白重恩_我国经济发展面临的形势与任务.ppt

我国经济发展面临的形势与任务 清华大学经管学院白重恩 经济增长的潜力 经济增长的来源 新古典增长模型经济增长的来源包括人力资本的增长 物质资本的增长和效率 全要素生产率或TFP 的改善GDP的增长率 人力资本的增长率 0 75 资本产出比的增长率 1 75 全要素生产率的增长率 过去增长的来源 2008年以来 全要素生产率增速显著下降 投资在增长中的作用更加重要 过去增长的来源 人口红利 人口抚养比1982年62 6 2010年34 2 教育 1980年 小学入学2千万 初中入学960万 高中入学620万 大学入学28万 2010年 9年制义务教育 大学入学662万 大约同年龄组的1 3 近年来不断增加的储蓄率 储蓄率和投资率 过去增长的来源 1979至2007年之间TFP每年增长3 8 TFP增加的原因制度红利 改革开放城市化红利 经济转型红利 城镇化率1978年18 2010年50 每年1 追赶者红利 Advantagesofbackwardness 向先行者学习 影响TFP的因素 我们利用1978 2012年间省际数据研究影响TFP的因素 发现 从技术效率的角度来看 对外开放程度有显著正面影响 收入水平有显著负面影响 从要素有效使用角度来看 资本闲置率有显著负面影响 劳动参与率有显著正面影响 从要素配置效率角度来看 政府规模 投资率有显著负面影响 城镇化进程有显著正面影响 国有程度和产业结构影响不显著 消费品生产的能源使用强度显著低于投资品的 消费品生产的能源使用强度比投资品的下降的更快 未来的挑战 人口红利 抚养比上升 人口抚养比 未来的挑战 资本积累 人口结构的变化会带来储蓄率的降低不可能靠提高投资率来获得持续经济增长2011年投资率48 3 长期来说 投资率每增加一个百分点 只能带来一次性GDP增长率上升0 8个百分点左右 然而 投资率上升会带来消费率的下降 黄金法则 为了追求消费的最大化 投资率应该处于一个适当的水平 黄金法则投资率 GDP增长不是终极目标 消费增长是终极目标之一 前者是面子 后者是里子 两者有密切关系 消费是GDP一部分 水涨船高 GDP增长了 消费也跟着增长 两者有不同 GDP的组成成分中 投资会挤占消费 投资率太低 GDP水平太低 消费水平也太低 投资率太高 即使GDP水平高 消费水平也也不高 最佳的投资率平衡这两个因素 达到消费的最大化 这样的投资率被称为黄金法则投资率 2009年各国投资率 根据2009年数据 全世界投资率比中国高的国家只有基里巴斯 苏里南 佛得角 圣多美和普林西比 马绍尔群岛 卡塔尔 沙特阿拉伯 黎巴嫩 博茨瓦纳 巴林 格林纳达 巴哈马等12个国家 资本积累 尽管我们的人均资本占有量还远远低于发达国家 长期来说投资还有很大的空间 但投资需要和全要素生产率相匹配 而全要素生产率是稳步增长的 所以投资也应该是稳步进行的 基于这些考虑 我们不宜进一步增加投资率 未来的挑战和机遇 城市化红利 数量上看相对速度减慢 质量上看还有很大改善空间追赶者红利 大国的负担学习能力的增强制度红利 需要继续改革开放创新 能力增加 大国红利提高消费率带来的效率改善 追赶者红利 根据宾夕法利亚大学国际购买力平价核算数据 PWT7 0 2009年中国人均GDP是美国的17 韩国1974年达到同样的相对发达程度 韩国人均GDP增长率1974 1983年间为4 9 1984 1993年间为7 0 1994 2003年间为3 8 日本1950年人均GDP相对于美国的比例为24 人均GDP增长率1950 1959年间为5 7 1960 1969年间为8 3 1970 1979年间为3 投资中的扭曲和经济结构问题 中国经济中的一些现象 资金成本高 投资率很高 平均投资回报率下降到较低水平 教育回报下降 中国经济中的一些现象 资金成本高 投资率很高 平均投资回报率下降到较低水平 教育回报下降 中国经济中的一些现象 资金成本高 投资率很高 平均投资回报率下降到较低水平 教育回报下降 中国经济中的一些现象 资金成本高 平均投资回报率下降到较低水平 投资率很高 教育回报下降 工资增长和员工平均教育程度的关系 08 12 中国经济中的一些现象 资金成本高 平均投资回报率下降到较低水平 投资率很高 教育回报下降 原因 这些现象后面是否有共同原因 投资与就业结构的关系 电力 燃气及水的生产和供应业 交通运输 仓储和邮政业 水利 环境和公共设施管理业这三个行业的投资回报率远远低于其他行业 尽管如此 他们继续获得大量投资 房地产行业的发展也很快 这些行业刺激了建筑业的发展 创造了很多初级劳动力的就业 模型 被补助的行业 初级劳动密集 其他行业 更多地使用教育水平较高的劳动力 大量投资 投资不足 对初级劳动力的大量需求 挤出效应 投资成本高 初级劳动工资增长快 对教育水平较高的劳动力需求不足 补助初级劳动力就业的效率分析 城镇化提高生产率 城镇化有正外部性 补助初级劳动力的使用可以加快城镇化 补助初级劳动力的使用可以提高全社会的福利 这样的补助造成资本配置的扭曲 最佳补助程度 随着城镇化进程不断减少外部性 补助的成本可能超越其收益 提高投资的效率 严格控制政府主导的投资 企业获得资金的机会均等 发展多层次的金融服务 信用体系的建立利率政策存款利率政策影响股权融资的成本存款利率的提高会给银行压力改善资金的配置效率有些企业享受优惠贷款利率增加大企业的分红 放宽准入 行政审批还有1700多项 本届政府要削减三分之一以上 财政 预算制度改革 中央和地方财政关系 完善税收制度 预算制度改革 一是完善 预算法 强化政府预算约束 提高政府运行透明度 人大要有修改预算的权利 新的税种的设立必须通过人大常委的批准 二是通过提高地方预算透明度迫使其回归 公共财政 三争取在五年内将国企向预算上缴利润的比例提高到30 40 上缴部分应大部分划拨一般预算或社保 较少过度投资 改善公司治理 四是在明确的时间表 如在三年 内 将全部被中央和省级人大或政府认可的体制外收入纳入预算 将其他所有政府收费宣布为非法 预算制度改革 五是在今后几年内 政府预算在提供流量数据的同时 应该公布金融负债和资产等存量指标 中长期来看 各级政府应编制完整的资产负债表 政府财政统计和预算报告应披露有法律效应的担保所导致的或有负债 六是建立中长期预算框架 增强财政的可持续性 今后三年内 应该开始试点建立中长期财政预算框架 除了预算部门之外 还应该要求人力资源与社会保障部对长期 如今后40年 的养老金口和卫生费用的预测 七是以 经济性分类 数据和部门预算为基础 将 机构运行支出 单列一个报表 并公开透明 八是加强人大等部门的预算管理能力建设 中央和地方财政关系 主要问题 有收入分配功能和 外部性 的一些政府支出责任过度集中在地方 结果是全国性的财政隐患长期积累在地方 并由于地方不考虑外部性而导致部分公共服务的短缺 中央对市政债限制过度 导致地方被迫使用融资平台等不规范的为基础设施融资 导致金融风险 中央向地方的专项转移支付过多 一般性转移支付过少 随意性强 造成支出重叠低效 跑部钱进 营改增 之后 如果按现有增值税分成比例 地方将失去一个重要的独立税源 地方的收支错配将加剧 由于地方自主财力不足 没有独立税权 专项转移支付过多 限制了地方自主创新的能力 现行五级政府架构 机构臃肿 功能交叉重叠 效率低下 也导致省以下的分税制改革无法得到落实 中央应将部分支出责任上收 以解决外部性问题和缓解地方财力与责任错配 司法功能必须 去地方化 加强国家环保部对跨省区污染问题的监控和执法责任 中央应负责监控全国性食品和药品安全问题 由中央承担协调医保的跨区域结算的功能 适当提高由中央政府承担的跨省区基础设施 包括公路 铁路 水利 环保等 支出比例 减少地方的过度收费和降低高居不下的物流成本 将对企业养老金统筹账户的管理和弥补缺口的责任上收到中央 避免迫使地方挪用 个人账户 给予地方新的自主财源 为保持地方收支匹配 弥补营改增导致的地方收入下降 在几年内必须给地方约 万亿元 年价格 的新的财政收入来源 子方案一 将增值税地方分享比例提高20个百分点 到45 将个人与企业所得税的地方分享比例提高10个百分点 到50 这两项改革可以增加地方收入约9800亿 子方案二 将特别消费税和车辆购置税改为在消费端征收 同时划归地方 这两项税收的总规模约9000亿元 也基本可以弥补由于营改增所导致的地方财力和支出责任的错配 子方案三 降低增值税率 允许地方开征收零售税 将公式化的一般转移支付提高到2 3 目前 我国中央向地方的专项转移支付过多 专项转移支付包括23个大项 200余小项 总量占全部转移支付的48 专项转移支付太多 造成 跑部钱进 效率低下 内容重复 程序不透明 容易出现腐败 限制了地方根据需要自主决策 提高资金使用效率的空间 建议 由财政部门 人大 外部专家设立专门的研究小组 以减少专项转移支付 提高一般转移支付比重为目标提出具体操作方案 争取将一般性转移支付占全部转移支付的比重提高到三分之二 2 在一般性转移支付的公式设计中 参考国际经验 以实现地方的基本公共服务均等化为目标 客观反映地方自主财力 避免人为因素的干扰 提高透明度 支持地方发债中使用公式化转移支付作为偿债能力的依据 推进地方政府层级扁平化改革 现行五级政府架构 机构臃肿 功能交叉重叠 效率低下 也导致省以下的分税制改革无法得到落实 建议压缩政府层级 将五级政府改为三级政府 一方面 应加快推进省直管县进程 实现财政 行政 人事三重体制并轨 另一方面 要将乡镇政府尽快转变为县政府的派出机构 以减少基层政府层级 实现地方政府层级的 扁平化 地方债问题 在一系列中央和地方的财政与金融关系中 包括事权划分 财权划分 转移支付 地方债务 地方金融机构监管等 地方债务是最可能构成系统性和宏观风险的问题 巴西自上世纪八十年代以来经历过三次大规模的州政府债务危机 最后甚至导致了银行危机 从中国的情况来看 2009年以来地方平台债务大幅上升到GDP的20 左右 一些地方已经出现偿债风险 随着监管层收紧银行对平台贷款 2012年开始 地方平台开始转向以信托贷款等方式融资 地方债务风险开始又以新的形式体现出来 中国地方债务反复出现风险的原因 是大规模的地方融资需求 每年约5万亿 与 阳光融资渠道 地方政府债和城投债 1万亿 的严重错配 我们建议的地方债改革路径 由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析 选择一批 开始选十几个 五年内逐步扩大到近百个城市 偿债能力达到标准的城市 允许发行市政债 立法规定市政债务的上限和用途 规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目 不得用于经常性支出 地方政府的经常性预算必须平衡 通过立法 明确宣示中央政府对市政债的偿还不承担责任 在实际运行中 应该允许若干基本没有系统性风险的中小规模的市政债违约事件发生 以建立中央承诺不担保的可信度 从而打消债券市场对 隐形担保 的预期 使得地方债市场的定价能准确地反映这些地方的债务风险 美国经验 提高市政债的信用评级可信度 建议加快制定信用评级以及征信等方面的法律法规 强化评级机构信息披露 及时公布评级流程 评级方法和评级结果的变化 加强评级机构的独立性 我们建议的地方债改革路径 续 省级政府可以考虑借鉴美国俄亥俄州的经验建立对下级地方政府违约的预警体系 这个预警体系可用来对已经发行市政债的地方政府的信用风险进行动态评估 如果超出一定风险底限 省级政府就给予警告 通过警告来影响这个地方政府的融资成本和融资能力 由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支 资产负债表和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果 并要求地方政府披露若干中央规定的隐性债务数据 7 允许地方直接发债的改革的同时 应该赋予地方若干自主税权 并建立比较稳定的一般性转移支付公式 地方必须要有几个独立的财源 才能保证其有稳定的偿债能力 中央向地方的转移支付应该大部分由透明的公式来决定 减少随意性很大的专项支付 使地方政府在披露和预测其财源时可以明确包括对一般性转移支付的预期 个税 通过改革提高个税占税收收入的比例 个税的问题和改革 第一 税基非常窄 对财政收入的贡献十分有限 目前缴纳个人所得税的只有大约2400多万人 占总人口比重不到2 很难起到应有的调节收入分配的作用 第二 我国目前以生产和流通环节税收 增值税 营业税以及企业所得税 为主的税收体系 造成地方政府明显偏好投资和工业企业 因为工业是税收的主要来源 的冲动 改革建议 通过稳定个税起征点逐步加大个人所得税在税收收入中的比重 降低最高税率 启动综合个税改革的试点 提高地方分享个税的比重 让所得税成为地方税收的一个重要的稳定来源 其他税费 应该将 营改增 扩大到全国范围 和除银行保险业以外的多数服务行业 改革资源税体制 包括将煤炭资源税该为从价计征收 实际税率提高5 9倍 提高环境税费的征收标准 包括将二氧化硫和氮氧化物等排污征收标准提高1 2倍 中期将排污收费改为环境税 在主要城市实行汽车牌照拍卖制度 降低汽车保有量的增长率降 控制污染 一个大城市引入车牌拍卖制度所带来的地方财政收入要比目前已经开征的房产税要多几十倍 规范使用者付费 逐步推进房产税改革 一 在某些领域应该鼓励使用者收费和使用者收费的合理定价 二 同时 应该规范使用者收费项目的决策程序 所有政府收费必须纳入预算 实现透明化 清理收费和政府性基金 三 从中长期来看 建立以房产保有税为主的财产税是相对适宜的城市政府主体税种 房地产税对房价的影响 上海和重庆两地试点的比较 上海和重庆2011年开始对房地产税进行试点 上海和重庆试点方案的不同 上海的征税对象为本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房 但是 重庆仅对独栋别墅 不管是新购房还是存量房 和新购高档住房征税 高档住房指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍 含2倍 以上的住房 在上海 人均住房面积60平方米以下的可免税 在重庆 现存独栋别墅享有180平方米免税优惠 新购的独栋商品住宅和高档住房享有100平方米的免税优惠 在上海 成交价高于全市商品房均价两倍的按0 6 征收 低于两倍的按0 4 征收 在重庆 对独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价4倍 含 以上的税率为1 2 3倍 含 至4倍的相应税率为1 3倍以下的住房相应税率为0 5 上海的税基为应纳税价值的70 而重庆是100 上海 重庆 使用发改委提供的1998年3月至2012年3月全