公共管理学9890529.doc

公共管理学基础第二部分 复习指南第一章 绪 论第一节 公共管理的含义与功能 一、公共管理的含义 自从20世纪70年代以后，各种冠以公共管理(public management)的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭。正如有的学者所指出的那样：现阶段公共管理研究的重点、范围皆处在不断变化与发展之中，“变形虫”(amoebae)或许是其最形象的比喻。 虽然人们很难给公共管理下一个明确的定义，而且事实上其含义也是与时俱进的，但这并不意味着对其下定义是徒劳无益的，因为某个定义反映了人们在不同时期对公共管理的理解，这有助于理解公共管理的性质和范围。现在，按时间的纵向度，解释不同时期人们对公共管理的理解。 (1)公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。(皮瑞和克莱姆1983) (2)公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。(卡尔森和欧尔曼，1983) (3)公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。(波兹曼和史斯曼，1990) (4)公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。(奥托、海蒂和沙夫里茨，1991) (5)与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。(休斯，1998) 从上述列举的定义和观点可以看出，由于每个人分析和认识的角度不同，出发点不同，可能对公共管理有不同的理解，这反映了公共管理作为一个研究领域仍然缺乏共识。不能明确地界定公共管理的性质这一事实，并不意味着公共管理的不存在，事实上全世界都在关注公共管理的改进问题。 在我们看来，公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的，更能体现和实现民主社会基本价值的，不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。这一点，与过去称之为公共行政研究的期望是一致的。 总之，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。 二、公共管理的特性 自有人类社会以来就有公共事务管理，但是这样的管理活动只是到了20世纪70年代才真正转向或是拓展了一个全新的范式公共管理。公共管理的深刻内涵和重要特性就在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。1公共性公共管理的公共性包含两个层面的含义。一是其利益取向的公共性。以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化。这里所说的公共利益是指全社会的共同利益和整体利益，因而它既不是指某个人的具体利益，也不是指某个阶层、某个集团的特殊利益。但这种共同利益或整体利益包含了个人的具体利益与各阶层、各集团的特殊利益的共同部分，当然有时也会与某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益相矛盾。公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益。二是其公共参与性。公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。实际上，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。2服务性管理就是服务。一切管理活动都是服务。例如，政府的种种活动，无论是指导、协商、调控、约束还是强制，都是为了实现政府目标，即为公民赋予的使命创造条件、提供服务。创建服务型政府正是政府管理改革的题中应有之义和必然趋势。其他组织的管理也同样是服务于组织目标的实现。管理的目的就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。换言之，以政府为核心主体的公共组织所实施的公共管理的种种活动，无论是指导、协调、调控、约束还是强制，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件、提供服务。因此，公共管理的服务性特性不仅必须明确，而且至关重要。3合作共治性公共管理所强调的治理理念鲜明地提出，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。这是人类社会国家管理史上的一个划时代的极富创意的鲜活思想。之所以提出治理理念，并以治理代替以往统治性或控制性管理，是因为在过去的一个世纪的实践中，人们看到，在社会资源的配置中，既有市场的失灵，也有政府的失效。一方面，仅仅依靠市场手段，无法实现资源的最优配置。另一方面，仅仅依靠政府的计划和行政措施，也无法实现资源配置的最优化，不能实现公众利益的最大化。因此，治理的思想离经叛道，挑战传统的国家和政府的权威，宣告政府不是社会中唯一的权力中心，更不是只此一家、别无分店的公权载体。公共管理中的治理思想明确指出，对于解决社会和经济问题，政府受制于种种自身或外部的不可避免的条件缺陷，不是也不可能全知全能，因而必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能缺失或失效进行补救和矫正。这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共组织和公民的力量。公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。解决社会问题、实现社会和谐发展不能仅靠政府的权力和权威，更不能完全由国家来支配。正如吉登斯所指出的，政府、国家同市场一样，也是社会问题的根源。一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。只要以上三者中有一者居于支配地位，社会秩序、民主和正义就不可能发展起来。一个多元社会若想维持，它们之间的平衡必不可少。因此，政府不应该独自行使公共治理的职能，而应该与其他组织乃至公民共同承担公共治理的责任。三、公共管理的功能功能，又可称为机能或职能，它是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。公共管理学所要关注的一个基本问题是公共管理部门应该做什么和不应该做什么，或者说是公共部门所应该扮演的角色。这实质上是要求对公共管理部门的功能进行描述、分析与解释。具体来说，以政府机构为核心的公共部门主要具有经济、政治、社会几方面的功能。1经济功能各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共产品与服务。为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济功能。就当代各国政府而言，推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即促进经济建设与发展是它们的基本功能。一般来说，在市场经济条件下，公共组织所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：限制垄断和促进竞争；界定和维护财产权，克服外部性；提供公共物品；保障收入分配的公正化；调控宏观经济。2政治功能公共部门的政治功能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能。简而言之，它是一国政府对内维持社会秩序，对外维护国家安全的活动。具体来说，它是由民主建设、社会治安与国家安全等方面的活动共同构成的。3社会功能对于任何公共组织系统而言，社会功能都是它们必须承担的基本功能之一。所谓公共部门的社会功能是从狭义上来使用的，是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理活动。具体内容主要有：提供社会服务；维护社会稳定；提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救济；环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任。第二节 公共管理理论的发展一、公共行政时期(19世纪末一20世纪80年代)根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期，而对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法的不同，又可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段；二是新公共行政阶段。公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。总体而言，公共行政时期可分为传统的公共行政时期(1887一1960年)和新公共行政时期(1960一1980年)两个阶段。前者在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。相应的，公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。当然，这些总体特征的具体表现在不同国家和时期有所不同，同时，专门的公共行政教育也在这一时期逐步建立起来。后一时期的公共行政是在20世纪40一50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐步表现出一些新的特点。在理论界，这一运动也被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治.弗雷德里克森。新公共行政学派的主要观点是：摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。这一时期的学科发展取得了重大进展。二、新公共管理时期(20世纪70年代末80年代初至今)新公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：一是重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。二是尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。三是改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。 如果以公平与效率的关系和韦伯的官僚制为主线来看待学科的分期，不难发现，传统行政学采取的是“效率至上”主义，即通过行政与政治两分法来排除政治对效率的干扰，通过官僚制组织的工具理性化实现效率；面对公平的缺失，新公共行政提出了公平问题要求在效率目标中增加公平内容。对于新公共管理来说，则是通过对传统模式的突破和制度创新，以实现公平前提下的效率改进。从这个角度上，新公共管理更多地借鉴经济学等重要学科的成果，打破公共行政学的局限，对公共管理的核心政府，通过“再造”工程，摆脱官僚制模式。此外，极力发挥非政府组织在公共管理中的作用，更加重视管理主义的导向作用等。第三节 公共管理准则一、以人为本的准则 公共管理准则之一是以人为本。我们为什么要管理?管理的目的是什么?这是每一个管理者必须回答的问题，也是每个研究管理学的人必须回答的问题。公共管理的目的是什么?这也是公共管理者与公共管理专家要回答的问题。对于公共管理的目的来说，可能比企业管理的目的更加复杂。比如说，是为了维护公共秩序，是为了合理利用公共资源并为大众提供更多的公共福利，如教育、医疗、社会保障等。那么，公共秩序、教育、医疗、社会保障等又是什么?研究公共管理的学者会告诉我们，它们可统称为公共产品。由此看来，公共管理的目的就是为了合理利用公共资源以为公众提供更多更好的公共福利，一句话，就是为了实现公共福利最大化。因此，在公共管理的理论研究和实践操作层面，我们必须牢记公共管理的宗旨是人的全面而自由的发展，人的发展是一切公共管理活动的目的，切不可偏离了公共管理的主要价值取向社会公平与民主的维护，如果缺少人本主义的终极关怀，公共管理根本不具有“合法性”。二、公共利益至上的准则公共管理准则之二是公共利益至上。公共管理应是实现社会公平的领域，社会公平是一系列组织机构设计和管理风格的优先取向。政府的存在是受托于全体人民以管理公共事务，它应该致力于实现社会整体的公共利益，而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。在公共管理中，当某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益与公共利益发生矛盾时，公共管理应该坚持公共利益优先于某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益，坚决维护公共利益。公共管理不应该仅仅是一种统治方式和政治控制的方式，而应该主要是一种推进、实现和维护社会公共利益的方式。三、公众参与的准则公共管理准则之三是公众参与。公共管理必须有代表性和回应性。通过分权扩大参与，增强社会和公民的责任感。在现代公共管理中，虽然政府仍然是实施公共管理的主体中的核心部分，但并不是唯一的主体。在公共管理过程中还应有政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民的广泛参与，使之具有广泛的代表性。与此同时，政府在公共管理过程中对于民众的需求应及时作出回应，尽可能满足民众的需求。只有让民众参与公共管理，政府才能及时了解到民众的需求，从而及时对民众需求作出回应。因此，政府应该努力增强公民参与公共事务的积极性，通过公众在公共事务中发挥影响力这一举措来塑造公民的公共精神。这样既有利于政府对民众需求及时作出回应，更好地为民众服务，也有利于提高公共管理的民主化程度，提高公共权力运行的透明度，增强公共管理的免疫力，防止公共管理过程中腐败现象的发生。第二章 公共组织第一节 公共组织的含义和功能一、公共组织的含义1组织的定义及其要素组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。组织通常由四大要素组成：物质要素；精神要素；环境要素；目的要素。2公共组织的含义和范畴公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。关于公共组织的范畴，美国学者菲利普科特勒(Philip K0tler)从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。以此来看，公共组织应包括政府与非营利组织。在我国，改革开放以后，经济、社会的快速转型引起了公共管理格局的变化，公共管理领域正在形成两大块：国家机关的公共行政(广义)管理与非政府公共部门的公共事务管理。从组织系统来看，前者包括行政(狭义)、立法、司法机构，称为政府(广义)组织；后者包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，称为非政府公共组织。二者统称为“公共组织”。二、公共组织的特性公共组织包括政府组织和非政府公共组织。政府组织是对国家和社会公共事务实施管理的组织，同时，又是与每一个社会公民都有着密切联系的一种组织。从国家统治的角度看，它是统治阶级利益的代表，是国家意志的直接体现者、施行者；从社会管理的角度看，它是社会组织中规模最大、管理范围最宽的一种组织。非政府公共组织是区别于政府与企业之外的社会组织，是一种不以营利为目的而又承担着一定社会管理职能的社会中介机构。公共组织的特性，主要有：1公共性人类在产生与发展过程中，由于共同生活的需要，便形成了社会群体。在社会群体中，既有个人的特殊事务，也有关乎群体的共同事务，对群体共同事务的管理便是公共管理。公共组织产生于社会公共需要，它们“为公众所共用”(公共)的性质决定了其基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题，它的组织宗旨是为社会提供公共产品和服务。从另一个角度来看，它所管理的社会事务的公共性也决定了组织属性的公共性。因而无论是政府组织抑或是非政府公共组织，皆有此属性。2社会性无论任何国家、任何制度下的公共组织，都是产生于社会并具有管理社会公共事务的职能。从政府组织来看，它产生于社会发展的需要(国家形成)，并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。在实施管理的过程中，它要不断地吸纳、代表和反映社会对它的要求，可以说，组织的生命力是来之于它的社会性，因此，社会性是政府组织的根本属性所在。从非政府公共组织来看，它是为适应社会自我管理的需要而产生出来的，本身就是一种社会自我管理、自我服务的组织。随着我国公共管理体制改革的进一步深入，政府组织会将大量的社会职能转移出来，交还给非政府公共组织去承担，非政府公共组织的社会自主性将进一步得到扩大，其社会性将更加突出。相比较而言，公共组织提供的管理与服务比企业组织的社会涵盖面更宽。3合法性从社会学角度来说，公共组织是一种与非正式社会群体相对的正式社会群体，这种社会群体的构成，必须具备各种正式要素，它们是：正式的目标、正式的规章、正式的机构、正式的管理系统、正式的成员。所谓“正式的”之含义，即是指规范的、为各种法律法规所规定的。比如，政府组织的设立、撤销，它们的任务、责任、权力都要由国家宪法与法律作出规定；非政府公共组织也须按有关法律规定，通过合法注册而设立，并按法律的规定开展活动。因而公共组织无论从其存在形式来看，还是从其活动方式来看，都是合法的。企业组织虽然也具有合法性的特点，但它与公共组织在具体的法律规范(如权利义务)方面是有所不同的。4服务性服务性是公共组织的基本属性。从利益关系上来说。服务这个概念包含了两层意思：将工作对象的利益放在首位，少考虑、甚至不考虑自身的利益；在从事某种事业时，既为自己营了利，也为别人提供了方便。公共组织的服务，是将集体和他人的利益摆在核心地位，不考虑自身得失的服务；而企业组织的服务，通常是有偿服务。这正是区别二者的“服务”的不同性质的分水岭。从政府组织来看，我国公共行政管理的根本宗旨是为人民服务；而建立非政府公共组织的目的，也是为了向群众提供公益性服务。总之，公共组织的存在与活动，都是为了国民经济的发展和社会的进步服务。5非营利性从社会学的角度，按照是否以谋取自身经济利益为目的作为标准，可将整个社会组织划分为营利组织与非营利组织。公共组织即属于非营利组织。非营利性是一切公共组织的共同属性。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务。比如，政府组织在履行社会责任时，是不应该也不可能去计算成本和收益的；非政府公共组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。6民众参与性人民大众的广泛参与，这是公共组织区别于企业组织的又一个特点。民主化与法制化是政府组织活动的宗旨，而要实现民主化的管理，必须有人民群众的广泛参与。比如，中央及地方政府领导人的产生，要经过选民(代表)的认可；国家重大方针政策的出台，要事先有代表性地征求各阶层人士的意见；宪法赋予人民群众有权对政府组织及其工作人员的活动进行监督，等等。再从非政府公共组织来看，其本身就是群众性组织，是一种产生于群众之中并为群众服务的组织，是广大人民当家做主、进行自我管理的一种组织形式，是群众利益和愿望的代表者，离开了民众的积极支持与直接参与，该组织将不复存在。相比较而言，企业组织的活动，无论是主体还是客体，都只能是部分参与。7公开性公开性是公共组织的管理原则，由此而体现出组织的特性。我国的社会主义制度决定了人民群众是国家的主人，政治民主化是社会主义的本质要求。从公共行政管理来看，民众对政府的政务活动及其过程具有知情权与监督权，因而政府必须增强施政的透明度，实行政务公开化。非政府公共组织的民间性、自治性、自愿性等特点，更是决定了其管理活动必须民主与公开，方能在社会中生存与发展。而企业组织出于生存竞争的需要，它的许多组织机密是秘而不宣的。三、公共组织的功能功能又可称为机能或职能，它是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。公共组织的功能主要有：1服务功能公共组织存在的目的是为了向社会提供公共服务，这种服务与企业组织的“服务”有着本质区别。从政府组织来看，它的服务功能具体体现在以下几方面：首先，政府组织作为上层建筑的实体，要为经济基础服务，为国民经济的稳定和发展服务；其次，作为政府组织中的公务人员，他们是人民的“公仆”，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务作为自己的宗旨；最后，政府还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理，来体现它的服务功能。从非政府公共组织来看，其服务功能体现为：首先，它的服务是普遍性、大众化的，并非特殊性(指事)、个别性(指人)的；其次，它的服务是人们日常生活中离不开的最基本的服务；最后，它的服务内容十分广泛，既要提供物质产品，又要提供非物质产品，并且其服务项目要随着社会的发展而不断增多。通过非政府公共组织的服务，可以对政府组织的服务起到拾遗补阙的作用，可以更丰富、更方便和更及时地解决社会居民的许多特殊需要，促进社会居民生活质量的进一步提高。2经济功能对公共经济事务的管理是公共管理的主要内容之一，因此，经济功能便成了公共组织的重要功能。在市场经济条件下，政府组织的经济功能主要有：提供社会公共产品。由于公共产品具有特殊的性质，比如，公众在使用纯粹的公共产品时，是无须等价交换的，因而，这样的公共产品就只能由政府来经营与提供。建立和保持市场竞争制度。竞争机制是市场经济的重要机制之一，是市场经济得以维持和运转的重要因素。但是，在社会经济运行过程中，难免出现某些限制竞争、扭曲竞争的因素，因而，必须由政府来建立、保持和维护市场竞争制度。调节经济运行过程。政府对经济过程的调节，是建立系统化、规范化的现代市场经济体制的需要。这种调节包括对宏观经济活动的调节(总量调节、结构调节、利益分配调节)和微观经济活动的调节(维护市场秩序与竞争制度，规范各经济主体的行为)。收入再分配。政府通过财政收支来进行收入再分配，使收入过高者受到抑制，收入过低者得到补充，需要社会帮助、扶助的人得以摆脱困境。同时，政府的财政收入还用于政府自身的各项开支及社会公益事业的开展。从非政府公共组织来看，非政府公共组织存在的目的与宗旨，离不开致力于发展社会经济这根主线，离不开满足社会民众日益增长的物质和文化生活需要这个目标，因此，经济功能乃是其重要功能之一。主要有：弥补政府资源的欠缺。在社会消费中，政府只能提供集体消费的公共物品，而对于社会中部分人特殊需要的公共物品，只能由非政府公共组织来提供。在公共设施建设、公共福利服务等方面，政府可用的财力、物力明显不足，非政府公共组织的参与，可以扩大建设资金的来源。倡导竞争与合作，促进公共物品供给效率的提高。由政府组织与非政府公共组织共同提供非垄断性的公共物品，在彼此之间形成一种竞争关系，使消费公众在使用公共物品时有比较与选择的机会，这无疑会提高公共物品的品质与供给的效率。拓展社会服务领域。随着我国人民生活水平的提高，公民对社会服务的内容要求不断扩大，对服务方式的要求越来越高，非政府公共组织通过各种社会化服务方式，不断满足公众的各种需求。提供大量的再就业岗位。许许多多的非政府公共组织建立起来以后，能为社会公民提供大量的再就业岗位，缓解了社会压力。3政策与法律功能政策与法律从本质上来说具有相同的性质，它们都是以统治阶级的政治权力为基础，取决并服务于政治权力的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。现代公共管理要实现民主化、科学化、法制化的管理，离不开公共政策的指导作用，离不开法律的规范作用。从政府组织来看，在政策功能方面，政府为调整好社会成员之间的利益关系，实现政府的目标，首先，要通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，发挥政策的导向作用；其次，需运用政策，对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制，发挥政策的调控作用；最后，需通过政策的制定与实施，对社会公共利益进行合理分配，发挥政策的分配作用。在法律功能方面，建立法制社会，乃是政府的目标。政府在公共管理活动中，通过行政立法、行政司法、行政执法，将国家行政管理纳入法制化的轨道，并以法律规范来凋整好各种社会关系，使国家行政管理活动畅通无阻，社会运行有条不紊。非政府公共组织的政策与法律功能，主要体现在其对公共政策与法律的贯彻执行和服务上。首先，非政府公共组织可以在一定程度上和一定范围内代替政府对企业执行国家政策和遵守法律法规的情况进行监督，保证市场交易中公开、公平的竞争，并保证我国经济的发展不偏离社会主义市场经济的轨道。其次，非政府公共组织一方面要把政府的政策意图传达给它的服务对象，另一方面又要把社会、企业、公民的意愿反映给政府，为政府制定政策与法律法规提供依据。最后，非政府公共组织能为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会各主体之间的法律关系，为各种社会纠纷的解决提供法律前提，为各种社会活动提供法律证明。4社会保障功能从经济学和社会学的角度来理解，社会保障一般是指国家和社会通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于各种原因而出现生存困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本生活的一种制度。政府组织与非政府公共组织主要是通过它们的社会保障功能的发挥，以满足全体社会公民的需要。主要体现为：(1)生存与安全保障。生存与安全是社会公民的最基本的权利，公共组织通过它们的作用的发挥，对社会资源进行组合与分配，扶危济困，维护社会正常的生产与生活秩序、社会治安与其他各项秩序，维护社会环境，使民众能够安居乐业。(2)社会稳定保障。社会系统的特点之一是它的完整性，该系统中只要有一个要素遭到破坏，就会影响到其他要素与环节，进而破坏整个社会系统的和谐，甚至导致社会系统解体。政府组织通过国家权力的强制作用对社会进行控制，对社会群体及个人的行为进行引导与限制，以此来实现社会的稳定和有序。非政府公共组织的中介性质，使它成为维系社会团结的纽带，通过它的作用的发挥来协调人际关系，减少社会冲突，增强社会的凝聚力，成为“社会减震器”，从而维护了社会的稳定。(3)发展保障。政府组织通过它对社会主义建设的组织管理，非政府公共组织通过它的参与管理与服务，来不断地满足人民群众的物质与文化需求，创造性地解决好各种社会问题，以此来促进社会与人的发展。第二节 公共组织的类型和结构一、公共组织的类型1集权制与分权制(1)集权制。集权制是指行政权力集中在上级政府或行政首长手中，上级政府或行政首长把持决策、指挥、监督的权力，下级处于服从命令、听从指挥的被动地位，一切行政行为要按照上级政府或行政首长的指今来行动。自主权很少。集权制的优点是：政令统一，便于统一领导、统一指挥；因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时效率较高；具有协调配合的全局观念；统一意志统一行动有集体观念，能增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。集权制的缺陷是：组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性；由于决策权掌握在上级手中，霉易产生官僚主义、主观主义并造成决策失误，也容易出现文山会海、公妄旅行，浪费时间和资源；由于层级过多，信息传递迟缓，对外部琴境反应较慢，不利于处理突发事件；集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。(2)分权制。分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。分权制的优点是：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于快速处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。分权制的缺陷是：分权会造成权力分散，不易形成统一意志。不易进行统一领导和统一指挥；分权不易于集中资源，统筹全面发展：过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。2完整制与分离制(1)完整制。完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。完整制的优点是：有利于一个公共组织或一个公共部门的统一领导、统一指挥；政令统一，权力集中；高度自主，有独立的决策权，有利于调动本地区或本部门的积极性；可以因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。完整制的缺陷是：资源有限，不宜办大事上级也不能进行统筹安排；高度自主，容易出现各自为政；缺乏全局观念，只顾局部利益。 (2)分离制。分离制又称为多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。分离制的优点是：有利于整个公共行政系统的资源整合，团结协作，统筹兼顾；有利于整个公共行政系统的统一领导和统一指挥：有利于专业化管理，强调部门职能；有分有合，集中集权与分权的优点。分离制的缺陷是：多元领导有可能造成下级无所适从；人与事分离，不利于对管理人员的领导和使用；难以协调，容易出现文山会海。3首长制与委员会制(1)首长制。首长制又称为独立制、一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。首长制的优点是：权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高；由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快；统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。首长制的缺陷是：由于行政首长的知识、智慧的有限性+决定了行政首长个人决策有可能失误，甚至会造成巨大的损失；由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性；由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，形成不受监督的权力，这样就可能滥用职权，产生腐败。(2)委员会制。委员会制是指在公共组织中由两个人以上掌握决策权和指挥权，按多数原则进行决策的公共组织类型。委员会制的优点是：集思广益，民主决策，可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性；既有分工又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理；互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。委员会制的缺陷是：事权分散，难以集中统一，行动迟缓，容易贻误时机；决策成本高，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下；互相推诿，责任不明确，容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。4层级制与职能制 (1)层级制。层级制又称为分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的组织职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。层级制的优点是：层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率；责任明确，有利于监督；行政目标统一，有利于对管理人员的绩效考评；有利于推行决策。层级制的缺陷是：如果层级过多，信息传递缓慢或失真，会造成决策失误；节制严格，不利于调动下属的积极性；容易出现家长制和依附性上下级关系。(2)职能制。职能制又称为机能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。职能制的优点是：可以扩大公共组织的管理职能；专业分工，有利于专业化管理，提高效率；分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。职能制的缺陷是：职能分化过多，会造成管理机构过多，对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展；分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率。二、公共组织结构1公共组织结构的层级结构公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。它是指公共组织内部按上下层级关系的有序构成形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。2公共组织结构的分部结构公共组织结构的分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指同级管理部门之间平衡分工的构成形式。公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：按管理职能和职能目标划分管理部门；按地区划分管理部门；按公共管理的不同环节划分公共管理部门。3管理层次与管理幅度公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度也就是处理好管理层次与管理幅度之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家，都是如此。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是管理目标的分解，是公共管理职能的扩大，也是一种管理分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理幅度不宜过宽，也不宜过窄。管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。第三节 政府组织与非政府组织一、政府组织1政府组织的定义政府有广义和狭义之分，对政府组织的分类也因此而有所不同。广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、行政机关与司法机关。其中，立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。一般而言，公共管理中的政府是指狭义的政府，主要是指行政机关。无论哪一种类型的政府组织，一般具有以下基本特点：政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；政府组织从事公共管理的手段是行政权力；政府组织有权支配和运用公共资源；政府组织提供的产品是公共物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。2立法机关广义的立法机关是指一切有权制定、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织和个人。广义的立法机关，其主体不仅包括国家机关也包括某些社会组织，如政党等，还包括在国家机关之上的作为国家最高统治者的君主。在国家机关方面，不仅包括议会类的立法机关，也包括行政机关和通过判例即司法解释来创制法律的司法机关。其行使立法权力的依据，不仅有立法权，也有行政权和司法权。其所立的法律也不仅指狭义上的法律，还包括一切具有法律效力的规范性文件和判例。中义的立法机关指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关。该定义排斥了作为立法主体的社会组织和个人，将立法机关限制在代表公权力的国家机关。狭义的立法机关仅指依法行使立法权(一般依宪法)，制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关。近代以来，许多欧美国家实行了立法、行政、司法三权分立的体制，通过宪法把立法权交给民选的代议机构。因此，近现代所指的立法机关，一般指相对于行政机关和司法机关而言的狭义的立法机关。3行政机关行政机关又叫国家管理机关，在西方国家法律上和实践中一般称为内阁及其所领导的行政部门，在我国称为人民政府。行政机关是指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关，其中，最高国家行政机关即中央政府，是国家行政机关的核心。我国的最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关分为省(自治区、直辖市)、州或市、县(市、区)和乡镇四级人民政府。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，各级国家行政机关都由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。下级国家行政机关受上级国家行政机关的领导，地方各级国家行政机关服从国务院的统一领导。4司法机关司法机关是行使国家司法权的机关。西方国家通常指法院，并宣称司法独立，以示三权分立。在我国，对刑事诉讼中的司法机关可以有狭义和广义的不同理解。狭义上讲，人民法院、人民检察院在刑事诉讼中，依法独立行使审判权、检察权等司法权力，是代表国家专门行使司法权的机关。广义上讲，除人民法院、人民检察院外，负责对大量刑事案件的侦查、拘留、预审的公安机关、国家安全机关等机关也属于司法机关或具有司法机关的性质。一般而论。认定司法机关的标准有三个：法定标准，即国家以法律形式规定司法机关的范围；习惯标准，在历史发展中，某些国家机关被认为是具有司法机关的性质，行使着司法权或发挥了司法职能作用，它就是司法机关；功能标准，有的国家机关在法律上或习惯上并未明确其司法性质，但它发挥的作用及其活动所产生的效果却同司法机关十分相近，甚至并无二致，它就被视为司法机关。二、非政府公共组织1非政府组织的含义非政府组织简称NGO，它是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的，独立于政府和企业之外的，具有非营利性、非政治性的社会组织。目前，对非政府组织有代表性的认识主要有以下三种：第一种看法是最广义的，它认为几乎所有政府和企业之外的社会组织都是非政府组织；第二种认识是最狭义的，它认为非政府组织主要是指从事社会公益事业的组织，如红十字会、希望工程、残疾人联合会、志愿者组织以及各种基金会等；第三种认识是指一般意义上的非政府组织，即非政府组织是指那些具有合法性、非政府性、非营利性和非党派性，实行自主管理，并且具有一定志愿性质的、致力解决各种社会性问题的社会组织。2社会团体社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。民政部把社会团体分为四类：一是学术性团体，二是行业性团体，三是专业性团体，四是联合性团体。它们都必须确定一个行政机关或事业单位作为上级主管部门，它们中的一些团体是官办的或由政府控制，活动经费上有相当一部分源自政府，但它们全部脱离了行政序列，不再是政府的附属机构，在组织运作上基本上独立，具有互益性和非营利性的显著特征。3社会中介组织一般认为，社会中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。有人将社会中介组织分为行业自主性组织，社会运行监督组织，为市场活动提供咨询和技术服务的组织，监督市场活动的中介组织，促进劳动力就业的中介组织，促进科学研究、文化教育、体育卫生事业的中介组织等。社会中介组织的构成非常复杂，既有非营利性质的(如消费者协会)，也有营利性质的(如商业性的中介、经纪机构)，既包括前述社会团体中的各种行业协会、商会，也包括属于事业单位或民办非企业单位的学校、医院等，还包括不由民政部门、工商行政管理部门核准成立的各类组织(如律师事务所)。4民办非企业单位民办非企业单位主要是指由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域服务的小型组织。它们一般规模较小，具有较强的民间性和很强的自治性，它们的设立宗旨大多是社区服务型或公益性的，提供的服务主要是无偿性质的也有微利收费性质的。5事业单位在我国，事业单位自新中国成立以后就存在，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织，事业单位中的“事业”是有中国特色的称谓，其含义是不从事经营活动、不上缴财政收入、不进行经济核算的组织。我国的事业单位行政化程度大致分为三类：第一类属于高度行政化的事业单位，即由国家财政全额拨付经费，工作人员具有行政级别和公职人员的身份，拥有和行政机关相同性质的管理职权。第二类属于中度行政化的事业单位，它们的特点是主要经费来源为财政拨款和补贴，不享有行政管理权力，接受行政机关指令和委托行使一定的社会管理和服务职能，活动方式明显区别于行政机关，主要包括那些受行业主管部门领导的事业单位。第三类是弱行政化的事业单位，它们主要从事专业性的工作以及完成政府赋予的特定任务，其享有和行使的权能并非行政性的而主要是民事性的，活动经费不完全依靠国家拨款，自身也有筹措能力，主要接受政府的行业管理而不是直接管理，如科研机构、学校、医院、文化团体等。第四节 非正式组织一、非正式组织的含义对非正式组织的研究起源于霍桑实验。首次提出这一概念的是巴纳德。国内外学者关于非正式组织的定义可概括为：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标实现会产生促进、限制、阻碍的作用。非正式组织和下列因素相关：个人经历因素；个人兴趣因素；个人价值观念因素；社交因素；共同利害因素。二、非正式组织的特征与类型1非正式组织的特征非正式组织的特征主要表现为：顺乎自然；内聚性；社会距离感消失；不稳定性