对制度体系的评析.doc

对制度体系的评析 制度变迁过程中现实与理想的结合对珠海市国有资产管理制度体系的评析由珠海市国有资产管理局组织编写的指导珠海市国有资产管理、运营的战略规划和制度体系，是珠海市政府多年国有资产管理实践和理论探索的结晶。 整个制度体系分为两个部分一是珠海市国有资产发展的战略研究、近期发展的规划纲要以及珠海国有资产三层架构管理体制的研究；二是规范珠海市国有资产管理和营运的制度体系。 第一部分主要是研究和规划，第二部分主要是规范今后一个阶段实践的具体制度体系。 对珠海市国有资产管理体制和国有资产发展战略进行研究和规划是本次制度建设的重要特点。 一般的制度体系建设没有这一块，没有从理论上进行研究这一块，珠海市非常重视研究是这次制度建设的一大特色，而实际上也是非常必要的。 如何借鉴国外不同国家和国内兄弟省市的国有资产管理体制和经验，如何结合珠海市的实际对国有资产管理体制进行创新和发展是体制研究报告的主题。 报告总结了珠海市国有资产管理体制的创新与理论探索，并指出了今后的发展方向。 例如在理论探索方面，珠海市1999年成立国有资产经营管理局在全国率先突出guo有资产“经营”的概念，使珠海市国有资产管理最早完成从经营“国有企业”向经营“国有资本”的重大转变。 这个转变的实践和探索对国有资产管理理论的发展做出了一定的贡献。 珠海市国有资产经营发展的战略研究以及近期的战略规划纲要，从珠海市的国有资产现状出发，为珠海市国有资产的发展制定了“4321战略”以及实现战略的措施。 战略研究报告主要是制定珠海国有资产发展的中长期战略，而珠海市国有经济结构调整和国有企业战略改组规划纲要则是近三年的战略实施计划。 这种长短结合的战略组合也是这次战略规划的特点之一。 一项制度的制定过程中最常发生的争论就是，制度“应该怎样”和“现实要求怎样”的争论。 “应该派”认为国有资产的管理必须要符合产权制度科学的现代企业制度要求；“现实派”觉得许多地方运用先进理论不太符合实际。 相对弱势的“现实派”似乎没有“应该派”凭以立足的理论依据。 实际上，“现实派”的立论依据也非常充分。 国有（国有控股）企业的改革和发展是一个制度变迁的过程，建立产权制度科学的现代企业制度则是变迁的结果。 我们不能拿今后要达到的结果所要求的东西来要求变迁过程中的东西，就是不能用产权制度科学的现代企业制度所要求的制度体系来规范目前还在变迁过程中某一个阶段的现实。 强调“变迁”，强调“过程”和“阶段”就是“现实派”尊重现实的理论依据。 我们目前的制度体系就是变迁过程中一个阶段的制度规范。 它虽然需要考虑理论界探讨的国有企业改革的方向和趋势，但也同样要考虑目前国有企业的现状所要求的管理方式。 为此，我们制度体系建设的原则是尊重现实（国企特点），考虑发展（能接轨未来）。 我们欣喜地看到，珠海市这次制定的国有资产管理制度体系中，这个最容易引起争论的问题得到了较好的解决。 下面让我们具体地分析一下本制度体系如何解决这个问题。 一方面，本制度体系为国有企业改革的最终目标建立产权制度科学的现代企业制度，做出了如何变迁的制度安排。 国有企业改革的目标就是建立产权制度科学的现代企业制度，这已是企业经营者和理论界的共识，要达到这个目标需要一个“过程”，一个制度变迁的“过程”。 珠海市国有资产管理制度体系制定了一系列体现了这个过程的制度。 这部分制度是考虑发展和接轨未来的制度。 例如进行产权制度改革的珠海市市属企业内部股份制改制操作规范（注定稿时需要最后核实制度名）等一系列产权管理制度，就是产权制度由此至彼的变迁方式和变迁过程的制度规范，它是促使国有企业的产权制度转变为产权制度科学的现代企业制度所做的制度安排；再如公司治理制度中对国有企业实施的股东会、董事会和监事会的制度架构，这个制度架构的内容虽然需要不断地充实但其形式已是国企改革最终目标的形式了。 这些都是接轨未来的制度安排。 另一方面，在国有企业改革这个制度变迁过程中，本制度体系进行了不同制度变迁阶段的国有企业特点与规律的研究，并以此制定“目前阶段”的国有资产管理制度体系。 这是把“现实派”的感觉和经验上升到对现实规律的研究和规律的运用上。 例如CEO的设立按照现代企业理论，产权制度科学的大型企业的所有权和经营权应该分离。 董事长作为主要产权所有者要从企业管理的日常事务中解脱出来，主要负责企业的长期战略和重大投资决策；而且，也只有所有者（不可能是经理人）才能从企业的长期利益出发考虑企业的长期战略，所以董事长和总经理应该分设。 国有企业目前需要的不是向CEO集中权力而是应该分权，因为目前的国企董事长大多兼任总经理，是权力太集中了，所以设立CEO并不适合我国国企治理目前提倡的方向。 然而，国企的现实又是另外一种情况。 国企的董事长和总经理是难以分权的，因为国有企业董事长并不是真正的产权所有人，他不可能像所有人那样心甘情愿地只做企业的长期战略。 由于只做战略没有实权，所以他会不由自主地和总经理争权。 如果我们扩大总经理的权力而使其变为CEO，这就明确了董事长只有监督权的虚职性质，在一定条件下，这反而是符合我国国企现实的公司治理结构选择。 管理经营班子而不是只管理董事长在目前珠海市的国有企业管理中，国经局既管理（任免）企业董事长也同时管理（任免）总经理和副总。 按照现代企业理论，企业的治理结构应以产权为纽带的董事会为中心，总经理由董事会任命，副总由总经理提名董事会批准任命，也就是一级管一级的层级制。 这种产权科学的现代企业制度是建立在西方国家的私有产权和企业制度基础上的公司治理结构，但并不适合我国目前阶段的国有企业。 国有企业的董事长由于只是长长的“委托代理”链条中的一个代理人，并不像私有产权的董事长是真正的产权人，所以让国企的董事长承担私有产权企业制度中董事长的责任和权力就缺乏了基础。 实际上国企中的董事长、总经理和副总都承担同样的角色某种意义上的国有资产代理人。 因此，国经局通过统一任免董事长、总经理和副总是促其相互制衡，避免董事长一权独大，避免其因有权力而无责任（不是所有人）可能导致经营风险的现实选择。 除了很好地解决了制度体系建设过程中“应该”和“现实”如何接轨的问题外，珠海这套国有资产管理的制度体系还有如下特点。 一是制度体系的科学性和系统性。 这套制度体系涵盖了珠海市国有资产管理的各个方面，它包括产权管理与交易制度、公司治理制度、监督约束制度、资产经营管理制度、人力资源管理制度和年薪股权激励制度等六个子制度系统。 整个制度体系不仅涉及到基础和日常的管理制度，而且对当前社会上最新的企业管理方式都有系统的规范，如年薪制、期股制、股票期权以及年薪与期股制的配合运用等。 整个制度体系比较系统化，各个制度之间能够相互配合和呼应。 二是制度体系的现实性和可操作性。 整套制度体系的现实性和可操作性不仅表现在很好地处理了“应该”和“现实”的有机结合上，而且表现在如何使制度体系同现有实践的紧密联系上。 这套制度体系除超前性和探索性的制度外，大部分制度都是在原来制定的制度和规定的基础上，在原制度经过反复的实践和修改的基础上提升而来。 它体现了从“制度条文”到“实践”再到可操作性的“制度体系”这样一个不断实践和总结，不断升华的过程。 就是超前性和探索性的制度制定，也充分地考察和借鉴了国内其它地区的实践经验，并结合了珠海的实际情况。 珠海市国经局聘请了我们两家有操作经验和理论积累的咨询公司参与制度体系的建设就是他们借鉴经验的体现。 三是制度体系的超前性和探索性。 珠海市这套制度体系无论是最新的国有资产管理方式的运用还是最新企业管理理论的探索都走在国内的前面，它没有放过任何一种能对目前国有资产管理有意义方式的探索。 激励和考核制度是珠海市这次制度建设关注的核心，也是制度建设创新和探索的难点，这些难点目前无论是理论界还是实践方面都还处于探索阶段。 期股激励是解决国有企业经营者行为短期化的最有效的长期激励措施，而年薪制是短期激励方式。 这些激励方式在国内实践的过程中都有一些问题和缺陷，主要原因是激励方案不完善和不系统。 珠海这套制度体系在研究国内试点经验的基础上，制定了较系统的期股激励以及期股和年薪配合的激励制度体系，这种长期激励制度和短期激励措施相结合的激励体系为珠海市国有资产管理打造了完整的激励链条。 另外，作为一种激励方式的选择，还同时