学习苏州、扬州立法工作先进经验考察报告

学习苏州、扬州立法工作先进经验考察报告为学习借鉴外地城市在城市绿化、公园管理地方立法工作中的先进经验和做法，进一步做好xx市城市绿化条例（草案）的审议和修改工作，切实提高地方立法工作水平，xxxx年xx月xx日至xx日，由xx市人大常委会副主任xx带队，市人大法制（工）委、市人大城环委、市政府法制办、市城管局等单位同志组成地方立法调研考察组，赴江苏省苏州市、扬州市开展专题学习考察。调研期间，考察组成员通过座谈交流、实地观摩等方式，深入了解两地在城市绿化、公园管理等方面的经验做法。现将有关情况报告如下：一、苏州、扬州市在城市绿化和公园管理立法工作情况在xx市绿化条例立项之初，条例（草案）起草单位原拟将公园管理一并纳入规范，拟定名为xx市城市公园和绿化管理条例。在今年年初召开地方立法联席会议时，我们对此进行了深入讨论，认为公园管理和绿化管理两者虽然管理主体相同，但具体规制内容大相径庭，不宜统一到一部法规中规范。此次调研目的，既有学习外地绿化立法经验的需要，也需要进一步厘清绿化与公园管理立法区别，同时，也为今后开展公园管理立法积累经验。（一）苏州市。苏州市城市绿化条例（以下简称条例）于1995年颁布实施，1997年进行了第一次修正，2004年进行了第二次修正，2005年进行了第三次修正，2016年主要从主管部门、绿化指标、绿化管理制度、绿化经费、行政处罚等五个方面进行了第四次修正。条例分七章，包括总则、规划、建设、管理、经费、罚则、附则，共37条。第一章规定了立法目的、适用范围、部门职责等内容。第二章规定了城市绿化规划、城市绿线、绿地率指标等内容。第三章规定了绿化工程设计方案、绿化工程施工企业资质等内容。第四章规定了管养责任人、管养责任人职责、禁止行为等内容。第五章规定了经费来源。第六章规定了法律责任。第七章规定了条例施行时间。（二）扬州市。扬州市公园条例（以下简称条例）于2017年7月26日通过，2017年12月1日正式实施。条例分七章，包括总则、规划、建设、管理、使用、法律责任、附则，共53条。第一章规定了立法目的、公园定义、适用范围、立法原则、资金来源等内容。第二章规定了编制市公园体系发展和保护专项规划、公园用地的调整以及地下空间利用等内容。第三章规定了公园设计规范、公园设计方案、竣工交付、配套服务设施等内容。第四章规定了公园管理部门及其职责，公园管护单位的确定和职责等内容。第五章规定了公园使用应当遵守的规则。第六章规定了法律责任。第七章规定了综合公园和社区公园的定义、封闭式管理公园的适用以及条例施行时间。二、苏州、扬州市城市绿化和公园管理法规作用发挥明显根据座谈交流、实地考察苏州、扬州城市绿化和公园管理工作，明显感觉到两市在条例颁布（修正）实施后，产生了较好的经济效益和社会效应。（一）苏州市。自1995年条例颁布施行及先后三次修正后，苏州的城市绿化迅速走上了以法治绿的轨道，促进了城市绿化的发展，为城市绿化大规模、高水平的建设奠定了基础。在条例出台前，苏州市绿化水平在江苏省排名靠后。条例制定后多年来，苏州市区两级政府及相关部门认真贯彻执行条例，严格落实现行规划，切实保障资金投入，扎实推进绿化建设，依法实施绿化管理，有效开展绿地养护，园林绿化工作也取得了显著成效，先后获得“全国绿化先进城市”“国家园林城市”“国际花园城市”“国家生态园林城市”。与国家园林城市评比中侧重城市的园林绿化指标不同，“国家生态园林城市”的评估更注重城市生态环境质量。目前住建部命名全国11个城市（含县级市）为“生态园林城市”，苏州市及其下辖张家港、昆山、常熟市均在其中。截至2017年底，苏州市建城区面积为473.33平方公里，城市人口为332.94万人，城市绿化面积为17688.11公顷，绿地率达到37.37%，绿化覆盖率达到41.34%，人均公园绿地面积达到13.85平方米。实地具体感受苏州市绿化有以下特点：一是见缝插绿，构建苏州绿廊绿道和规划建设。苏州市因地制宜“见缝插绿”，通过建设街头绿地，增设绿化小品，点缀街景，突出“精细秀美”的个性和特色。同时，以每年新增350-500万平方米绿地实事项目为抓手，抓好城市“四角山水”生态建设，形成点、线、面相结合的“人工山水城中园、自然山水园中城”的城市公园及绿廊绿道建设、城市绿地系统框架和规划。二是尊重自然，保留了丰富的森林物种。充分利用湖泊水系、自然山体及丰厚的人文景观，致力于区域生态环境的丰富森林物种改善、基础设施的配套绿化建设及人居环境质量的提升。城市绿化树种以本地物种为主，通过乔、灌、草、花等植物科学合理配置，营造物种丰富的绿地景观。三是水岸绿化，彰显了林水相依的环境特色。苏州古城区保持着“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局、“三纵三横一环”的河道水系独特风貌，城市绿化主要采用古典园林的造园手法，将传统的造园元素和精致艺术提炼、外延，突出特色，形成系统。四是一街一树，凸显了城市的绿化个性。漫步苏州街头，常见的绿化、行道树种，香樟是老大，另外，银杏、法国梧桐、重阳木、榔榆也比较多，树种一经确定，很少再变更或调整。采用一路一树种，将树木的特色和街道的特色融为一体，构成一街一景，到达了一种协调整齐的效果。五是全民参与，培育了绿色发展理念。苏州十分注重加强爱绿护绿和绿化法规宣传力度，以全民参与为导向，开展形式多样的宣传活动，大力培育和提高公众爱绿护绿法律意识、维权意识和绿色发展理念，为城市绿化保护和发展营造良好的社会环境。（二）扬州市。近年来，扬州市委、市政府将民生工程与生态工程相结合，将城市“黄金地块”用于建设城市公园，确立了公园建设优先规划，优先定位，优先保护的方针，大力推进公园体系建设，形成了覆盖城乡、层次多元的公园体系，为市民提供了丰富的公共空间。扬州市人大常委会制定公园条例，一是巩固了扬州公园体系建设的成果。将公园体系建设这一“民生红包”法制化，通过立法规范公园管理和服务，顺应人民群众对健康快乐、优良环境的生活需求，保障市民福利的目的，真正实现了立法为民、立法惠民。二是适应了公园管理的现实需求。实施公园体系建设，是扬州市委确定的十件大事之一。在快速建设的同时，通过立法规范公园管理和服务，能够长效保障公园事业健康发展，打造了新城、老城的城市公园体系新模式。一是“公园+”。包含了两个层面的意思,“公园周边+”和“公园内部+”。“公园周边+”就是对公园周边的环境和配套设施进行改造提升,让公园成为商业辐射的中心。如在大中型公园周边配建商业综合体、高品质酒店、农贸市场,小区公园内配建园林景观、健身步道等。“公园内部+”则是对公园内部功能进行开发。目前,扬州三湾公园、宋夹城公园和自在公园内都建起了城市书房,给公园增添了独特的文化气质。二是“+公园”。扬州市已建成10个10平方公里的生态中心、198个生态体育休闲公园和1100个农村文体活动广场。2019年，扬州将再建65个生态公园、推进中央公园第四期建设、继续布局10家以上城市书房。目前扬州市已建成各级各类免费开放生态休闲公园近300多个,全方位覆盖扬州县市区。 此外，交流座谈得知，扬州市暂无绿化立法计划。其原因在于：在取得地方立法权之前，该市就对绿化管理工作十分重视，于2007年9月，由市人大常委会作出关于建立城市永久性绿地保护的决议。至目前为止，该市先后四批次确定永久性保护绿地近300万平方米，决议落实情况良好。漫步扬州，可以真切感到“路在绿中，居在园中，人在景中”。三、对我市地方立法工作的借鉴和启示意义苏州、扬州两地立法工作取得的成效与经验，对我们xx正确行使地方立法权，加快推进地方立法工作，其借鉴与启示意义具有现实性、重要性。（一）坚持党对立法工作的领导。苏州、扬州两地始终把坚持党对立法工作的领导作为基本原则贯穿到立法工作的全过程，以确保立法工作的正确政治方向。比如，扬州市委书记、市人大常委会主任谢正义对公园管理立法高度重视，亲自对条例立法工作进行了专题调研，这对于条例的立法及实施起到了极大的促进推动作用。通过这次考察学习，我们要进一步增强坚持党对立法工作的领导的思想自觉和行动自觉。在今后的立法工作中，我们一定要切实做到：坚持从政治上考量立法工作，牢牢把握正确的政治方向，切实增强建设“美丽xx”的思想行动自觉，始终服从和服务于市委提出的做好“碧水、蓝天、净土、清废”文章，服从和服务于全市改革发展稳定大局，服从和服务于全力加快xx经济社会高质量发展。（二）注重法规的监督实施及修订完善废止。为确保条例具备较强的可操作性和得到有效实施，必须在立法的同时督促政府起草制定对应的行政规章，明确责任“由谁做、怎么做”，确保事事有人管、有人做。苏州市政府以苏州市城市绿化条例为依据，先后出台了苏州市城市建设项目配套绿地指标踏勘审查规程苏州市市区城市绿地养护管理暂行办法等配套性制度和文件，全面促进了条例的有效实施。为此，我们也正在起草xx市人大常委会监督地方性法规实施办法，旨在通过加强法规实施情况监督，及时发现和纠正法规实施中存在的问题，确保法规全面贯彻实施。此外，苏州市城市绿化条例于1995年颁布实施，由于年代较早，时间跨度又大。法规尽管在颁布实施早期发挥了较好的作用，但随着经济社会的快速发展，形势不断变化，法规或者法规的主要制度已不能适应当前发展需求；还有部分条款，随着上位法和相关法规的制定、修改，以及管理体制的调整，已不再适合作为执法依据，因此到2016年为止，苏州人大期间先后进行了四次修正和完善。今后，随着xx地方立法权行使的不断深入和法规的陆续实施，苏州经验对我们以后的法规配套政策文件的制定及法规的立改废工作提供了很好的借鉴启示意义。（三）进一步完善人大立法规划计划制定和实施机制。苏州、扬州两地的的经验告诉我们，做好立法规划计划的制定和实施很有必要，非常重要。我们要把做好立法规划计划的制定和实施作为科学立法的重要基础，紧紧围绕市委的重大决策部署，围绕全市经济社会发展大局，从全面深化改革的现实需要出发，突出重点、统筹兼顾，进一步抓好立法项目征集和论证工作，科学确定立法项目，把重要的立法项目及时纳入立法规划计划，确保急需的法规能够得到及时制定，真正做到立良法，不立无用之法，更不能立恶法，着力增强所立之法的及时性、针对性、有效性。要坚持需求导向和问题导向相结合，加强与全市经济社会发展规划和计划的衔接，及时确定立法项目责任单位。做好立法规划计划实施的协调和督促指导，加强与法规草案起草单位的沟通联系，督促和促进法规草案起草单位按立法计划提请市人大审议。（四）进一步突出地方特色。通过这次考察学习，并结合在我市的立法实践中进一步体会到，地方立法必须突出地方特色，地方特色是地方立法的生命所在。“有特色”的地方立法一方面表现在地方性。从本地区实际出发，充分把握本地区特点和规律，有效解决本地方的具体事务，地方性、地域性、特殊性明显。另一方面表现在差异性，可以在法定权限内有自己的先行、创新或自主。比如，扬州市公园条例第六条规定了“各级人民政府应当将公园事业发展纳入国民经济和社会发展规划、计划，保证公园规划、建设和管理所必需的经费。鼓励自然人、法人和非法人组织通过投资、捐赠、参加志愿服务等方式，依法参与公园的建设、管理和服务。”