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中国监察制度漫谈之二 中国监察制度漫谈之二监察机构的设置及发展变化在我国封建国家的政府机构中，监察机构一直占有重要的地位，这是监察制度在我国古代封建专制主义中央集权的国家制度中，所以能发挥作用的一个关键因素。 下边我们分中央监察、地方监察和言官规谏三个系统进行述评。 （一）中央监察系统在我国封建社会的国家机器中，专门的监察机构并不是与监察制度同时产生的。 监察制度，在我国第一个封建王朝秦朝就已经开始了，而独立的监察机构却是从西汉末年起才逐步形成的。 在此之前，对官吏的监察工作一般是由御史大夫及其属官负责的。 据史书记载，在秦与西汉时期，御史大夫的主要职掌是“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。 1其地位在宰相之副，九卿之右，是“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”2的最高监察长官。 由于御史大夫同时还要襄助丞相，统理政务，并可以递补丞相的出缺，所以还不是专职的监察官员。 御史大夫的主要属官有御史中丞和御史。 中丞的职责是，“居殿中，举不法”3。 由于御史大夫实为副丞相，参维国纲，权重职大，所以监察官吏的具体事务实际上就往往为御史中丞所承担。 御史中丞的具体职责是在殿中兰台，掌图籍秘书；统领中央和地方的监察官员；考察四方文书计簿，劾按公卿奏章，纠察百僚等，基本上可以说是一个专门的监察官员。 御史中丞的地位十分重要，有“御史亚长”“贰大夫”之称。 他虽是御史大夫的属官，但在行使监察权时，并不受御史大夫的限制，甚至有时连御史大夫也要接受其监察。 御史大夫的属官，除御史中丞外，还有御史四十五人，其职掌与名称各有不同。 他们是负责具体事务的官员。 其中比较重要的是侍御史，共十五人，由御史中丞直接领导，主要负责“察举非法，受公卿群吏奏事，有违失劾举之”4，侍御史给事殿中，具体又按工作性质分成五曹办公一曰令曹，掌律令；二曰印曹，掌刻印；三曰供曹，掌斋祀，四曰尉曹，掌厩马；五曰乘曹，掌护驾。 侍御史的名称，一般因其职掌而定。 如掌管法律文书、评断决狱是非的称治书侍御史或持书侍御史，掌管符玺的称符玺御史；掌管逐捕“盗贼”，治理大狱，握有诛杀大权的称绣衣御史或直指绣衣使者。 需要说明的是，汉代对官吏的监察并不由御史府独掌。 在御史府之外，隶属于丞相府的司直和自成系统的司隶校尉也握有监察权。 司直，设置于汉武帝元狩五年（公元前118年），职掌为“佐丞相、举不法”，5“助督录诸州事”6。 司隶校尉直接由皇帝掌握而不受其他机构与官员的节制，对三公以下的百官，可以说是不论尊卑，无所不察。 地位十分特殊，朝会班次，独据一席，可与御史中丞、尚书令平起平坐。 派驻地方，在典京师，监察京师诸官及郡守，无所不纠，甚至连丞相也可举奏。 还可奉诏捕杀罪犯，逮捕公卿，外戚亦受其监察。 西汉末年，我国封建国家政府机构的设置发生了一次重要变更。 汉成帝时期用大司徒、大司马、大司空等古代官号取代了丞相、太尉和御史大夫。 这一变更对监察机构也带来根深的影响。 在御史大夫转为大司空之后，由于大司空的职掌是“掌水土事，凡营城起邑、浚沟恤、修攻防之事，则议其利、建其功。 7与监察之事完全是风马牛不相及，所以便由御史中丞“出外为御史台率，即令之御史大夫任也”，成为当时的最高监察长官。 其办事机构御史台，也就成为我国历史上正式出现的专门的监察机构。 御史台在名义上归九卿之一的少府统辖，但实际活动是独立的，它与地位显要的尚书台，掌管宫廷传达的“谒者台”，同称为“三台”，它的建立对我国古代官吏监察制度的发展有重要意义。 东汉和三国两晋南北朝时期的中央监察机构变化不大，基本上沿袭了秦汉时期的做法。 其名称大多也称御史台。 唯南朝的齐、梁与北魏、北齐称为南司或南台，北周则称为宪司。 值得注意的是，御史台在这时已正式从少府中脱离出来，成为直接受皇帝操纵的独立的中央监察机关。 隋朝在结束了三国两晋南北朝封建割据的分裂局面以后，对于监察机构的建设，又重新引起重视。 但隋朝是一个短命的王朝，在监察制度上，并没有明显建树。 唐代是我国古代官吏监察制度发展的重要阶段。 这一时期的中央监察机构主要有以下两个特征第一，设置“三院”，加强对各级官吏的监察。 唐代的监察机构在中央仍设御史台，御史台的最高长官仍是御史大夫，副手是御史中丞，御史台的职掌是“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”8，这些是与前代基本相同的，但是唐代为了使各级监察官员能够各司其职，又在御史台中增设了三个职责分明的下属机构。 其一为台院。 这是御史台的本部。 属官曰侍御史，在御史中地位最高，负责纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞠由皇帝制敕交付的案件。 其二为殿院。 属官曰殿中侍御史，负责纠弹百官在宫殿内违法失礼等问题，并巡视纠察京城及其他朝会、郊祀等，以维护皇帝的至尊地位和封建礼法。 其三为察院。 属官曰监察御史，负责监察州地方官吏。 唐代御史台中台院、殿院、察院的设置与分工，使魏晋以来因事设置、职权不清的种种御史都有了自己的归属，从而使唐代的监察机构出现了整齐划一的新貌。 第二，扩大了御史的权力，使之享有部分司法权和对六部的监察权。 唐代的御史不仅握有广泛的监察权，而且还享一部分司法权。 唐代，御史台与大理寺和刑部等司法机关合称“三司”。 御史台对大理寺和司法审判活动有监督权，遇有重大案件，御史台的御史中丞则与在理寺卿和刑部尚书一起共同审理，如意见不一致还须上奏皇帝，这种做法在当时称为“三司推事”。 倘若地方上发生特别重大案件，又不便解送中央，则由监察御史与刑部员外郎和大理寺评事一起，充当“三司使”前往审判。 唐代御史权力的扩大尤其表现在当时还赋予监察御史以对尚书省六部进行监察的权力，即“分察尚书六司，纠其过失”9。 开始时是每两个部设一个监察御史，后来又改为设六人，分别监察吏、户、礼、兵、刑、工各部，谓之“六察官”，从而建立起御史台对尚书省的分察制度，开了唐代独立的六科给事中制度的先河。 唐代御史台的建置，基本适应了这一时期对官吏监察工作的需要，所以在宋、元一段较长的历史时期内一直保持着相对稳定的状态，直到明清，才又有新的更改。 明代统治者为了进一步加强君主专制，对监察机构的建设十分重视。 朱元璋曾对御史们说“国家立三大府。 中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。 卿等当正己率下，忠勤以事上，勿委靡因循以纵奸，勿假公济私以害物”10，并于洪武十五年（公元1382年），进一步扩大监察机构，改御史台为都察院，又叫“风宪衙门”。 都察院的长官是左、右都御史，以下设左、右副都御史和左、右佥都御史。 都察院的职掌是“主纠察内外百司之官邪”11。 但在实际执行中，都察院往往又侧重于对地方官吏的监察，而对中央官吏的监察则由新设置的六科给事中执掌。 给事中自唐代起，一直是门下省职掌封驳的重要官职，金代废门下省后，给事中便成为闲官；明初，仍沿此旧制，但是，明洪武十五年（公元1382年）朱元璋废除宰相，提高了六部的地位以后，为了加强对六部的监督，便建立起六科给事中制度。 所谓“六科”即吏、户、礼、兵、刑、工六科，与六部相对应。 各科设都给事中一人，左右给事中各一人，给事中若干人，其职掌为“侍从规谏，补阙拾遗，稽察六部百司”。 可见六科给事中是以六部为其监察对象的，这对于地位和职权都已提高了的六部，无疑具有明显的钳制作用，同时也分化了都察院的监察大权，有利于皇帝从中操纵，但是六科给事中与都察院的分工并不绝对，二者之间在权利的行使上经常发生一些矛盾，以致影响了监察效能，所以到雍正年间，便将六科给事中合并于都察院，与当时的各道监察御史合称“科道”，分别负责对京内外官吏的监察和纠弹，从而解决了由于机构重叠而带来的许多不必要的分歧和矛盾。 清代基本上沿用了这一监察制度。 （二）地方监察系统在我国两千多年的封建社会中，历代统治阶级为了巩固和加强统一的封建专制主义的中央集权，都十分注意加强对地方政权的控制，建立了一套严密的地方监察制度。 秦始皇在统一中国以后，为了加强中央对地方的层层控制，将全国划分为三十六郡，从而创立了地方政权的郡县两级制度。 同时，秦始皇还派出常驻地方的御史，负责监察郡内的工作，称为监御史，这是我国地方监察制度的开端。 两汉初年，由于“天下初定，制度疏阔”，各诸侯国拥兵自重，中央集权的基础很不稳定，曾一度废除了秦朝的御史监郡制度，而由丞相不定期地派遣使者到地方巡察，称丞相史。 汉惠帝三年（公元前192年），相国曹参奏请派御史监三辅郡，御史监郡制度有了部分的恢复。 汉武帝即位以后，看到豪强地主兼并土地，诸侯王骄奢淫逸，官商大贾交通王侯，地方官吏不遵法度等情况，直接威胁着皇权的巩固，而那种临时派遣监御史、丞相史监察地方的办法，又不能有效地约束、限制官吏的违法活动，于是汉武帝在元封五年（公元前106年）便将全国分为十三部监察区，各派常驻刺史一人，负责对地方郡国的监察。 所谓刺史，刺即刺举不法，史就是使。 刺史的职责据汉书百官公卿表注引汉官典职仪云“刺史班宣，周行郡国。 省察治状，黜陟能否，断治冤狱”。 所以刺史实际上就是中央派在各地视察、检举不法的使者，是皇帝对郡守和王国相进行监察的耳目。 刺史与中央的关系，是垂直领导的关系。 它直接自由御史中丞管辖，而不受地方行政长官的干涉。 其监察的主要对象是二千石长吏和强宗豪右，另外从其“周行郡国”的权力来看，诸侯王亦在其督察的范围之列。 刺史是中央派往地方的监察官，而不是郡守以上的地方行政长官。 如果发现郡守失职，他们只能如实向朝廷上报，而无权直接处理。 然而刺史毕竟是皇帝直接派往地方的耳目，权任极重，可以很容易地将地方上的二千石长吏控制住。 另外，东汉后期由于阶级矛盾的尖锐和中央政权的腐败，农民起义不断发生，为了镇压农民起义，加强对地方的控制，刺史的权力也不断扩大，不仅掌有监察大权，同时相继增加了选举、劾奏、干预地方行政与领兵等权力。 这样在事实上刺史就已经由监察官演变为地方的高级行政长官了。 汉灵帝中平五年（公元188年）正式将州定为地方一级政权，形成了州、郡、县三级地方制度，刺史改名为州牧，其统辖郡县、镇抚地方的权力，得到了封建国家的承认。 至此，汉武帝时期建立起来的刺史刺察制度最终解体了。 汉代除刺史以外，司隶校尉也负有监督地方的责任。 在西汉、司隶校尉的统辖范围是京师及附近各郡。 从东汉开始，司隶校尉逐渐变为郡以上的督察官，负责监督河南、河内、右扶风、左冯诩、京兆、河东、弘农等七郡，相当于州刺史。 魏晋之初，仍仿汉制，设司隶校尉。 由御史中丞纠行马内，即殿廷内，司隶校尉纠行马外，即京畿地区。 但实际上二者的职权在许多方面是重叠的，后来随着御史台权力的不断加强和司隶校尉向行政官的逐步转化，遂于东晋废除了司隶校尉，而将其监察权并入御史台，行政权置于州刺史手中。 在刺史刺察制度被破坏和司隶校尉一职被裁撤以后，东晋与南北朝时期，便不再设置固定的地方监察机关，而由中央不定期地派遣巡御史去监察地方。 隋唐时期，国家又重新走向统一，地方监察制度也进一步得到加强。 唐代御史台内的三院中，察院即专为督察地方而设，其职掌为巡按州县，监察地方百官。 察院的长官为监察御史，其地位虽不很高，但他们是皇帝直接派到地方的耳目，所以气派很大。 如唐高宗时，韦思谦任监察御史，就曾说过“御史出使，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”。 12唐代将全国分为十个监察区，称为十道，后增至十五道，每道设监察御史一人，称为巡按使。 担任巡按使的官员并不只局限于监察御史，也可由其他官员充任。 唐代经常不定期地派朝廷大臣分道巡察，其名目繁多，有巡察使、按察使、黜陟使、巡抚使、安抚使、观风俗使、刺史、采访使，处置使、观察使、转运使、盐铁使、度支使、租庸使、两税使、青苗使。 多为一事一察。 宋承唐制，仍设监察御史。 但监察御史的监察对象却有变化。 唐代监察御史主要负责对地方官吏的监察，而宋代的监察御史却主要是分察六部，对地方的监察主要由通判和监司等官执掌。 通判，又称监州，设置于宋初。 北宋统一以后；地方政权实行路、州、县三级制度，为了稳定局势，宋太祖安排了一些原割据政权的旧官任知州，同时又在每州增设一名同领州事的官员，即通判。 通判，既不是知州的副职，亦不是知州的属官，既具有与知州共同处理州事的权力，又负有监督知州的责任。 他的设置，牵制了知州的权力，约束和挟制着知州的行动，对防止地方割据起了一定的作用，所以很快便成为施及全国的定制。 监司，是宋代一些监察州县的地方长官的简称。 宋太宗时，将全国分为十五路。 路，是宋代地方最高行政区，设有安抚使、转运使、提举常平使、提点刑狱等官职，分别握有各路的军、政、财、司法等大权，但实际上都不是一般的地方长官，而是受中央派遣监察地方的官员。 元代的地方监察机构很有特色。 元代统治者将全国划分为二十二道监察区，各道均设有肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，进行监督。 为了加强对各道肃政廉访使的领导，元世祖于至元十四年设江南诸道行御史台，称“南台”，至元二十六年又置陕西诸道行御史台，称“西台”。 行御史台是中央御史台的派出机关，其组织与中央御史台相同，亦置大夫、中丞、侍御史、治书侍御史、监察御史等官，从而形成了从中央到地方统一的监察体系。 明代对地方的监察分层进行，由都察院总负其责。 都察院内设有十三道监察御史一百一十人，“主察纠内外百司之官邪”。 明代的御史经常代天子巡狩地方，逐渐形成制度。 称为“巡按御史”。 巡按御史是皇帝的代表，每年由都察院会同吏、礼二部从监察御史中推举二十名优秀者充任。 巡按御史专理监察事务，权力极大，与地方省级长官地位平列，甚至知府、知县谒见时，也要行跪拜礼。 明代的都御史有时也带衔出巡，处理地方上发生的比较重大的事故，有时也被皇帝特命兼管其它事务。 其中兼管行政和民政的叫“巡抚”；兼管军事的叫“提督”；兼管行政、财政及军事的叫“总督；开始仅为临时差遣，以后渐成定制。 但终明之世，总督与巡抚均是都御史的兼职，在组织系统上隶属于都察院，还不是正式的地方大员，直至清代才正式以总督为地方最高长官，以巡抚为省级地方政府长官。 明代还在各省设提刑按察使司。 提刑按察使除负有司法职责外，也兼具监察的职能。 明史职官志说“按察使掌一省刑名按劾之事，纠官邪、戢奸暴、平狱讼、雪冤抑，以振扬风纪而澄清其吏治”。 由于明代的省区范围太大，所以在省之下又设有若干小监察区，作为省的派出机构，称为“道”。 道有“守道”、“巡道”之分。 由布政使派出分理各道钱谷的，称为“分守道”，由按察使派出分理各道刑名的，称为“分巡道”。 清代的地方监察机构与明代一脉相承，变化不大。 （三）言官规谏系统我国古代还有一种比较独特的言官诤谏制度，从广义上说也属于监察制度的一种。 谏，在我国古代专指臣对君、晚辈对长辈的直言规劝。 那些侍奉于皇帝左右，以规谏朝政阙失为已任的官员，即为“谏官”。 由臣民向君主进谏的做法，相传在原始社会末期就已有了。 据说早在尧、舜时代，就曾在交通要道，设置“进善之旌”、“诽谤之木”，鼓励人们在旌旗下发表议论，在木牌上书写谏言，当时还置有“敢谏之鼓”，使民击之以进谏。 但“古者谏无官”，以上提到的一些做法，均系传闻，即使有存在的可能，也远未形成一种固定的制度。 在我国古代，言官规谏系统大约是从秦汉时期的给事中和谏议大夫逐步发展而来的。 给事中设置于秦朝，因其可以在帝王殿廷内服务，故曰给事中。 其职掌为“掌故问应对”。 谏议大夫设置于汉武帝元狩元年（公元前122年），初名谏大夫，东汉光武帝时改称谏议大夫，主要负责侍从和规谏。 从给事中与谏议大夫的职掌来看，它们和后代的谏官在某些方面已比较接近。 但是在当时给事中是加官，谏议大夫是郎中令的属官，二职均无定员，且地位不高，亦不成系统，所以影响不是很大。 魏晋南北朝谏官的设置有一个最明显的变化，就是建立了门下省，提高了谏官的地位。 门下省设于晋代，其前身是东汉的侍中寺。 侍中寺的主要官员侍中。 本为皇帝的侍从官，职位很低。 但由于侍中能出入禁中，可经常接近皇帝，所以在皇权与相权的矛盾斗争中，皇帝便利用侍中参与国政以钳制日益增长的中书省的权力。 侍中逐渐参与政事，地位日尊。 晋代改侍中寺为门下省，权力越来越大。 北魏时多以侍中辅政，甚至形成了政出门下的局面。 门下省遂成为与尚书省、中书省平行的中央机构。 门下省的主要职掌是匡正君主，谏诤得失，它与负责监督百官的御史台共同构成了中央监察制度的整体。 唐代是在农民大起义推翻的隋朝废墟上建立起来的。 亡隋之辙，殷鉴不远。 所以唐初统治者十分重视隋王朝的覆亡教训，注意变化统治策略，改变统治手法。 唐太宗李世民就从“隋炀帝暴虐，臣下钳口，卒令不闻其过，遂至灭亡”这一严酷的历史事实中，明白了“人欲自造，必须明镜；主欲知过，必籍忠臣”，“岂得以一日万机，独断一人之虑也”13的道理。 他采纳魏征关于“兼听则明，偏听则暗”的建议，虚心纳谏，并在前代的基础上，进一步强化了谏官组织。 唐代的谏官除给事中与谏议大夫外，又新设了散骑常侍、拾遗、补阙等官。 散骑常侍，由秦汉时期的散骑与中常侍等加官合并而成。 散骑的职掌为骑着马随从在乘舆车之后，相当于侍卫官