论林权登记制度的法律完善　.doc

论林权登记制度的法律完善 第3卷第J7期xx年7月当代教育理论与实践Theoryand Practice ofContemporaryV013NO7论林权登记制度的法律完善尹华容，程超，刘彬海(湘潭大学法学院，湖南湘潭411105)摘要林权登记既是行政管理手段，又具有私法上的确权功能。 作为全国集体林权改革的重要一环，林权登记制度在实践中的许多问题需要进一步完善，如建立健全预告登记制度、规范林权登记内容以及设置统一的林权登记簿等。 这不仅关系到林权权利人的切身利益，而且事关我国林业改革的深入。 关键词林权登记；预告登记制度；林权登记簿；法律完善D9121A16745884 (xx)07015503国家林业主管部门为了加大对森林、林木以及林地所有权和使用权的管理，在我国集体林权改革不断推进的大背景中实行了林权登记制度。 目前我国用来规范林权登记制度的法律主要是物权法、森林法、森林法实施条例和林木和林地权属登记管理办法。 xx年6月中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见进一步明确了集体林权制度改革的主要任务之一是“勘界发证”。 由此可见，完善林权登记制度已经成了保护和巩固已有的林改成果的当务之急。 一林权登记制度的法律性质林权登记制度具体来说是指林业主管部门在权利人的申请下，依法将有关申请人因林业资源开发利用而产生的物权及物权变动的事实进行相关登记的事实。 在xx年3月16日颁布的物权法第16条明确规定“不动产登记簿是物权的归属和内容的依据”。 从这一点来说，林权登记制度既是林业主管部门对林业资源进行统筹管理的行政管理活动，也是物权法中不动产物权的一种法定公示方式，是物权法中建立不动产交易规则的一项工具。 我们认为林权登记制度是民法不动产登记制度的重要组成部分，其更多地体现为作为不动产物权变动的公示手段的功能，在性质上反映的是林权作为物权独立排他要求的私法本质。 首先，林权登记是以当事人申请为前提，登记行为不包含登记机关的意思表示。 其次，林权登记是国家公示行为和确权行为，是公权力对林权权利人享有的物权的确认。 最后，从林权登记的效果来看，登记公示公信的效果私权保护认识的逐步深入，国家需要建立更强有力的私权保护机制，而林权登记制度通过完善登记规范，改变林权规范散乱层次多、相互矛盾的情形，建立了统一的林权登记制度，在满足了大众对保护私权的需求的基础上又保障了林业资源的有效运转。 此外，随着我国市场经济的发展和物权法律制度的不断完善，不动产登记制度作为物权公示方式所具有的明确权利归属、保护交易安全的功能，使其私法属性日益突出。 而就林权登记本身而言，其通过物权模式，赋予了权利公示的法律效果，使用益物权人获得了可以对抗其他市场主体的具有独立排他地位的支配权。 因此，通过林权登记制度确定登记效力，不仅能够保证有效地物权变动的完成，使权利人拥有有效合法的权利，又通过登记的对抗效力增加了交易的安全性。 201l一0508作者简介尹华容(1973一)，男，湖南邵阳人，博士，副教授，主要从事行政法学与行政诉讼法学研究。 155二现今林权登记制度存在的问题 (一)缺乏统一的林权登记簿样式林权登记簿是一个怎样的形式，现今法律没有给出明确的答案。 我国物权法第16条规定不动产登记簿是物权归属和内容的根据。 2000年国家林业局颁布的林木和林地权属登记管理办法并没有对林权登记簿展开设定。 然而按照一般的解释，不动产登记簿应该是法定的记载不动产相关事项的专用簿册。 国家首先在不动产登记簿中要记载不动产面积、类型等物理状态信息以及不动产的初始所有人、其后不动产的流转、变动等动态信息。 以方便社会公众和政府得到有关不动产事项的准确而充分的信息。 我国土地登记规则第6条有规定“土地登记卡”为土地登记簿。 而林权登记簿却迟迟未能面世，如果不设计林权登记簿，全面、有效反映林权信息的林权登记制度将无法建立起来，林权的更正、变动、异议、抵押、用益等信息便无所依附，林权证书也将沦为无源之水、无本之木。 因此，设计统一调度、内容合理、构造有序的林权登记簿刻不容缓。 (二)林权登记立法等级比较低、适用范围有限森林法和森林法实施条例只对林权登记工作提出了原则性的指导，从法律位阶的角度上看，真正具体的林权登记措施遍布于北京、四川、吉林、湖南、江西、福建等省市地方政府出台的林权登记工作方案、林权登记实施办法中。 这其中以福建省颁布实施的福建省林权登记条例最为引人注目。 然而，这些具体的措施虽然比较详细，但毕竟只是地方政府出台的规章制度，使用范围也仅限于当地，得不到大力地推广。 同时也不具备有效的法律形式，法律效力难以保障。 (三)林权登记的内容不够合理，无法全面反映林权的动态变化由于林权要先经过登记才能造册，而前面已经提到我国林权登记簿是什么样的式样法律并没有明文规定。 所以，林权登记的内容，还是要从国家林业局颁发的全国统一式样的林权证上管中窥豹一番。 登记内容，是不动产机关应当在不动产登记簿上加以记载的内容。 林权证的登记内容包括林权权利人；森林、林木或者林地的自然状态；变更登记；登记类型；登记权利内容等。 单就实体权利的角度来讲，林权证上反映的是林地以及森林的所有权和使用权等权属内容。 可是我国林权登记除了确权以外，还应当确保登记内容中体现权利的动态变化，将林地、森林使用权、经营权和处分权在集体林地所有权的前提下明晰、放活、以满足权利人实际利用林业资源达到收益的最终目的。 因此，在这一过程中，就必须处理好产权、经营权、处置权和保障收益权等诸多问题，仅从林权权属确认一个角度经行登记显然不符合林权发展实践的需要。 而且，这种林权登记模式中也未能涉及林权转让和以林权为对象的抵押权等内容。 随着市场经济的发展，在确定林权登记内容时，除了参考林权证上的内容外，还应当紧跟时代的步伐，比如说像林权派生出来的林地、森林景观权、林地、森林新物种的产权等权项也应该在登记的考虑范围之类。 】56 (四)林权登记不能与物权法有效地衔接国有林权改革在物权法颁布之前，我国仅仅只有一部森林法对相关问题做了一些原则性的规定，由于缺乏可实施性，造成了我国国有林权的结构混乱和管理不力、经营主体缺位等体制性障碍。 虽然物权法已经施行了几年，但关于物权法中涉及国有林权的种种争论还没有停息，而且林权登记的诸多方面与物权法的规定还存在较多的出入，不能有效地衔接。 像物权法125条“土地承包经营经权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。 这为建立林地用益物权制度奠定了基本框架。 可是现阶段的林权登记中，关于林地用益物权制度的建立还处于不完善的状态，林地承包涉及的客体对象通常不仅限于林地本身，还包括对林地之上的林木及其他森林资源的使用和收益问题，权利内容很复杂，绝非承包合同所能覆盖，可现在却恰恰存在着过分的强调双方当事人签订的承包合同而忽视了通过林权登记的方式给予程序上对当事人合法权益保障的现状。 不仅如此，对于部分林权人个人投资营造的林木被划入重点公益林，林木被禁伐或限伐，经营受到限制，经济受到损失。 依据物权法的规定，林权人有请求排除妨碍的权利和请求损害赔偿的权利。 为了森林资源的可持续发展与广大林权人的合法权益，就很有必要在林权登记中重新制定一套与现代林业发展相适应的补偿机制。 同时，像在林权证中明确国有野生动物驯养繁殖后产生的新一代的权属关系，以及利用其获得收益的性质和归属也是有效调节林权登记和物权法之间关系所面临的重要问题。 三林权登记制度的法律完善 (一)规范林权登记的内容，设立统一的林权登记簿林权登记的目的有两点，第一，起到定纷止争的作用；第二，起到物尽其用的作用。 因此，在构建林权登记内容时，重点是明确林业资源的权属和保护和反映林权权利的动态变化，如林权的抵押、流转等。 要想明确林权登记的内容必须先弄清林权的确切含义，只有在林权的构成要素被确定之后再讨论林权登记的内容才有意义。 林权是林业物权的核心，是以森林资源所有权为基础的用益物权，是森林资源使用人通过许可或者按照合意，在法律规定范围内开发利用森林资源并取得收益的一种民事权利。 根据我国森林法和森林法实施条例等法律的相关规定林权的客体包括森林、林木和林地；我国森林和林地的所有权主体是国家或集体，林地使用权和林木所有权的主体是国家、集体和个人。 由此可见，林权是一种复合权利，它既包括森林、林地和林木的使用权、收益权、处分权和所有权，又包括森林林木的采伐利用权、森林景观权等。 因此，林权登记也是一项复杂的行政制度。 而现有的法律只是笼统地规定了“国家所有的和集体既有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。 法律并没有规定登记的确切内容，也没有规定如何设置林权登记簿，这就直接导致了在实践中，因各种原因导致的林权登记规范内容的不统一。 于是想要建立完善、全面的林权登记制度就只能是空谈，当事人的合法权益也无法得到平等的保护。 我们认为，规范林权登记的内容，设立统一的林权登记簿能很好解决林权登记制度在实践中遇到的困难。 而林权登记的具体内容则应当包括森林、林木或林地的自然状态，变更登记，登记类型，登记权利内容等。 实施统一的林权登记簿可以让林权进行变动、更正、注销、抵押等登记时有充足的依据。 综上所述，我们可以知道规范林权登记的内容，设立统一的林权登记簿对完善林权登记制度有十分重要的法律意义。 (二)提高林权登记的法律效力首先，我们应当从立法上提高林权登记的效力。 到目前为止，我国仅有森林法和森林法实施条例是对林权登记做出最为具体规定的法律，但也只停留在登记工作原则性规定的方面。 因此，这便导致了国家林业局和各地方政府不得不出台具体的操作规范，如林权登记管理办法、林权登记实施办法等。 这些林权登记规范虽然详细，但毕竟是地方政府规章，因此在法律意义上来说明显存在效力等级低、权威性不足、适用范围有限等缺陷。 因此，设立更高等级的规范林权登记的法律对林权登记的完善将有无可替代的重大意义。 其次，我们要加强林权管理提高当事人对林权登记的法律效力的认识。 根据森林法和森林法实施条例的规定，所有和使用森林、林木和林地，所有者和使用者应当向有关部门申请权属登记，并由有关部门登记造册核发证书，确认所有权和使用权。 虽然法律有明文规定，但在实践中却经常会出现当事人只签合同不进行登记的情况。 因此，为了更好地保护当事人的林权，我们在加强对林权管理的同时更应当提高当事人对林权登记法律效力的认识。 (三)合理体现林权登记的私法性特点，充分保障林权权利人的合法权益林权登记行为在性质上应属于民事确权行为，虽然关于不动产登记性质的学说众说纷云、莫衷一是。 但无法否认的一点是不动产等级制度既体现了平等主体之间的私权关系，也体现了各有关政府部门的行政管理关系。 至于二者的关系孰轻孰重，应当看两者关系现阶段所反映的立法倾向和所适应的社会、经济现状。 随着市场经济的发展和国家对于物权法制度的建立完善，不动产登记公示信息、明确权属关系、保护交易顺畅的功能日益增强。 因此，林权登记中应合理地体现登记行为“私”的特点。 首先，中央和地方必须明确规定林权登记的生效要件和效力，以及完善和落实好像异议登记、更正登记、注销登记等具体的对于林权权利人的救济方式，更好地保障林权权利人的合法利益。 其次，依照司法自治的原则，对于是否追求创设物权行为，进行登记，应当取决于当事人的自由意愿，明确林权权利人的登记请求权。 最后，应在立法上明确规定登记机关对林权登记的实质性审查的法律责任和补偿方法，更好地平衡公私关系。 (四)建立和完善预告登记制度xx年3月1日，全国第一部专门规范林权登记活动的地方性法规福建省林权登记条例正式实施，该法的一大亮点是在总结提升集体林权制度改革实践经验的基础上，创设了“预期均山”林权预告登记制度。 预告登记是我国物权法为当事人约定买卖期房或者转