《政府公共关系视角下服务型政府的职能转向》-发表论文.doc

政府公共关系-政府公共关系视角下服务型政府的职能转向 摘 要 政府公共关系：即政府与社会公众之间的传播管理。 从动态上看，政府公共关系即政府机构与社会公众之间的双向传播沟通活动； 从静态上看，政府公共关系是发生在政府与公众之间的一种信息交流、沟通与传播的行为和状态； 从管理学角度看，政府公共关系是一种组织职能，政府公共关系管理即对政府组织与社会公众之间的传播行为与状态进行管理，是建设服务型政府的关键环节之一。公共关系在政府行政中应运称之为行政公共关系，行政公共关系主体是各级政府机关和全体公务人员。对象是公众，它对我国政府行政绩效起催化的作用。要建立服务型政府，必须处理好政府与企业、社会中介组织和民众之间的关系，实现政府公共服务的市场化、社会化和参与化；充分发挥政府公共关系的催化剂作用，克服建设服务型政府的职能障碍；参考政府公共关系的路径，转变政府职能方向。关键词政府公共关系；服务型政府；职能转向；公共服务服务型政府中国政府执政的新理念，集中体现在党的十七大报告关于政府建设的一系列方案措施中。胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时明确指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”1从政府公共关系的角度来看，建设服务型政府需要把政府的职能转变到与企业、社会中介组织和民众建立良好的公共关系上来，以便更加方便、快捷、优质、高效地为人民群众服务。本文以政府公共关系的视角，探讨服务型政府的概念、特征与职能，分析服务型政府的职能实现与障碍，以及服务型政府的职能转变方向。一、政府公共关系视角下的服务型政府：概念、特征与职能（一）服务型政府的概念界定2005年3月，温家宝总理在十届全国人大三次会议上正式提出建设服务型政府。他强调指出，我们应该努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好的为基层、为企业和为社会公众服务，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于服务型政府的涵义，一些学者从不同的视角予以阐述。刘熙瑞教授将其定义为“在公民本位、社会本位的理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府”2；余晖研究员认为，公共服务型政府，简而言之，就是提供私人和社会团体无力或不愿意提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。3吴玉宗教授的观点是，服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和社会提供方法上用公开的方式为公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。4综上，从政府公共关系的角度，服务型政府可以定义为：在公民本位、社会本位的理念下，在处理与政府服务对象（包括企业、社会中介组织、民众等）的关系中，体现践行民主、维护公民权、服务公共利益的特征，以实现公共服务的市场化、社会化与参与化的新型政府。（二）服务型政府的特征第一，服务型政府是坚持公民本位和社会本位理念的新型政府。以往的政府多是在政府本位的观念上进行指导和管理，是典型的管制型政府；而服务型政府要求切实转变这种观念，树立以公民为本、以社会为本的执政理念，为公民提供服务，为社会发展服务。第二，服务型政府是积极处理与政府服务对象关系的亲民型政府。政府的服务职能必须在与政府服务对象的关系处理中具体地得以体现并发挥出高效的功用，服务型政府不能只停留在单纯的观念灌输上，更不能局限于政府内部体制的改革上，而应该注重服务的产出，注重产出的效益，即体贴群众的服务需求而提供公共服务。而政府公共关系的科学运用将是建设服务型政府、塑造服务型政府形象的重要工具。第三，服务型政府体现践行民主、维护公民权、服务公共利益的特征。服务型政府的内在涵义上就包括了民本政府、民主政府、责任政府、法治政府，不仅要认真听取民众的意见和建议，而且还要落实民众的利益要求，维护民众的合法权益，同时要重视公共利益的维护和服务，保障民众利益的实现、社会良好秩序的维护。第四，服务型政府追求实现公共服务的市场化、社会化与参与化，这是服务型政府十分重要的目标。同时，公共服务的市场化、社会化与参与化反过来也将成为建设服务型政府的重要前进动力。（三）服务型政府的职能分析政府公共关系主要是通过沟通、协调的手段与公众进行交流，并塑造政府的良好形象，进而达到管理与服务的目标。而公共关系之于“服务型政府”，注重的是塑造一个以民为本、透明、法治与负责任的政府形象。服务型政府的建设过程中应该具备哪些职能，国内外的专家学者发表了不少值得参考的观点。从政府公共关系的角度出发，笔者把服务型政府应该具备的职能归纳如下：从根本上来说，政府首要的是保证政府内部的人员以及机构设置能够适应处理政府公共关系的需要：树立政府公务人员的“全员公关”意识，并通过培训与激励机制保证“全员公关”意识的维持；在机构设置上，要适应企业、社会中介组织和民众的需要，实行一一对口的设置，保证政府的各种服务主体享受到高效率的服务。政府内部良好关系的确立，为政府外部关系的处理提供可靠的保障。具体来看，服务型政府建设的着力点应放在处理好政府与企业、政府与社会中介组织以及政府与民众之间的关系第一，在处理政府与企业关系的过程中，实现公共服务的市场化。服务型政府是与社会主义市场经济体制相适应的，服务型政府应该是市场经济良好运行的环境创造者与维护者。“按照社会主义市场经济新秩序的需要，调整政府职能机构，加强宏观调控，搞好经济监督、技术监督、政纪监督，逐步建立起政府调节市场、市场引导企业的经济运行新格局，真正做到政企分开”。5184同时，“行政管理活动的市场化要基于市场经济条件下以公众为本位的服务理念；协商、引导的理念；竞争的理念；利益诱导的理念而运行。要积极运用行政执法行为、行政合同、行政指导、行政奖励、行政给付等市场化手段来进行管理”。6第二，在处理政府与社会中介组织关系的过程中，实现公共服务的社会化，培育社会的自主性与适应性。政府一方面要为社会中介组织的存在创造可能的环境，尊重他们的相对独立性，与其建立良好的沟通使其利益得到表达与重视；另一方面，政府应该积极引导社会中介组织往建设和谐社会主义社会的方向靠拢。政府要在政策上引导、培育社会中介组织的发展，要将那些更适合于由社会承担的职能尽量转移出政府，让社会中介组织来承担，积极提升其对社会的作用。同时，通过社区治理的方式让公众在社会中介组织中以更有组织性的媒介来行使公民权，表达自己的诉求。第三，在处理政府与民众的关系方面，要实现公共服务的参与化。服务型政府是以人为本、积极实现公民权的政府，所以，政府的管理必须体现公民的意愿和利益，要让公民积极参与到政府公共决策的制定与实施中来。建设以公众的需求为导向，积极回应民意的责任政府，从而提高政府的合法性。而且，公民参与对于推进政府在与公民互动的过程中提供公共产品和公共服务有促进作用。二、政府公共关系视角下服务型政府的职能实现与障碍（一）政府公共关系：服务型政府职能实现的重要催化剂“罗斯福新政”时期，公共关系在解决经济危机上发挥着重要作用，当时政府把公共关系作为稳定人心、缓和矛盾、改善形象、恢复信任、说服和影响公众的重要手段，通过有效地政府公关活动重塑了人们对政府的信心，并最终依靠政府干预的办法消除了这次危机。处于政府职能转型时期的中国，正努力朝着适合中国国情的“服务型政府”转型，政府公共关系理念的建立有着迫切的重要性和必要性。首先，相对于政府的执政目标来说，政府公共关系的建立，有利于政府及时、有效地了解市场主体的需求，从而制定科学、合理的政策，引导、调控市场的运行，促进经济的发展。其次，在改善政府与其外部服务对象关系和人们对政府的转型的了解、理解与接受的过程中，政府公共关系将发挥不可或缺的催化作用，从而使人们对“服务型政府”概念的理解与实践不仅仅在停留在执行机关的层面上，可以更进一步深入人心，扎根于人民群众的沃土之中。（二）政府公共关系视角下建设服务型政府的职能障碍在社会转型的关键时期，政府的公共关系意识不强，政府本位观念还没有得到切实的转变已经成为建设服务型政府的重要职能障碍。政府内部部门意识强烈，条块分割，信息沟通不足、不畅，致使政府上下级、同级各部门、不同级不同部门间信息获取量区别明显，对政策主旨不同部门各执己见，使得政策执行结果出现不一致甚至冲突，这些问题都直接阻碍了政府公共关系观念的培养。一个本是“以民为本”的善的政策，因执行人员的沟通不良、不畅，导致最后的执行结果不仅没有处理好政府公共关系，反而因浪费了人、财、物而在公众中留下办事不力的形象。可见，政府在处理与企业、社会中介组织、民众之间的关系时仍存在不少需要完善的地方。首先，在政企关系上，政府职能主要是存在政企不分、职责不清、干预过度等问题，具体来看，可以从政府与国有企业和政府与私营企业两个方面来分析。政企不分主要是针对政府与国有企业的关系，政府对国有企业管的过多、过细，使得国有企业表现出明显的“企业行政化”7特征，在行政地位上，国有企业严格地隶属于政府，受政府的管制；决策上没有充分的自主决定权，听从政府的行政性指令行事，从而远离了市场，不能对市场做出灵活的反应；企业发展的动力主要不是来自市场的竞争，而是来自政府的行政性干预政策，政府的职能已经严重地偏离了服务的宗旨，而成了“企业主”的角色。而且，政府还不适当地偏袒某些企业，特别是为了进行招商引资以及保护地方性企业，尤其是为了那些极少的企业大户，地方政府对企业除了进行不适当的“挂牌保护”外，还封官职、给待遇、许特权等等，这严重破坏了市场的良好秩序，最终阻碍经济的发展。在处理与私营企业的关系上，政府主要表现出严重的“审批风”。2005年哈佛大学、耶鲁大学和世界银行4位教授对85个国家的创业环境作了系统调查，结果表明从注册公司到开业平均所需的审批时间，加拿大只需两天，中国内地则需111天；美国、英国的注册审批费用不到人均年薪的1%，而在中国内地，各种审批费用占据人均年薪的11%。8可见，私营企业发展的环境不令人满意，起步的门槛较高，特别是政府各部门名目繁多的收费，更加使私营企业的发展难上加难。另外，政府为私营企业提供信息、技术创新、融资、人才引进等支持方面的服务功能基本缺位，私营企业的发展缺乏强力有效的政策支持。其次，在政府与社会中介组织的关系上，影响力较大的社会中介组织带浓厚的“官办”色彩，而实力弱小的草根组织因资金、人才等缺乏，与官办的社会中介组织处于不公平的竞争环境中。吴锦良在政府改革与第三部门发展一书中指出中国社会中介组织存在着七大问题，其中包括“官办色彩较浓，独立性较差；管理体制不顺，受到多头不规范管理；政府行政干预过多，影响公平竞争；有关法律法规很不健全等”。9第三，在政府与民众的关系上，由于信息的不对等，对政府与民众关系产生了一定的消极影响。一方面，政务信息公开的广度、深度与力度的不足，或者信息公开中政府对于接收信息者的知识水平等因素考虑不足，易造成政府与民众之间的沟通障碍，形成误解。另一方面，政府政策的社会参与程度仍不高，不利于政府政策的实行与推广，进而对政府政策的绩效评估欠缺社会认同感。三、政府公共关系视角下我国建设服务型政府的职能转变方向实现向服务型政府的转变，政府应通过政府公共关系的手段，从思想到行动，以协调与沟通作为政府职能转变的契机，实现政府与企业、政府与社会中介组织、政府与民众之间的良性互动。公务员需要从意识上坚定“以民为本”的信念，从价值观念上以“公正、公平、负责任”的理念指导自己在日常公务中开展工作，兼顾公平与效率，为公众提供及时、高质的公共服务。公务员的“民本”服务意识的确立是建设服务型政府所必不可少的条件。政府内部统一的价值观与意识形态的确立，是建设政府公共关系的关键，是政府处理与各服务对象关系的奠基石。以和谐统一的“服务”理念为基础，政府在与企业、社会中介组织、民众的互动中，积极为企业创造法治的、健全的市场环境，争取充当一名合格的“裁判员”、“监督者”；为社会中介组织营造和谐的生存空间，“治理”替代“统治”。10 “治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，各种得到民众认可的第三部门和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心；国家正在将其独自承担的职能转移给非政府机构或私人部门。11388同时，为民众提供便民利民的行政服务，合理把握政务信息公开的广度、深度与力度，使民众对政府政策得以理解，并对其中的不合民意民情部分发表意见，政府随之及时作出政策调整与完善。以坚定的政府“民本”服务意识为基础，服务型政府职能的重点应该放在处理政府与企业、社会中介组织和民众的关系上，塑造服务型政府良好的公关形象。1. 建立政府为公众服务（包括企业在内）前提下的新型政企关系。政府与企业的关系，应该是一种“交警与司机”的关系，就是说，司机主要是遵照交通规则来行驶，在交通规则允许的范围内，司机有自己的自主性，交警只负责指挥和维护交通秩序以及惩罚司机的违规行为，相类似，企业在自己的经营范围内有自主经营的全权，政府不得进行干涉，政府只对市场进行宏观调控，维护市场的秩序，为企业创造良好的经营环境，并监督企业的经营行为，纠正企业的违规行为。因此，对于政府来说，不得干预企业日常经营活动，这就是说企业自主经营权神圣不可侵犯，要让企业成为市场主体，面对私营经济、三资企业，必须使企业自己拥有人、财、物组合的合理性，技术创新的选择性，管理的科学性，市场竞争的公平性。武汉“光谷”经验在处理政企关系上值得我们借鉴，政府要了解各个企业的需求和期望，确保政府目标与企业的期望和需求联系起来，确保企业的需求和期望在整个政府中得到沟通，并采取满足要求的措施，测量企业的满意程度并针对测量结果采取措施。12所以，政府应该与企业做好深入的沟通，既要满足企业的需要，也要积极与企业合作。例如在非典时期，北京市政府在对待物美公司上，即使物美是民营企业，但政府仍然在其发展过程中允许其兼并了诸多国有企业，而物美在兼并企业之后，解决了就业、税收等问题，对政府的各项响应也比较积极。有了这些基础，在这次事件中，政府“钦点”物美，如果不出意外的话，物美应该名利双收，可以想见，物美日后的投桃报李应该是题中应有之义。起码在目前来看，这个利益共同体是可以良性循环、不断发展的。可见，一旦政府和企业在新的外部环境下形成利益共同体，双方的关系难题是比较容易解决的。132.政府要尊重社会中介组织的相对独立性，增强社会中介组织的参与意识。在建设服务型政府的过程中，政府应该意识到“自下而上的草根参与意识逐步流行”11412的趋势。因此，在处理政府与社会中介组织关系时，政府首先应尊重他们的相对独立性。社会中介组织作为一个由具备组织性的民众组建起来的、追求特定的共同利益与实现特定的共同目的的整体，应当而且必须具备自身的独立性，抛弃浓重的官办色彩，从而实现其区别于政府的社会职能。政府应适当引导规范而非确定社会中介组织的活动方向，使其充当好“帮助政府治理社会”5185的角色。以广东深圳的行业协会民间化改革为例：自2004年以来，深圳行业协会商会从起步阶段、成长转型阶段向全面发展阶段过渡，从过去由政府主导、兼具部分行政管理职能到现在政府引导、民间自下而上自主发起转变。在市场经济体制下，深圳行业协会积极向着淡化协会行政色彩的目标努力：“2004年，在新一轮机构改革中，政府机构序列中设立行业协会服务署，将原31个各党政机关履行的行业协会主管单位职能统一划归市行业协会服务署，确立了行业协会的独立法人地位，形成了深圳市行业协会管理的新“二元”体制；2006年12月底，市委、市政府将市行业协会服务署并入市民政局，组建成立市民间组织管理局，实现了管理服务资源的优化和整合”。11419深圳行业协会改革所取得的成绩，不仅证明了社会中介组织在协助政府工作开展中的“助推器”作用，而且也显示了社会中介组织自身是可以建立起成熟的自我治理机制，培养良好的行业自律意识。服务型政府的建设中，政府应积极、科学地借助社会中介组织的“传导器”、“助推器”、“稳定器”的作用促进政府职能的转变。3.政府要加强与民众的信息沟通与交流，增强民众的认同感。我们的政府是全心全意为人民服务的民主政府，这也是政府建立与民众关系的根本目标，要实现这一目标，建立和完善政府与民众的沟通机制是必不可少的。政府应与民众主动沟通，建立政府与公众的双向沟通模式，是政府建构良好公共关系的重要手段。要做到政府与民众的双向沟通，可以从以下两个方面来进行：一方面，从政府对民众的利益反映和意见收集上看，第一，积极开展政府与民众“面对面”的交流对话活动，如民主恳谈会、座谈会、见面会、联谊会、来信来访、协商对话等，以此来拉近政府与民众的距离，使政府更加了解民众的诉求，体恤民情，从而为政府的决策提供依据；第二，要积极利用网络，打造民众自由表达意见的新平台，例如，可以开通各种形式的论坛。论坛不仅为政府决策的顺利进行提供民意保障，也让政府从另一个角度了解到城市发展进程中的不足，还可以在政府的门户网站上开通“市长、区长信箱”，为政府关注民生、了解民意、集中民智、加强与民众联系交流开通新渠道。另一方面，从政府的政策发布与执行上看，一要合理有效地利用各种新闻传播媒介，宣传要实施的方针、政策、法令等，让民众对政策有充分的认识和心理上的接受，并对民众进行说服、解释和教育，以提高政策的合法性以及执行的有效性，并收集民众反馈的意见、建议，以利于下一步政策的制定和执行；二要建立新闻发言人制度，定期及时地对外发布信息，尽可能把政府的各项活动情况、重要事件、重大决策等向民众公开，密切与民众的联系，以形成有利的公众舆论，实现政府与民众的良性沟通。四、结语综上，政府公共关系是建设服务型政府的关键环节之一。建设服务型政府，处理好政府各方面的公共关系是题中之要，而且从公共关系的角度出发理解与落实服务型政府的精神实质也是一个值得参考的路径选择。服务型政府的宗旨是以人为本，坚持公民本位和社会本位，那么，相应则有必要注重政府与企