减轻农民负担的制度环境和制度创新　.doc

减轻农民负担的制度环境和制度创新 减轻农民负担的制度环境和制度创新XX年10月15日晚，农业部农村改革试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银先生在华中师范大学学术报告厅以风趣的语言与生动的事例为200余名师生作了一场题为减轻农民负担的制度环境和制度创新的演讲。 在讲减轻农民负担的制度环境和制度创新这个问题之前，我想先陈述几个前提性的观点第一，我所讲的问题主要是针对农民尤其是粮食主产区的农民；第二，在目前我国农业收益比较低的情况下，农民没有能力去承担公共诫物品的费用，更没有能力为国家和集体进慰行积累；第三，面对2亿多高度分散化的兵农户，政府无法制订出一个对所有农户都刎适应、所有地区都适应、所有粮站收入产赃业都适应的农业税费制度和政策。 即使制逢订出这样一种制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太大，操作起来的成本也是非常高的。 第四，近几年来，全国各地减轻农民负担的呼虐声越来越高，出台的政策越来越多，政府後下发的文件也越来越多，表明政府对此的狯重视程度也越来越强，但是农民负担重的问题仍然没有得到根本的解决。 在这些前自提性观点的基础上，我想着重讲一讲以下梆几个方面的问题 一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性前两天砾，我在另一次研讨会上谈到不确定性时候提到过这个的问题，就是农业税的征收和晗农业税费制度的制订给征收工作本身带来鳖了许多不确定性。 这种不确定性具体表现盈在第一，税费项目的不确定。 现在很多赅人谈到农业税问题的时候，都认为就是农民负担问题，并且一再强调头税、二税、峥三税，“头税重，二税轻，三税是个无底洞”等等，农业税、农林特产税、三提五雩统等等，这些项目对于农民来说，到底是底什幺性质的税呢？第二，税费标准的不确定。 现在的农业税率是1958年我们国家制订的农业税条例，还是执行高度体集中的计划经济时代的农业税条例，税费荑纳税工作的税率比现在实际执行的税率相履差非常大，尤其是还有一个提留统筹的问瀑题，1992年制订了一个农民负担条例，这个条例规定可以不超过上年农民人均纯收入的5%。 但是超过5%又是个什幺概念呢？这也不确定。 加上一般各地萃在执行过程中从高确定，尤其是在粮食主逡产区。 执行三提五统的依据是什么？是人麂？是地？还是人地结合？这个也没有说清殊楚。 再一个不确定因素就是农业税的征收是征粮还是征钱还是钱粮都征呢？这个也宿不太清楚，国家要求掌握足够的粮源，粮鬈食部门要获取尽可能大的部门利益，乡村拉要获取足够的社会福利。 农民在交纳农产品的过程中就要与政府讨价还价，但是有愉时侯各个协会组织就死逼农民要按照他们课的要求去做。 国家要求掌握粮（全国的农趣业税也就300多个亿，它就要300多幞个亿的粮），但是作为收粮的粮食部门就要求不再掌握粮，而通过掌握粮源币算钱榔。 至于乡村组织与粮食就更没有关系了，瞍更想要得到的是钱，所以这些问题也是不确定的。 第三，纳税主体的不确定，谁是氮纳税主体呢？是农户？是村集体？还是村钫民小组呢？这个也不确定。 第四，征收主印体的不确定，按理来说，税收应集中税法呢由税收征管部门征管，但是国家面对2亿孪多高度分散的农户收那么多钱，光靠税务蕖部门的工作人员是难以解决问题的，要解薅决问题就只能靠乡村干部去征收。 但正如湖北省监利县红城乡党委书记张晓冰所说供，在农村税费的征收过程中，乡镇政府和村级组织实际上在违法，因为他们并没有权力去征收。 这种种不确定因素实际上涉迫及到一个社会的制度规则的不确定性问题册；一个制度规则不确定就会使其执行起来恢成本很高。 二、税费征收过程中的手段愣变通和制度偏差对于农村基层组织来说福，因为农业税费征收的不确定性因素太多，执行起来成本就很高。 尽管如此，但是乡村组织还是想降一降他们的执行成本，因为如果按照据实征收的原则执行农业蕙税费的征收，乡村组织根本做不到，即使做到了，成本也很高。 1993年，我在醐安徽省阜阳县的一个乡镇进行调查的时候趺发现为了征收农民的特产税，乡镇政府赣派出了包括财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农民进行烤了长达两个月的跟踪。 如果要对农民的特苻产税进行据实征收，就要核定他的投入和囿田地面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价格等等。 跟踪了两个月后惆，他们共收了4万多元的税，但这十几位湔干部在村里呆了两个月，花了多少钱呢？幻也是4万元。 这就说明，一个政府面对一玎个庞大的高度分散的小农，是没有办法进庐行正常交易的。 如果要交易，那就成本很婉高。 在这种交易成本比较高的情况下，乡霄村组织要完成税费征收，就势必采取许多与变通的办法尽可能地降低自己的执行成本。 其变通办法大概有（一）笼统平摊。 先在具体的税费征收过程中，由于仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必须依靠乡村干部来完成税费征收任务。 但是，如果乡村干部去进行税费征收，那乱么他们执行的就不是税法而是行政权力了氐。 比如税费的征收特别是提留统筹的征收扎都是在一个乡或一个村的范围之内来确定钢收费标准，而不可能直接抵达农户。 同时蠲无论是按亩平摊，按人平摊，还是按人亩合起来平摊，都不可能做到据实征收。 一般他们都采取这样的办法，即把农业税、芹耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集沆资等等一并下达到农民头上，无论是按人学平摊还是按亩平摊，一般都按一个统一的蛙标准确定一户上缴多少钱。 在这个过程中骖，乡村干部除了面对面地对农户进行直接兆征收外，有时还采取一些违法的手段如委派公安人员一起对农民实行强行征收。 （幽二）高标准征收。 正是由于农业税费制度躞诸多方面的不确定性，在执行的过程中，轻干部就采取了许多变通的办法，同时乡村迢干部还借机滋生了许多机会主义的行为，讷如高标准征收问题，即村对乡、乡对县下跆达的任务进行层层加码的问题等等。 比如迮在今年进行税费改革的安徽省的某些县市蝤里，县下达到乡镇的任务，乡镇要加30悯多万元；乡镇下达到村的任务，每个村又加4万多元。 并且有些严令禁止的收费，獭有的地方还在征收。 前不久我在江苏省搞体调查的时候，就发现有一个县，除了征收讹农业税、特产税及附加以外，现在居然还沩在征收以下费用 （1）在校学生的捐资跹助学款，大约是一年150元500谯元。 （2）抗旱排涝费，就是不管抗旱不抗旱，排涝不排涝，费用必须照交。 （3鹪）进入城镇从事 二、三产业的农民要交积庄累费，因为从事 二、三产业的农民的收入传高，而种地的农民的收入低。 为了在市区樽范围内的不同农民之间寻求“公平”，就锃得征收这笔费用。 然而，这里就存在这样蕈几个问题第一，市区范围内的不同农民嘴之间实现了公平，那么城乡之间的不公平伺怎么办呢？第二，从事 二、三产业的农民申的收入虽然高，但是他们所在的企业不是茫已经交了税吗？第三，如果说他们的收入炝高应该交税，那么所交的也只能是个人所琪得税，怎么会是积累费呢？（三）巧妙变蒜换的收粮办法。 在农民交粮的过程中，粮索站的收购人员也变换办法巧妙地侵占农民趁的利益 （1）压级压价。 我曾在一个粮父站看到这样一种情形农民从家里背着粮镌食到粮站去交，收购人员经过扣水、扣杂、扣皮，然后压级压价，总共扣除17%，即农民的100斤粮食到了就变成83别斤了。 （2）折变。 因为该收钱还是该收我粮，是交钱还是交粮，不由农民说了算而崤是由粮食部门说了算，所以粮食比较贵的烦时候，粮食部门就让农民交粮；粮食便宜香的时候，粮食部门就让农民交钱。 就在这种钱变粮、粮变钱的过程中，折算的价格汤就不一样了。 （四）高报。 因为过去收取三提五统与农民的利益多少还有点儿关系，所以高报一点儿没有多大反应。 一个安铡徽省如果各地平均多收农民一个百分点，奔那么一年就可以多收三千多万元。 （五）姨变相收取其他费用。 乡村组织还可通过变鹏相地提高其他费用（如水、电等）的价格稗和种子、农药等农业生产资料的价格来捞蠊取收入。 这些都充分地说明了目前的农业税费制度本身存在许多问题，所以不能由舻此认为农民负担重就是农业税费改革的问杞题。 因为农业税费制度只不过是实现加重赈农民负担的一个手段而已，其背后还有许尹多值得思考的问题。 实际上，我在199晡2年就有这种看法，即认为农民负担问题玺就是税费问题。 但是，从我们1992年候就开始进行的农村税费改革试点的结果来鼾看，并非如此。 三、农村税费改革试点及农民负担从1992年开始，我们在掷安徽太湖、阜阳等地进行了农村税费改革弄的试点。 实际上，早期的改革试点还不止泫这一个，当然这个可能是比较早的。 到1鹏998年以前，农村税费改革的试点大概主要有以下三种类型第一种类型是安家徽省和河北省搞得税费合 一、统一征收的姊农村税费改革试点；第二种类型是湖南省武岗县刚搞得把所有税费改为农村公益拿事业建设税的改革试点；第三种类型是醇湖北省某地搞的土地负担大包干，就是所嘛有让农民承担的负担全包在一起改革办法畀。 实际上，在这三种类型中，最典型的授一种就是税费合 一、统一征收的试点类型湛，其基本做法是核定农民的粮食产量，然毂后农民每亩地每年交100斤粮。 不过，捻这里存在这样一种背景，这就是在199艘 2、1993年实行税费改革方案的时候嬉，粮价正在上涨。 当时政府之所以愿意接吸受我们设计的方案，就是因为有这100柁斤粮。 但是，这里就存在这样一个问题龙收了农民的100斤粮，到时候按什么价格与农民结算呢？在当时粮价正在上涨的瑚情况下，按照市场价与农民结算，乡镇干涩部是不会同意的；如果完全按照国家制订烙的订购价与农民结算，那么农民又吃亏太大。 在这种情况下，绝大部分地区就采取了一种折中的办法，即采取综合价。 按照厘这种办法执行，农民把粮食卖到粮站，由乡镇政府与粮站结算，该是税的计入乡镇财政，该是三提五统的就计入乡镇的农经站，实行统一结算、统一管理。 在执行过穰程中，这个办法一旦确定就三年不变。 比如，在粮食价格保持上涨 1993、19秘 94、1995这三年中，粮食部门收粮以后，在结算的过程中，地方政府跟农民镑结算的价格低于市场价，而卖出去的粮食价格又以市场价结算，这样就多出了一部分资金，即与原来应该收的农业税、特产税、三提五统费相比多出了一块，叫做“怂第三块土地”。 这样，地方政府在执行这骱个方案的过程中，收益很大，而且执行的悠结果，农民的负担确实比原来减轻了，这亨就说明原来的负担确实重了。 尽管因为价殉格问题、收粮问题，农民多交了一块，实际上事先也知道肯定会多出“第三块土地判”，一旦将来粮食价格下跌了，政府就可癜用这多出的“第三块土地”去补贴将来可孰能少收的款。 实际上，当时我们设计这个郡方案的本意就在于此。 然而这多出的一部分钱一旦到了乡镇干部手里，要想让他们用于将来粮价下跌时的补贴就根本不可能柁了。 所以到95年以后我们进行第二批改革试点的时候，由于粮价开始下跌，这时劲乡镇干部就再也不愿意执行这个方案了。 橄于是，很多地方就暗地里改变了这个方案縻不收粮而开始收钱。 比如，在安徽阜诰阳地区（阜阳地区比较大，分为南部县和妒北部县）就规定南部县农民每亩地要交楦钱140元，北部县农民每亩地要交钱130元，这样按实际折算相当于农民每亩巧地要交粮150斤。 所以这次税费改革试点的教训好象比以前大多了。 确实如此，遴在我们所设计的方案的实施过程中，一些祥试验性、探索性的想法往往容易被地方政辂府所利用，因为我觉得按照这个方案进行彼的试点改革最终结果不是一种税费制度的改革，而是一种税费征收办法的改革。 而实际上只要涉及到征管办法，就会存在一内个谁来征管问题。 不是还得依靠乡村组织和乡村干部吗？乡村干部在执行这个办法况的过程中，做了许多具体的工作，但是我怫们又没有办法天天去监督他们具体是怎么做的。 在税费征收的过程中，为了各自利益，乡里要和县里讨价还价，村里要和乡擂里讨价还价。 第一轮改革试点所取得的成禳果实际上背后有很多特殊的条件税费改革刚搞试点，各级领导比较重视，都在关搅心甚至监督它；有些领导为在第一轮抢到第一档，所以敢于“大动干戈”地进行试酯点。 但是一旦税费改革试点的风声过去了兕，他们就会认为麻烦来了。 所以说这个税暌费制度改革应该叫税费征管办法的改革，刊它只对农民有收益，即把原来的三提五统昃和各种税收加在一起向农民征收，对农民厍是有利的；但对地方政府是强迫性的，因笕为虽然对农民也有强迫性，但农民有逃避瞑的办法。 这里，我们至少可以获得这样几敞个方面启示第一，一种制度只对制度设翕计的某些人有约束力，对另外一些人没有铰约束力的情况下，那么在执行的过程中肯唆定会出偏差；第二，对于一个已经设立制度规则的制度来说，如果哪一个执行者有鲑试图修改规则的权力，那么这个制度在具镳体执行的过程中肯定也会失灵。 比如在上面的第二轮改革试点中，县乡组织就把制抚度的规则给修改了。 第三，如果制度对违幼反规则的人没有一套有效的监督制约手段铝的话，恐怕整个规则就成了一种个别规则，一直到后来就流于形式了。 我们从1奶992年就开始搞这种税费制度改革试点榧，实际上前一轮是减轻了农民负担的；后麸一轮则随着粮食价格的下跌，反而越来越蹂重地增加了农民的负担。 近期的税费改革哄从2000年开始国家就指订了一个总体轶方案。 首先是2000年在安徽省搞试点瘴，去年是在安徽、江苏两个省搞试点，今哚年就扩大到了21个省。 这一方案的核心院内容是“三个取消、两项调整、一项改亦革”。 三个取消一是取消乡统筹款；迢二是取消农村教育集资等专门面向农民征吸收的行政性事业收费和政策性基金集资；蘩三是取消屠宰税。 两项调整一是调整农业税政策；二是调整农业特产税政策。 膣一项改革改革村提留征收和使用办法孔，即原来村级三项提留改为新的农业税附请加，然后在村一级增加了一个“一事一议敝”法，就是村里有事，议一事做一事，并霄限制在“一事一议”收款时，每人每年最俺高不得超过15元。 这个方案在安徽执遛行了三年，在江苏执行了两年。 从执行的群结果来看，我觉得，首先确实减轻了农民赋负担，但是减轻的幅度并没有象地方政府沛算得那么高；其次，也在一定程度上也规屉范了农村税费的征管，但是，我觉得它没摭有可持续性。 那么，如何看待和评价新一幅轮的农村税费改革呢？我认为现在评价它籀可能有点为时过早，但在我看来这里面确镘实还存在很多值得思考和探讨的问题。 比忧如，通过这次税费改革试点，乡村两级的收入都有较大幅度的减少，它们能否进行显正常地运转呢？一般地来讲，乡一级减少瓒收入1/3左右，村一级减少收入1/2唉到2/3左右，本来在税费改革以前，他墼们收取的税费就不够开支，现在搞了税费穹改革试点，又减少收入那么多，财政开支茹的缺口怎么办呢？在我看来，乡村组织能咤否度过难关，主要取决于以下几个因素一是中央、省等上级的财政转移支付能否真正到位。 比如，中央给安徽省的转移支付资金第一年是1个亿，第二年是7个亿，而江苏省的税费改革则中途停了一段，习最后不得不自己拿出20个亿进行“自费垠”改革。 所以税费改革能不能持续下去取埂决于这个问题，更取决于税费制度背后存镘在的问题，即造成农民负担重的其他制度聚性的根源问题。 除非国家不收农民一分钱虞，把乡级财政全包下来，否则，问题就难啖以得到根本的解决。 二是乡村组织的运转问题。 随着农村税费改革的推进，乡村隐组织的财力大幅度地下降了，乡村组织的鹄运转实际上受到了很大的影响。 三是乡粽镇的五统筹问题。 税费改革以后，国家一怪方面明确规定取消五统筹的收费，但是另包一方面却又把五统筹的开支列入了乡镇财姥政预算。 但事实上，有的地方政府已经把庭农民上缴的农业税的绝大部分归入工资专澜户用来发工资都不够，那么原来乡统筹开溃支的五项内容的资金就更没有着落了。 我荽曾在安徽的一个县调查时发现，该县把全矜部的农业税都用来发放乡镇干部的工资仍然存在四个月的缺口，甚至把中央转移支付的资金拿过来也仍然有两个月的缺口。 在新的税费改革试点的方案中，计税价格的问题是一个非常有意思的问题。 在中央嗬出台的方案中，农业税费改革的内容是这葵样的所谓的“农民负担”就是让农民交潆上年的前五年粮食亩均常产的7%这势是一个产品的概念；农业税附加占农业税侯的20%，即1.4%。 两项加在一起就墩是占粮食亩均常产的8.4%。 但是在地饽方执行这个方案的过程中，出台了一个计叫税价格。 比如，安徽省就是这样执行的蠕先折扣一个计税价格，理由是因为农民还淌种有经济作物、高价值的农产品，综合起捃来计算一个综合价格。 南部水稻区的计税价格为1.17元/公斤,实际上,这个计税价格要比市场价要高20%30魉%。 农民应该交纳的农业税金额=计税单巧位常产计税耕地面积7%计税价格铟，这样粮就变成钱了。 那么，如果农民要抡交粮的话，乡镇干部就反过来拿货币税额谍去除以粮食市场价，从而确定农民该交多匚少粮，但是，这样反过来就不止是8.4%了,而可能是大于11%了,而农民实雨际交的农业税加上附加就可能大于7%了猃。 关于土地税负不公,农业资源税平摊仄不公,新的税费改革也没有得到很好的解掐决。 农民负担问题解决了，又产生了一个挎农业负担问题，即把所有农业税征收全部烹压在了农业身上。 那么，这样的税费制度樗改革有没有可持续性呢？如果配套改革赶辶不上，如果中央的财政转移支付力度跟不脲上的话，我认为它没有可持续性。 之所以娼如此，是因为它有一些制度性和体制性的狮根源在里面。 第一，土地的集体产权为鹱谁所有，即土地是谁的。 我曾经搞过一次揍土地是谁的调查60%的农民认为是国苤家的，连乡镇干部都不认为是集体或农民凋的而认为是国家或政府的。 即使认为是集哟体的，到底是哪个集体的也说不清楚，是氨乡集体还是村集体的？如果属于村集体的，是行政村还是村小组的呢？在我看来，土地有点象公共物品，那么它的收益归谁它所有呢？应该属于大家的，但实际生活中匿却表现为谁有权力就属于谁的。 去年我们航老家受灾，乡镇镇委书记（是我同学）正封在组织收粮收款的时候，我就问他，不是们受灾了吗？为什么不减免一点儿缓冲一下呢？他倒反问我说，你们出台的政策不是蝉说“交足国家的，留足集体的，剩下才是筻自己的”吗？土地又不是农民的，种地就篥得交钱嘛！于是，原来的“交足国家的，鼠留足集体的，剩下就是自己的”现在就变翔成“交足国家的，留足集体的，剩下才是阂自己的”了。 从这里我们可以看出公共物品所产生的利益成了一个公共利益区间燃。 谁在这里面的权力大，谁就在其间谋利痴多。 我觉得土地这个集体产权的物化性质眺还不够明显。 土地承包法的出台后，糁好象这一块儿有所加强。 我认为家庭联产底承包责任制本身确实存在很多重要的积极怩因素，但它的产权界定仍然不清，其结果舂就可能出现很多问题原来村民小组所澈有的土地现在上升到行政村所有，在全国喵已是很普遍的现象了；在工业化出现高谙潮尤其是在发达地区的城乡结合部 二、三逵产业比较多的情况下，国家一旦要征地，农民的损失是非常大的。 据保守数字估计硬， 二、三产业通过土地的收益直接使农民淡的损失每年多达15000亿；现在农瓢民确实有承包土地30年的权利，但是，正如监利县的农业领导所说，农民现在没撂有不承包的权利，即现在是农民承包土地鼬后，有收益就得交钱，没有收益不种地也得交钱。 第二，从现行的农村基层管理垸体制来看，改革开放以后的生产经营体制其实没有多大变化，只不过是集体化变成钣了家庭联产承包责任制。 “乡村组”的三级管理体制实际上跟原来计划经心济时代的“公社大队生产队”几乎是一个概念，管理框架并没有多大变化牙，县、乡管理村的手段也没有太大的变化佶。 在目前的乡村，政务对村务的冲击是非苴常大的。 县级政府和各级部门下达到乡镇籽政府的合理和不合理的任务，乡镇政府不柑可能由自己直接去完成，也不可能直接分镨解到每个农民，而必须下达到村一级，并彰且这些政务性的工作，村级组织还必须去儇完成，并经常订立目标责任书。 我曾经看到村干部与乡党委书记签订的一份责任书，量化指标就有37项，都是依靠村级组苇织去完成的，这些政务工作实际上对村务顺工作有很大的冲击。 我到安徽一个乡镇去剿搞调查的时候，曾查看了他们一年半的会闼议记录，其中70%的会议是需要村干部弱去参加的。 在河北省一个镇三年半的会议塌记录中，70%80%的会议都是要腚求村干部去完成的政务工作。 四、部门婚权力的扩张与机构职能的转换一项政策的出台，其政策目标和政策效果在政策谋阜划前就应该预料到了。 如果政策内含着部门的权力利益在里面，那么其行政行为就可能存在非常严重的问题了。 1995年，我在江西省搞调查时候，看见一个乡镇籁会议室里面挂满了各种牌、匾和锦旗。 在所谓的正式调查汇报完了之后，我私下地璩问了一下该乡镇的党委书记“你这些牌凤、匾、锦旗都是以谁的面子花钱买的？”胲他回答说“不是都应该买的，但确实都巳是花钱买的。 从哪儿买来的呢？上级政府深的综合考核，各个职能部门的单项考核等纩等。 如果不拿钱去，牌、匾、锦旗就拿不棕回了，到时候不但要扣帐而且部门考核还玲让你吃不消。 所以，从这里我们可以看出这到底是上级部门为下级部门服务，瓜还是变相集资呢？那么，这些钱到底又是捏从哪儿来的呢？可能是从财政部门来的。 那么，财政部门的钱又是从哪儿来的呢？瓤还不是从老百姓那里收来的。 我曾在一次农村调查中发现，一个农户家的门上面钉砖了 六、七个牌子，诸如什么五星级文明户、模范守法户、卫生达标户等等，但深入倌地调查发现他家的卫生条件极差，并且镏还有一个人在监狱里面坐牢！后来我还发哪现所有的农户门上都钉有牌子，有政府发盾的，也有部门发的，而且每个牌10元钱仿，一个县好几十万农户就可收好几百万。 为什么要这样做呢？无非是上级部门拨给重的资金不够费用开支。 上级部门不能拨给纣你更多的资金，于是就给“政策”让你去儿创收。 在我看来，上面这些组织管理制度苁的背后实际上还存在一个潜在的组织管理猎制度政绩考核制，即上级考核下级，剖上级政府考核下级政府，上级部门考核下骋级政府，综合考核和单项考核结合在一起建，再加上各个方面的一票否决制度，即现两在是什么工作都实行一票否决制计划生鲩育一票否决，社会治安综合治理一票否决肀，财政收入一票否决等等。 实际上，我镏们应该看到，现在的农村基层管理制度具逐有内在地增加农民负担的机制在里面。 比袅如，在村财务的管理上，村有乡管的资金骸都被乡里统起来了，甚至连村干部的行为植标准也被乡里管了。 只要村干部的办法与毒乡里沟通了，那么乡对你的政绩考核、突贲击检查都会顺利过关了。 目前在基层实行甩的财政体制实际上是一个不伦不类的财政思体制。 中央、省一级实行的是财政分税制的财政体制，而省、地级市以下则只是部分地实行了这种财政体制，尤其是在税费诂改革以后，市、县、乡镇一级有一段时间想搞分税制。 但是，就前几年的实际情况秩来看，这一级财政体制大的框架是分税制遨的财政体制，但是从县到乡，实际上根本埭就不是严格意义上的分税制，还是原来的钒财政包干体制，我把它称之为分税制条件职下的财政包干体制。 由于分税制管增值税礅那一块，所以不管是乡镇还是村里，只要有增收之企业就都要纳税。 但是财政包干晶体制，包干并没有变，乡里该上交多少钱连还是得上交多少钱，有时甚至比原来还增沱多了。 这样乡镇政府和县乡财政部门就都擎有很强的征收欲望。 在税源空间、农业收偈益非常低的情况下，县乡组织要征收就必吭然要侵犯农民的利益。 对于农村公共物品供应的决策，按理来说，既然是公共物妁品，那么其投资决策就应该是自下而上的酣，就是由老百姓来决策，政府来投资。 但窘是现在是反过来了，决策是自上而下的，托拿钱是自下而上的，并且是农民要的公共啮物品出不来，农民不要的公共物品却很多沤。 这里有一个值得思考的问题，就是目前巛如此庞大的乡村组织是不是公共物品呢？“我认为，如果把它看作公共物品，实际上券这个公共物品最大，大得一直能够把农民兖的交易成本进一步地增加。 现在，在政府向农民收钱的时候，农民就会问收钱干什牒么。 一旦政府再执行这种自上而下的公共簖物品的决策，干群矛盾就会激化。 关于泻公共组织问题，我记得在安徽肥西县搞了一项调查，农民交的基本水费一直到这次隼税费改革仍然没有提交。 这个基本水费实宪际上很少用于农民身上，也很少用于进行捣农田水利基本建设。 每个县约有一千多个凸水利部门，实际上，只有三十多个人由财鸸政供养，其余的人都由各乡镇水利站出钱淞供养。 在一个经济比较发达的乡镇，其工蚂商人员竟有3000多人，而正式的行政辛人员只有1000人，其余全部由部门的爆“创收”收入来供养。 这些公共物品的运行成本是非常大的，所以自上而下的公共泐物品的供给，不可能真正完全适合农民的尤需要。 如果不适合农民需要的公共物品强汴行往下推得话，那么就需要有一套执行的组织。 而公共组织的运行是需要投资的，恙在上面财政没有经费支持的情况下，只有零通过直接或间接的方式转嫁到农民身上。 曝税费改革以后，各地普遍存在“上勤下不勤”的现象，即该为农民承担的税费任务琳不承担，该减免的负担不减免。 一个高指度集中的政府