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邱震海：2011年中国的周边外交挑战和未来方向2011-01-01 09:04作者：邱震海来源：联合早报评论(1)T|T在2009年年底，笔者在撰写当年中国内政外交的年终专稿时认为，从2010年开始，中国的内政外交将进入一段为期两、三年的盘整期，其间中国在继续前进的同时，一些前些年为人忽视的深层问题将逐渐浮上水面。笔者同时也认为，若中国能在这段盘整期对内政外交的一些深层问题有所着手，则这段盘整期将不啻为未来中国走上更为自信道路的准备、调整和渐趋成熟期。去年(2010年)中国内外形势的发展，似乎部分印证了这一点。本文仅就中国外交去年的际遇和未来挑战，作一些整理和点评。危机集中 反思契机首先，去年是中国在周边形势上经历严峻考验的一年。虽然去年没有如前些年西藏事件和奥运火炬传递那样的重大风浪，但周边形势给中国外交提出的挑战，实际上已经逼迫人们直面中国崛起期对外战略的一些深层问题。去年年初开始，从美台军售导致中美军事交流再次全面中断，到3月朝韩“天安舰”危机爆发后，美韩的黄海军演导致中国高调反弹，再到南中国海主权争议升温，夏天美国国务卿希拉里表示愿意在中国和东南亚国家间展开调停，直到9月中日钓鱼岛撞船风波，最后到11月朝韩炮战导致朝鲜半岛局势再度剑拔弩张，中国周边形势可谓风起云涌;同时伴随其中的，还有中美就贸易、汇率问题和军力竞争展开的持续角逐。整整一年的周边外交风波似乎有几个特点：一、东亚地区安全结构中原有的“火药桶”(如朝鲜半岛和中日关系)往往以突如其来的方式爆发，而且看似孤立，实则互有关联;二、中国与周边国家的一些长期结构性矛盾(如南海争议)往往在危机迭起的情况下突然升温，从而不但上升为与原有“火药桶”一样的主要矛盾，而且还会扰乱了中国的主要战略目标和视线;三、几乎所有危机的背后，都有另一个大国的清晰影子，那就是美国。去年的一系列周边危机看似偶然，其实带有相当的必然性。它们均来源于东亚战略格局的深层结构;其爆发虽然偶然，但形成、演变却为必然。而对中国来说，既然问题突然集中爆发，在第一年应对尚显被动之余，倒不如索性来个通盘、全面、彻底的战略反思，以此为未来几年乃至十年的战略从容奠定基础。战略取向和议题重新排列今天的东亚战略格局有两个清晰的特征，一是中国崛起，二是美国战略重点重返亚洲。这一地区所有安全局势的错综复杂和应对之道，都离不开对这两个因素的研判。上述危机，有些并非直接以中国为源头，但却会将中国深深拖入其中(如朝韩危机)，而有些则直接与中国有关(如中美、中日矛盾和南中国海争议)。但跳出现象看本质，对中国的战略取向来说，万变不离其宗，需要直面和思考的有三个问题：一、如何准确定位中国高速发展期的对外战略取向?二、如何系统梳理中国周边众多结构性矛盾，并按照中国的战略取向重新排列这些矛盾的轻重缓急?三、如何准确研判“美国因素”及其对中国的阶段性正负面作用?以此眼光来看，中国未来在高速发展的同时，应继续寻求与国际社会的良性磨合，为中国未来争取更大的战略空间和发展机遇。当然，随着中国的崛起，国际间有些矛盾和压力并不以中国的良好愿望为转移，但中国如何对此进行研判、定位、应对和化解，却十分考验中国自身的底气和战略格局。在这一框架下，梳理中国周边的众多矛盾，并按照中国的长远战略取向对其进行轻重缓急的重新排列，就显得尤其重要。今天中国周边矛盾中的任何一个，若孤立地看都可被放大为天大的事情;若所有的周边矛盾都被同时放大，则势必使中国的外部形势陷入四面树敌，孤立无援的境地。进行轻重缓急的重新战略排列，并非放弃中国自身立场，而恰恰是在服从整体战略格局之下的伸缩有余的策略之举。以此眼光来看，去年在美台军售、美韩黄海军演、南中国海争议乃至中日钓鱼岛撞船风波上的一些反应和相关处理，从整体战略出发，似都有重新讨论、思考和协调的必要。准确研判和利用“美国因素”中国周边战略一个日益明显的挑战，是如何评估“美国因素”。过去，“美国因素”对中国一直存在正负两方面的作用，如何利用其中的正面作用来化解负面作用，既是中美双边关系的战略课题，也已日益成为中国处理周边局势时的战略挑战。首先，从地区大的战略格局上说，中国崛起和美国战略重点重返亚洲是两个不争的事实，也是双方共同面临的挑战。狭义上看，两者必然是冲突的;但从人类大智慧的角度看，中美应当有信心和能力创造出两者从必然冲突走向基本相容的崭新模式。坦率地讲，近年中美所有的战略防备和前沿冲突，以及所有的冲突-妥协，再冲突-再妥协的周折，都是这一历程上的“成长的烦恼”。其间，双方的教训和经验，需要双方及时总结、梳理和提炼;而中美关系在“后冷战时代”冲突与合作兼有的特征，以及双方均以对方策略来决定自身策略的种种特点，都为新模式的孕育和诞生至少提供了客观土壤。其次，从现实层面上看，对“美国因素”的评估，也离不开对中国周边战略议题的梳理和轻重缓急的重新排列。既然周边所有冲突都离不开“美国因素”，既然中美正在经历探索双方基本相容的“成长的烦恼”，那么对周边具体冲突议题的具体研判，也就带上了一定的战略色彩。问题的复杂性在于，中美关系不但双边议程各有主次侧重的演变，主次混淆往往会导致中美关系的停滞，而中美关系(包括军事关系)的停滞则又会导致中国周边局势的渐趋复杂;同时中美双边议程即便在未停滞期也时常与周边局势有意无意地挂钩。惟其如此，对具体议题上“美国因素”的研判和应对，在策略层面也是一个极具挑战的工作。当然，一个民族在实力上升期，无论民间、舆论还是军方和外交系统，似都有其内核十分合理的自信心上升现象。然而，民族实力上升期的转型过程，往往也是内外矛盾频生，因而尤其需要头脑清醒，并强化战略协调的时期。去年中国周边挑战给明年中国对外战略带来的启示是：一、中国的方方面面(包括舆论和民间)，似都需要有一个逐渐凝聚上升期战略共识的过程，其中尤其是培养一种自信与平和、进取与稳健兼有的心态;二、外交、军事、经济等部门似应加强协调，以服从中国整体的宏观对外战略。对欧外交：中美关系的重要平衡去年中国外交的一个成功亮点，是取得了对欧外交的重大突破。中国领导人的法德之旅，以及英国首相在20国峰会前的北京之行，尤其是其间双方一系列动作背后的战略潜台词，无不凸显了中欧领导人已开始从战略高度重新审视双边关系。对中国来说，中欧关系是中美关系之外另一根重要的全球性平衡杠杆。在美中欧三足鼎立格局中，若中欧关系稳定了，那么中美关系再有大浪，其对中国的损害也将相对有限。同时，中欧由于不存在国家定位层面的战略冲突，因此更易在探索大国共荣模式上先行一步。在这一框架下，如何对中欧之间同样错综复杂的双边议题进行梳理和重新排列组合，中欧双方去年已开始了有益的探索，未来不但应持续下去，而且还应为中美关系树立可资参考的典范。浅析中国海洋权益斗争21世纪是海洋世纪。在全球范围内大规模开发、利用、争夺海洋资源是这个时代的一个主题。在听了干炎平教授的报告后，使我对中国周边海洋现状有了更深的了解，对海洋权益斗争有了更深的认识。使本来就关心国事的我燃起了更大的激情。我国有长达1.8万多公里的海岸线，有1万多个大大小小的岛屿，有近300万平方公里的海洋国土。但我国的东南沿海一线存在诸多的安全问题：北边的朝鲜半岛存在核扩散和爆发战争的危险；东海和黄海的经济区遭日韩蚕食；中国与日本在钓鱼岛的领土争端时隐时现；中国南沙群岛的主权受到周边国家的侵蚀；中国海外贸易对海洋运输有重大的依赖性而又缺乏足够的安全保护。从领海基线量起12海里领海和24海里毗连区，仅仅有36海里的防御半径。同时，200海里的专属经济区和大陆架上本属于我国的海洋权益因为没能有效地控制制海制空权，而遭到周边邻国的疯狂侵犯，在周边国家对海洋的“重视”和“期望”下，先是3月份南海周边国家竞相在南沙开采油气资源，而后是东海的钓鱼岛、冲之鸟岛之争，再到4月份的越南不顾中方抗议，让载有大约60名越南游客和40名“特邀”官员的船只对其所占领的南威岛和西礁进行为期一周的旅游活动，而后又在南沙群岛中的长沙岛上修建小型机场，然后到九月份的东海油气之争类似的侵害我海洋权益的活动正愈演愈烈。但是，我们在愤怒之后，必须冷静地思考：周边小国为何敢冒天下之大不韪侵害我海洋权益？其真实图谋和手段又是什么？我们应如何保护我国的海洋权益不受侵犯？透过日本、南海周边国家对我国所属海域大肆开发、旅游的表面景象，我们可以清楚地看到，其核心还是为了攫取各种各样的利益。而国家海洋权益是综合利益，其中最重要的无非是政治利益、经济利益和安全利益。先说政治利益，海洋权利属于国家主权的范畴，是国家领土向海洋延伸而形成的一些权利。按照联合国海洋法公约规定，沿海国由领海基线向外不超过12海里范围的海域为该国领海，领海的主权地位与领土同等并且“此项主权及于领海的上空及其海床和底土”。 专属经济区是主权地位稍低于领海的国家管辖海域，但是他是一个国家经济和军事活动的重要通道。其次是经济利益，现在经济利益主要体现为海洋渔业资源和海底矿产资源，尤其是石油天然气资源。日本一直想抢占我国钓鱼岛其主要目的还是经济利益，一旦日本人对钓鱼岛拥有主权，那么按照专属经济区的划分，将会划分东海大陆架大约20多万平方公里的海洋国土，并进而夺取东海丰富油气资源的一半。在我国南沙海域已经有200多个油气田、超过1000口油井被东南亚国家勘探和开发，每年开采的石油超过4000万吨。现在，在本应由中国管辖的300多万平方公里海域中，被掠夺最多的海洋资源就是石油和天然气。再次就是安全利益，对一个濒海国家来说，出海口和航道就是该国的发展基石，可谓得之则兴，失之则亡。因此，除了能源因素外，钓鱼岛和南海诸岛在战略上的重要地位是日本和东南亚各国争夺它的另一个重要原因。南海诸岛地处太平洋与印度洋之间的咽喉，扼守两洋海运要冲，是多条国际海运线和航空运输线的必经之地，也是扼守马六甲海峡、巴士海峡、巴林塘海峡等重要海上通道的关键。谁控制了这条航道，就等于卡住了使用这条航道国家的脖子。仅以重要战略物资石油为例，作为石油消费大国日本，其进口石油的90%以上都要从这条航道经过。对中国而言，其重要性更是自不待言，目前，我国经过马六甲海峡运送的石油数量约占石油进口总量的70%以上，每天通过马六甲海峡的所有船只近60%是中国船只。所以，能否保护好自己在东海和南海的海洋权益，对周边各国来说都是事关国家安全利益的极大问题。周边国家侵占我海权采取的手段主要有：一、借助舆论造势。通过主权声明、舆论宣传是周边国家侵占我海洋权益常用的方法之一。如日本继续辩称钓鱼岛是其领土之一，每当我国的海洋调查船、渔船靠近钓鱼岛时，就会受到日本军用飞机、舰船的监视、跟踪甚至驱赶。二、实行战备控制。除了主权宣示之外，周边国家还频繁派战机、战舰侦察巡逻，加强对无人岛礁的管控，加紧实施海洋勘测，积极提高海上作战能力。三、掠夺经济资源。除了对东海和南海的海洋生物资源进行掠夺性开发外，周边国家更感兴趣的还是海底的石油矿产资源。四、组织旅游开发。最主要是越南，在越南当局的谋划和默许下，越南海军附属的“海清”旅行社组织了包括40名特邀官员在内的130多名游客到南沙群岛“旅游”。 五、进行军事演习。为提高针对南海作战的实战能力，东盟各国还纷纷举行针对性演习。“看到我国海洋权益面临的严峻挑战，我寝食难安。”海军某基地司令员张华臣说道，就目前情况来看，目前，至少有6大安全问题威胁着我国海洋权益：海洋领土安全问题。我国在东海、黄海与一些国家在专属经济区划分、大陆架问题上有分歧，在南海与有关国家在一些海域上有争议。海洋资源安全问题。海洋产业是我国重要的国家利益，但一些国家通过所谓的“国际招标”，在我经济海疆线内进行非法开发活动。我国渔民在传统渔场作业时，合法权益经常被损害。海上交通安全问题。我国对外贸易90%以上是由海上运输来完成的，我国的石油进口也越来越多依赖海上运输。此外，煤炭、铁矿石、粮食进口数量都非常可观。如何保持海上战略通道畅通，面临着十分复杂的形势。海洋信息安全问题。海洋信息具有战略意义，海洋地形、地貌是划分大陆架的基本依据，海底矿石资源分布及存储量是开发利用的基本前提。海洋气象、海流传播规律、海洋大气波动现象等，不仅有经济意义，更具有国防意义。我国的海洋信息安全尚未引起足够的重视，更缺乏有效的保护。海洋环境安全问题。我国近海是世界上污染最严重的海域之一，水生资源受到很大破坏，在上个世纪八十年代之前很丰富的鱼类资源，现已急剧减少了，有的甚至到了绝种的边缘。海洋非传统安全问题。海上走私、贩毒等，台风、海啸，重大海上船舶、飞机事故等非传统安全威胁日益突出。面对这些问题我国今年积极出台政策，经国务院批准，国家海洋局今年2月21日发布了国家海洋事业发展规划纲要。这是新中国成立以来首次发布的海洋领域总体规划。发布这样一个规划纲要，非常有必要。制定国家海洋安全战略，建立国家统一体制下的海洋领导管理体制，是一项事关海洋权益保护全局的迫切任务。在随后的月日国家海洋局日在京发布中国海洋发展报告，总结分析中国海洋发展的国内外宏观环境、海洋事业发展的形势和现状、取得的成绩及存在的问题，并提出未来十年中国海洋发展战略。报告提出，中国海洋战略可以原则表述为“建设海洋强国”，即以扩大管辖海域和维护中国在全球的海洋权益为核心的海洋政治战略；以建设海洋经济强国为中心的海洋经济战略；以近海防御为主的海洋防卫战略和以高技术和常规技术相结合的海洋科技战略。海洋发展战略研究所所长高之国认为，海洋问题历来是国家战略问题，加强海洋战略研究关系到海洋事业长远发展大局。尽管我国海洋发展战略研究工作取得了一些阶段性成果，法律体系建设实现了重要突破，但尚未形成系统、完善、成文的海洋总体战略。他介绍，目前，年中国海洋发展战略研究报告已初步完成，其基本思想为，立足国家经济社会发展实际，把握国际海洋事务发展新动向，树立海洋发展全球观。具体战略任务包括，维护海洋权益、发展海洋经济、加强海域使用和海岛管理、保护海洋生态环境、发展大洋和极地事业、促进海洋科学与教育事业发展和提高海洋公益服务水平等。对 于 一 个 海 洋 国 家 或民 族 来 说 ， 拥 有 海 权 并 不 是 最 终 的 目 的 ， 而 只 是 一 种 手 段 ， 一 种 保 证 本 国 、 本 民 族 生 存 与 可持 续 发 展 不 可 或 缺 的 手 段 。 任 何 一 个 国 家 生 存 与 可 持 续 发 展 都 离 不 开 一 定 的 物 理 空 间 ， 这 是一 个 十 分 浅 显 的 道 理 。 从 人 类 发 展 的 历 史 看 ， 任 何 一 个 海 洋 国 家 拥 有 海 权 的 根 本 目 的 ， 都 是为 了 获 得 更 大 的 物 理 空 间 、 更 多 的 资 源 和 更 广 阔 的 市 场 。 因 此 ， 对 于 海 权 问 题 ， 不 能 仅 仅 从军 事 力 量 的 角 度 来 看 待 ， 而 必 须 从 国 家 未 来 的 生 存 与 可 持 续 发 展 的 战 略 高 度 来 认 识 。 正 如 美国 海 权 理 论 奠 基 人 A T 马 汉 所 说 ： 海 权 的 历 史 乃 是 关 于 国 家 之 间 的 竞 争 、 相 互 间 敌 意 以 及 那 种 频 繁地 在 战 争 过 程 中 达 到 顶 峰 的 暴 力 的 一 种 叙 述 、 海 上 力 量 的 历 史 ， 就 是 一 部 残 酷 的 权 益 争 夺 史 。总之，我 要高度重视我国海洋权益，综合各方面的力量从大局出发，在这次海洋权益斗争中取得最终的胜利。（一）背景东海位于我国大陆东岸与日本海之间,西接我国,东面邻接日本的九州和琉球列岛,北面濒临韩国的济洲岛和黄海,南经台湾海峡与南 海相通,总面积约75万平方公里。东海油气资源丰富，开采较为便利,特殊的地理位置决定其具有重要的军事价值。这使得东海大片水域和大陆架的归属及划分,尤其是钓鱼岛的主权之争成为中日之间悬而未决的问题。两国曾就此达成了“搁置争议,共同发展”的基本共识,在一定时期对日本单方面采取行动发挥了约束作用。但在目前国际油价居高不下,供应紧张的形势下,中日东海之争逐步升级。目前两国均把东海问题从单纯的资源层面上升到政治层面。（二）中日海权之争的形势中日两国围绕东海的石油与天然气开采问题纠纷不断,矛盾日益加深,其实质是海洋权益之争。从上世纪60年代东海被发现蕴藏油气资源以来,其能源开发就逐渐成为有关方面关注的焦点之一。2004年中国东海“春晓”油气田资源开发启动,这是在东海大陆架自然延伸区域进行油气开采的活动。但日本方面却以单方面设定的“中间线”为依据,指责“中国向东海扩张”。日本还斥巨资加强了从20世纪80年代以来启动的大陆架调查计划,其勘测范围包括中国钓鱼岛、日韩有争议的独岛等海域，导致了中日、韩日摩擦加剧。东海大陆架最大宽度不足400海里,最小宽度仅为167海里。因此,中日两国对东海专属经济区的要求必然会产生重叠。中国方面认为,依据联合国海洋法公约的有关规定,中国大陆领土的大陆架自然延伸到冲绳海沟。该海沟是中国大陆自然延伸大陆架与日本琉球群岛的岛架之间的天然分界线。所以冲绳海沟中国一侧应该属于中国所管辖的专属经济区。而日方主张按等距离中间线的原则与中国分割东海大陆架。中方的主张已经为国际上多起解决大陆架划分争端的案例所证明是公正合理的,并愿意通过磋商和谈判妥善解决两国之间的这一问题,在没有解决之前则主张“搁置争议,共同开发“。2004年10 月和2005 年3 月和5 月,中日双方就东海问题进行磋商,但都由于日本的强硬立场未能取得实质性进展。在此期间,日本于2005年4月13日,启动允许民间企业在东海海域资源试掘权的程序,准备授予日本石油资源开发、帝国石油能源资源采掘公司在东海有争议海域从事海洋矿业采掘的试开采权。日本