。 在这种情况下，大学组织制度只能与政府行政体制同构，以行政管理取代学术管理。 第二，学习效应。 学习效应强调组织内部的行动者努力学习某一特定路径的同时，难以或者不愿意考虑其他替代方案。 在“行政化”体制下，大学内部的机构设置与行政部门的机构设置对口，有利于业务的衔接;大学组织的管理者也被设置以相应的行政级别，使他们更容易与社会的整个行政体01郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解制相融合。 在这种体制下，大学管理者不但学会了利用行政级别为组织谋取发展的资源和机会，而且管理者本身也更容易凭借行政认同机制得到的政治资本而加官进爵，为自己谋求更多的利益。 况且，大学管理者也已经习惯了在旧制度下直接管理大学的行事方式和行动规则，即使法律明确大学的办学自主权后，这些行事方式和规则依然具有惯性，支配着管理者的思维，他们不愿意大学“去行政化”。 第三，合作效应。 合作效应可以进一步强化学习效应中的利益激励机制，它强调行动者选择某一特定路径会产生成倍的优势，因为其他人都选择了同样的路径。 对大学内部的行动者来说，大学“行政化”意味着大学的资源是由行政权力来配置的，谁掌握了行政权力谁就能从中受益。 由于行政级别越高，资源获取能力越强，学术也越容易得到肯定，故捞取一官半职成为了学术人员的追求。 40位教授争一个处长席位就是这种“学而优则仕”的写照。 13很多年轻有为的学者因为成为“双肩挑”干部而兼得权势和学术双重利益回报，给其他教师很大的示范效应。 “官本位”在这种合作效应中愈演愈烈，导致大学“行政化”程度不断加深。 第四，适应性预期。 适应性预期是指当新的行动者发现既有路径已为他人广泛采纳，并广泛受益时，自己更倾向于采纳这一路径。 当“行政化”模式为所有的大学采纳时，新创办的大学也会采用同样的模式，因为模仿本行业的主导模式更容易取得成功。 大学组织普遍预期，只要坚持行政逻辑就能够获益。 这是因为中国大学办学资源是行政配置的，行政级别越高的大学，获得的办学资源也越多。 在行政逻辑的支配下，专科想升本科，本科想升大学、大学想办成“211”，“211”想成为“985”，所有的大学想办成清华北大，呈现出“千校一面”趋同现象。 政府正是通过种类繁多的“工程”实现对大学的控制，大学一旦按照政府制定的评价标准进入这个“工程”那个“工程”，就能从中获得巨大收益。 可见，适应性预期会使其他行动者遵循这种行政制度，使“行政化”得以构建与成熟。 总之，正是由于存在转换成本、学习效应、合作效应、采纳预期等效应，政府和大学组织基于理性人的选择，倾向于维护大学“行政化”治理结构。 其二，承诺递增与“去行政化”。 承诺递增的制度化强调网络连带作为制度传递者的关系结构与承诺的重要性，关注身份认同所提供的支持。 它不同于回报递增的制度化所强调物质激励的作用，它强调身份的作用。 在大学组织中，“行政化”的扩散，更多反映专业人员网络所传递的规范的扩散。 塞尔兹尼克认为组织通过两个步骤来实现制度化，一个是用明确的目标和规则、协作机制和交流渠道，提供各种治理模式;一个是“浓”的制度化，是一种存在于历史之中的积累过程。 前者正是基于回报递增的制度化，后者是基于承诺递增的制度化。 中国大学组织“行政化”的建构和维持是两者共同作用的结果。 第一，从组织的历史来看，从先秦开始，中国古典高等教育机构的传统一直是“学在官府”、“以吏为师，以法为教”，清末从日本引进现代大学模式，属于“行政化”的罗马传统，这种大学模式有利于实现“富国强兵”的功利目的。 民国时期模仿盎格鲁美国大学模式，这是一种崇尚“学术自由、大学自治”的大学模式，但这种大学模式因受“党化教育”的压制而没有实现“去行政化”的功效。 新中国成立后，实行“以俄为师”政策，又回复了罗马传统，大学因“行政化”而成为政府的附属机构。 可见，中国大学的“行政化”传统是一脉相承的。 对“去行政化”改革的讨论离不开对传统的研究，中国现存的“行政化”大学治理模式是不同历史时期各种残余治理模式“沉淀”的结果。 正如伯顿克拉克所言，“在当代的结构和信念中我们可以感到历史的沉重之手。 现实制约着未来。 14第二，从组织场域来说，文化环境不仅在促进人们接受制度革新方面具有关键作用，而且在制度革新出现之后对支撑和维持这种革新也具有重要作用。 中国大学处在“泛政治化”与“官本位”的文化环境之中。 “泛政治化”是指大学所有的制度和行为都在比照政府机构的特点。 大学的“官本位”与“泛政治化”对大学有着致命的影响，因为他们直接影响了对大学学者的身份和精神的认同。 从理想层面而言，学者致力于对知识的追求和探索，是学术自由精神的守望者，学者群体共同的事业和精神气质使他们成为大学中独特、独立的群体，大学是学者的精神家园。 但是，“官本位”文化使得大学乃至社会对学者的认可并不建立在他们的学术成就上，而是让他们依附于官位上。 行政系11郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解统的层级观念渗透于大学校园，政府明文规定一些大学的书记、校长享有副部级待遇，副校长、院长等都封以相应的行政级别，学术职称也纷纷向行政级别靠拢，院士等同于副部级、教授享受局级或处级待遇等等。 正是“官本位”文化盛行强化了大学教师对行政的依附性，损害了他们的群体独立意识和学术自由的精神，这也意味着大学教师要掌权，参与大学决策，并不是走争取群体权力的路径，而是以个体的方式向行政靠拢，以当官的方式来解决。 可见，大学的“泛政治化”成为了有力支撑当前“行政化”结构的文化土壤。 可见，从组织历史到组织环境，规范化的价值观强化中国社会官衔和行政级别对人才地位的标签作用和激励作用。 一旦从这种行政级别中获得金钱、财富、荣誉等利益，就会引起一种自豪和自我认可;反之，产生的则是羞耻和对自我能力的质疑。 中国大学“去行政化”之所以困难重重，与这种承诺递增机制强力维持“行政化”体制密切相关。 (三)认知逻辑与思维定势根据制度主义的认知逻辑，行动者认知方式对制度变迁发挥巨大作用。 因此，要关注制度内成员作决策时，是如何在其结构和“框架”下认识形势的。 制度主义有一个重要假定，即一个制度内成员已被培养成同一类型的感知方式，他们以大致相同的方式解释环境的信息。 制度被锁定可能源于行动者群体认知上的思维定势;反之，行动者认知方式的改变则可能导致制度变迁。 行动者的思维定势与文化信念的客观化有直接的关系。 客观化特指行动者在社会互动过程中产生的各种意义，相对于行动者而言日益成为外在于行动者的事实的过程。 共同信念在向他者(新一代)扩散过程中，制度世界的客观性“日益浓厚和固化”。 通过模仿，“行政化”的大学治理模式被广泛接受，成为习惯，成为了正式的“理论化”的客体。 久而久之，“行政化”作为一种有力的思想观念成为人们讨论任何大学改革问题的基本预设，被视为当然的“认识框架”，并以之来证明此种或彼种行动的正当性。 xx年两会期间，针对国家中长期教育改革与发展规划纲要(xx2020)(征求意见稿)中提出的“逐步取消大学行政级别”，大学校长们本能地予以反对。 他们的理由是:在全社会都以行政级别作为评价标准时，取消大学行政级别将贬低教育，导致大学无法与社会对接。 有大学官员甚至坦言，“现在跟人交往，如果离开行政级别这套话语系统，自己都会无所适从”15。 由此可见，作为“认识框架”的“行政化”一旦受到冲击，将会导致大学官员集体身份的迷失和心理失衡。 应该说，行动者的这种思维定势对于现有制度的扩散和维持具有重要意义。 当全社会都以行政级别认同大学组织和大学成员的时候，社会共同的信念和信仰使“去行政化”改革变得不可能。 一方面，大学内部管理人员和教授的对行政管理方式的遵从和膜拜，以及学生对行政手段的盲从和效仿，巩固了大学的“行政化”;另一方面，政府和社会对大学组织以行政方式的评价和排名，媒体对大学行政级别的追捧，强化了大学的“行政化”。 在这内外的共同作用下，“行政化”终于成为中国大学积重难返的顽疾。 在这种强大的威权结构下，新的行动者不知不觉地接受这种有意识的、强烈的社会化，从而逐渐拥有相同的信念和价值观;并进而促使成员形成一种专门性的认知和感觉，以使他们不再受异质世界观的侵蚀和改变，自觉维持“行政化”的世界观。 当然，行动者的世界观往往会根据行动者的利益进行建构的。 行动者对任何新的情景的理解，都会根据自己的利益来建构。 这些利益总体上反映了他们在社会结构中的位置，而他们表达的是以那种位置为基础的内在一致的世界观。 不同的行动者有着不同的看待这个世界的方式和观点，除非环境的重大变化改革了他们的世界观，否则，他们仍将以一种一致的方式持续行动。 实际上，即使有明确的证据表明那些观点不能理解这个场域时，行动者仍然坚持他们的理解。 对教育行政部门的管理者来说，在国家出台政策落实和扩大办学自主权的情况下，但他们依然无意改变大学组织的“行政化”。 因为改革大学内部治理结构具有一定的风险性。 现有的“行政化”治理结构对他们而言是现成的制度，在政府向大学放权之后，他们没想过要重新设计大学内部治理结构，而是直接套用计划经济时代形成的制度。 然而，在新的形势下，老制度的性质已经发生了根本改变，原来无权的大学书记和校长职位，现在却成为缺乏监督和约束的“专权”派。 当“行政化”治理结构在实际运行中逐渐显示出一些恶性问题时，例如，高校领导腐败渎职案件接连出现，大学办学失范行为屡屡曝光，教师、学生21郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解的群体性对抗事件也开始涌现，管理者觉得需要对高校内部治理实施某种改革和干预，但是，却发现改革的成本太高，因为这已经不是他们可以决策的事情，而是要上升到宪政层面修改法律才行。 对大学内部的行动者来说，改革一旦触及自己利益，他们也会毫不犹豫地反对改革。 美国的Ryan和Roger在混乱的金字塔:终身教职与高等教育结构对此有精彩的描述。 他们认为，美国大学内部管理呈现出日趋严重的官僚化倾向，行政人员，甚至教师都接受了“行政化”的认知方式，他们反对任何内部体制改革。 如其所言，“许多人更希望明天像今天一样，他们不希望一个不确定的将来，尤其是需要他们为没有更高回报的改革付出更大努力时，他们更是不愿意。 16美国的詹姆斯杜德斯达在21世纪的大学中也明确指出17:毫无疑问，在大学中，肯定会抵制变革的，他们会为现状辩护，支持大学的传统使命和价值观，反对(那些)他们认为可能把大学转变成不恰当形式的一切举动。 这些大学根本没有预见到，在一个急剧变革的时代，维持现状的危险系数要远远大于冒险革新。 综上所述，中国大学“去行政化”的制度困境主要源自三个方面:第一，宏观制度背景制约了中国大学的办学自主权的落实与扩大。 在同构性逻辑的作用下，大学制度的演变必然要适应环境变迁的方式，受制于宏观的社会结构。 中国大学治理制度最初呈现出的“行政化”形态是由宏观制度背景决定和选择的，之后，随着国家政治经济体制的巨大变革，大学治理制度也在亦步亦趋地改革。 第二，行动者认知方式制约塑造大学行动者的世界观，使他们陷入了“行政化”的思维定势之中。 行动者做决策时，其对环境信息的感知方式直接影响最后的政策产出。 中国大学“去行政化”涉及两个层面:政府与大学之间的权力关系、大学办学自主权在大学各利益相关者之间的分配。 由于行动者内部性思维的缺失，中国高等教育体制改革一直停留在第一个层面。 其实，第二个层面是更为根本的。 在大学内部没有形成良好的治理模式的情况下，把权力下放大学只能导致权力的垄断和滥用，为进一步的集权提供依据，从而陷入“行政化”的困境。 第三，制度的累积效应把中国大学锁定于“行政化”的路径依赖之中。 在大学治理上，当前的实践是建立在过去基础之上的，在一个当前实践下面埋藏着历史遗留下来的不同层次的价值和理解力。 积淀效应使政策变革无法远离传统的“行政化”治理模式。 三、中国大学“去行政化”改革的实现路径任何政策变迁都受制于三个基本因素:环境、行动者和制度。 中国大学“去行政化”实质上就是行动者在一定环境制约下改变旧制度、创造新制度的过程。 中国大学组织的“行政化”表现出极大的惰性，源于大学中的关键行动者(行政人员)所掌握的权力系统。 大学“行政化”会使掌握行政权力的人受益，这些人的观点控制着大学组织，他们有特权获得大学组织资源。 如果打破这种平衡，就会给个人和集体带来身份的迷失和失衡，可见，行动者的利益所嵌入的组织现行策略和结构，是促进组织惰性的强有力因素。 一般来说，在大学“场域”是稳定的和政府主导环境的情况下，大学组织不可能改变他们的行动方向和过程。 “行政化”惰性正是大学“场域”中一种稳定的权力系统之结果。 大学既有权力系统的转型，取决于如下几个条件:首先，宏观背景发生的大变革对稳定的组织“场域”产生冲击;其次，组织中的行动者必须认识到这种冲击，并采取行动以改变原有策略。 第三，组织中的行动者必须有权力去实施这种新策略。 这些观点对中国大学“去行政化”改革具有重要的政策指导意义:第一，转变政府职能，为办学自主权的落实营造良好的外部环境。 作为一个行政主导的国家，中国政府政策的重大变革总会在大学“场域”产生一巨大震荡，并导致大学治理规则的重构。 宏观政策的重大变革的时间点，就是制度变迁的“历史否决点”。 “历史否决点”是制度的薄弱环节，是制度由一条轨道向另外一条轨道转型的契机。 经过30多年的改革开放，中国高度一体的“行政化”社会出现结构分化，逐步形成了三个不同的自主性领域:政治领域、经济领域与第三部门。 第三部门是介于政府与企业之间的非政府组织。 在高度一体的“行政化”社会中，高等教育与政治高度重叠，高等教育具有意识形态的性质;在结构分化的社会31郝瑜周光礼:中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解中，高等教育逐渐获得第三部门的性质，因为社会结构的分化是大学组织有别于政治组织，大学不再是政府的附属机构，而高等教育的非营利性，使大学组织又有别于经济组织。 大学作为独立的法人机构归属于第三部门，市场应有限介入，政府应当有限干预。 在这种背景下，高等教育的治理逻辑应做战略性调整:应由政府管制向社会管理转型。 大学“去行政化”的关键是政府转变职能，深化社会管理体制改革，尊重大学的独立法人和办学主体地位，放弃计划经济思维和做法，改变按照政府的管理模式去管理大学的传统做法，坚决摒弃大学官场化的陋习。 事实上，随着中国社会转型的深化和事业单位改制的全面铺开，在宏观背景上已经营造出一种制度变革的情势，这为大学办学自主权的扩大和落实提供了有利的政策环境。 但是，由于社会管理改革刚刚起步，对大学组织现有制度格局冲击不够，无法中断大学“行政化”复制的链条。 因此，对政府来说，当务之急是继续推进市场经济体制改革和政治体制改革，尤其是要大力推进事业单位分类改革。 社会管理制度积多年之功，将会发生巨大变化。 第二，建立利益相关者协商机制，推动大学当局转换认知方式。 外部环境的重大变化必须为行动者所认知，才能转化为组织变革的行为。 大学内部治理的转型，必须以行动者感觉到他们的大学出现了危机为前提。 然而，行动者理解大学组织内外部环境的世界观往往是根据他们自己的利益进行建构的。 大学当权者对于任何新的情景的理解，都会根据自己的利益来建构。 为了打破当权者的思维定势，有必要引入一种利益相关者的协商机制(多元治理模式)，使各种不同的建构、价值、主张和争议都可以得到平等展示和关注。 在多元共治的平台上，各种建构包括当权者的建构都要接受质问和批评，都要随着新信息的引入进行重构，最终