ID274-陈香柔--保障性住房的规划设计研究-以上海市为例.doc

保障性住房的规划设计研究-以上海市为例陈香柔1（1上海同济大学经济与管理学院，上海市 201804） 摘要：从2009年底到现在,中国全国各地都在编制”十二五” 规划，作为中国重要城市的上海市也不例外。在城市快速发展的过程中，随着住房价格的不断提高，城市居民的居住保障问题越来越难解决。从实际中不难发现，政府提供的保障性住房因为远离城市就业中心，带来了工作、生活的许多不便，导致居民的生活成本增加、但实际生活质量却下降。要改善类似这样的住房问题并不只要多盖几栋房子就能解决，而是对城市空间和资源的重新分配，涉及到相当多的社会问题，例如产业、经济、就业、医疗、教育、交通等问题，必须综合考虑。城市规划是政府的公共手段，不仅会影响到经济的发展，也会影响到城市社会的发展。本论文主要从城市规划角度来理解，如何在规划设计、建设实践过程中来处理居民的保障性住房，并提出相关建议。 关键词：保障性住房；城市建设过程；规划设计The Planning Study of Affordable Housing Take Shanghai City for an exampleCHEN Xiang-rou1(1. School ofEconomic and Management, Tongji University, 201804 Shanghai, China)Abstract: From 2009 until now, all provinces in China are composing “The 12th Five years Plan”, Shanghai one of the important cities in China is the same. In the rapid urbanization, following increasing of the housing price, the habitation of residents is more difficult to solve. It is easy to find out, the affordable housing which provided by Government is far from the city center, bringing out the working and living inconveniences, leading to the increase of living cost, and the decrease of living quality. To improve these problems we need to redistribute the city spaces and resources, involved in a lot of social issues, such as industry, economy, employment, hospitals, education, transportation etc. The city planning is the public method of the Government, not only effecting the economical development, but also to the development of the society. This paper mainly studies the planning of the affordable housing and delivering few related suggestions.Keywords: Affordable housing；Urbanization；Planning Design第一作者：陈香柔(1984年07月26日)，女，越南籍，硕士研究生。主要研究方向：土地资源管理。电子信箱：。保障性住房是政府针对中低收入家庭提供，具有限定购买对象、限定建设标准、售价或租金等特点的住房。住房保障制度包括廉租房、经济适用房和住房公积金制度。住房公积金制度是政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道，由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。但由于还存在着另一部分居民如下岗、失业、退休人员，大多无固定工作单位，难以获得住房公积金。因此，廉租房和经济适用房等保障性住房是这类居民群体获得政府救助来改善住房条件的主要途径。目前，中国的廉租房和经济适用房建设起步未久，在许多方面如保障覆盖面、建设方式、建设选址、建设标准等规划设计方面尚未完善。1 上海市保障性住房的建设现状与困境上海市居民的现实生活中，保障性住房需求已经成为火热话题。随着房价的提高，多数普通老百姓通过市场获得住房的能力减弱，他们得转向保障性住房。另外，上海市大量新移民的进入促进保障性住房的需求。1980年代以前，上海市实施计划经济，居民住房几乎都是保障性住房。1990年代，上海市实施住房制度改革后，住宅市场化和私有化程度大幅度提升，保障性住房的供应和支持政策力度慢慢减弱。从2006年，政府提出保障性住房支持政策后，上海市在保障性住房的分配和供应上做出了新的响应。2009年，上海市政府正式颁布了上海经济适用住房管理试行办法，明确了上海保障性住房建设、供应、管理和退出的四个机制。从2011年开始，“十二五”期间上海市将进一步改善住房民生，在五年内计划供应各类保障性住房100万（套）户左右，加强改善上海市中低收入家庭住房困难。其具体计划为新增廉租住房受益家庭约7.5万户，新建供应约40万套经济适用房，多方式筹措和建设公共租赁房20余万套，完成中心城区二级旧里以下房屋改造350万m2，建设供应约30万套动迁安置房。近年来， 随着上海城市中心的繁荣，商业地产在城市中心的发展，城市中心区的区位优势所导致的高地价，使此区域出租和出售住房的市场价格也高于城市其他地区。在城市中心的更新改造中，为了保护原有居民的利益，改造后的住房一般以优惠价格出售给原居民。但其出售价格也往往超过低收入家庭的支付能力，而以优惠价格购买回迁住房的却是经济地位较高的社会阶层和改造中的投机者。同时，目前上海市中心区较少的经济适用房，虽然比同等区位条件的商品住房便宜，但仍超出低收入家庭的支付能力。而现在政府所提供的保障性住房大多数都离城市中心较远，主要集中于嘉定、松江、闵行和浦东区的一些保障性住房大型居住社区。这样可能会造成居住与工作的过度分离。因为居住点远离城市就业中心，居民日常工作的通勤交通压力就变大，带来了工作、生活的许多不便，导致居民的生活成本增加、但实际生活质量却下降。同时，还会造成城市基础设施过分拥堵，或郊区的经济适用房大量空置，并不经济。为解决以上问题，上海市规划局2008年颁布的关于加强本市保障性住房项目规划管理若干意见表明，保障性住房项目应尽可能选址于交通便捷地区，具有非常好的大运量公交条件，居民依靠公共交通出行便利，适合高容量开发，充分利用土地资源。2 城市规划中保障性住房的措施建议21 就近提供保障性住房为了解决低收入家庭居住点与就业点距离过远，在城市中心区适当地配备一定数量的保障性住房。另外，就业方面， 适当在现有低收入群体集中的区域创造相应的就近就业机会，提供就业信息或组织就业培训。22 鼓励旧建筑的再利用为了保护低收入居民，改善原居住条件是最理想的方法，同时提高居住水平，又能享有中心区原有的便捷交通条件和服务设施。对原有旧建筑的改造和再利用还有利于节能节材，避免拆迁所带来的矛盾。23 城市中心区保障性住房应以出租为主较少的城市中心区保障性住房若想能为低收入家庭发挥作用，还是要依靠廉租房和低租金的保障性住房。因此要通过多种渠道，在城市中心适当增加廉租房和低租金的保障性住房，主要包括在更新改造后为回迁居民提供的保障性住房和存量公房。24 增加回迁住房比例在现实中，由于开发商追求土地经济效益最大的目标，大规模拆迁改造的更新方式仍是主导的，特别在靠近城市中心的黄金地带和原有居住区为低层住宅的区域。若不得不采取大规模拆改的更新方法，则应增加拆迁改造后的回迁住房比例，减少被动外迁给居民带来的不利影响。25 保障性住房的合理建设比例根据建设部资料，2005年中国城镇家庭中，有12% 家庭的人均住房建筑面积在8m2 以下，27% 家庭的人均住房面积在8-10m2。另外，约30% 家庭的住房无厕所或共用。城镇住房人均建筑面积为22.8m2，低于平均水平一半的家庭所占比例约为40% 左右，住房设施不齐全的家庭约占30%。根据以上数据估算，目前中国大约有30%-40% 家庭的住房不能满足居住需求，其中主要表现为居住面积不足和设施不齐全为主。随着城市更新项目的出现，近年来这类房屋所占比例将慢慢下降。但随着部分住宅设施老化、城镇家庭平均住房水平提高和大量新增城市人口的出现，而近期住房不能满足居住需求的家庭比例难以快速下降，将基本维持在30%-40% 左右。从居住水平来看，大约有30%-40% 家庭的住房不能满足居住需求，从住房支付能力来看，大约有25%-30% 家庭的住房支付能力不足。考虑到中低收入家庭的以上两种特征，可认为目前需要保障性住房的家庭大约占全部城镇家庭的25-30%，在新城镇住房中保障性住房建设量应不低于25%。26 重视老年人和残疾人需求在保障性住房的规划设计中，应重视老年人和残疾人的需求，配置相应的服务设施，安排一定比例的老年人住宅。其建筑设计应符合老年人居住建筑设计标准(GB、T50340-2003) 的要求。在保障性住房规划中应考虑配套建设为老年人服务的机构与设施如医疗保健、日常护理、生活照料和老年群体的文化、体育、休憩、交往等设施。在居住区内的道路设计应采取无障碍设计，公共服务设施、公共活动中心和公共绿地应设置无障碍通道。居住区道路无障碍实施范围和设计内容应符合城市道路和建筑物无障碍设计规范(JGJ-50-2001)的要求。同时，居住区内的无障碍通道应与城市道路的无障碍系统互相连接。27 优化城市空间结构从城市规划角度，为了能公平、合理地分配城市空间资源，应优化城市空间结构。可通过发展多中心的城市空间，使各区域的商业服务、交通、周边环境、教育娱乐等区位因素都比较相近，避免单中心城市的地价由中心区向边缘区慢慢递减。这可解决就业-居住之间的矛盾、特别是对门槛较低的传统服务业岗位在城市空间中均匀分布，从而使中低收入居民能在居住地点附近获得就业机会。同时，能使保障性住房混合建设的方式更易于推行。2.8 大力发展公共交通，均衡分配公共设施与其他社会阶层家庭相比，中低收入家庭对公共交通设施和公益性公共服务设施依赖性更高。城市公共交通是解决中低收入居民出行困难的基本方法。大力发展公共交通系统能加长中低收入居民的出行半径，使他们能够在更大空间范围内活动、寻求就业机会、享受社会服务、休闲娱乐场所。除了增加公共交通系统的线网覆盖密度，设置公共交通专用通道等措施外，在公共交通票价上也应考虑到低收入群体的经济能力，从而适当有些优惠政策。在城市建设过程中，政府应加大公共设施的投入，改善和提高公共服务设施的水平。按照就近服务的原则加强非城市中心地区的公共服务设施建设，在空间上努力去平衡保障性住房区域和城市其他区域，使中低收入群体能够获得更多的社会服务。3. 保障性住房的规划设计对策31 规划布局通过与普通商品住房混合建设均衡选址目前，保障性住房基本上都集中于城市的边缘地带，这样的选址建设造成低收入群体的聚集、大量通勤、生活成本增加、生活质量下降等问题。因此在规划上应明确保障性住房与普通商品住房的要求，特别在城市中提供给中等收入阶层、中低收入阶层和低收入阶层混合居住的、面积低于90m2的普通商品住房混合建设的居住区的要求。根据国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知的要求，“自2006年06月01日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90 m2以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”。这也明确了中低收入群体的保障性住房和普通商品住房将在城市新建住房中占绝对多数，形成混合均匀布局。因此，混合建设模式能够在城市的不同区位均衡地提供保障性住房，使中低收入群体能够更加公平地享有城市空间资源和公共服务资源。同时，我们也需要注重保障性住房和普通商品住房的混合比例问题，在保证保障性住房在新建住房总体比例不低于25% 的条件下，进行灵活调整和配置。若按照90 m2以下住房（含经济适用住房）面积所占比重是必须达到开发建设总面积的70%以上来计算，那么保障性住房在普通商品住房中的比例将达到35%。另外，在需更新改造的中低收入家庭群体聚居区域、工业片区周边和城市边缘将纳入改造城市用地的村庄等区域，应该适度提高保障性住房的比例。反而，在其他保障性住房需求相对较低的区域可适当地降低其比例。要注意的是，为了更好实现不同收入阶层的混居模式，应确保障性住房比例的上下线。我们可参考美国混合住区内公共住房比例上下线 规定一般在20%-60%的区间。32 规划布局结合现有公共交通选址保障性住房项目位置可以结合现有公共交通系统来选址，并鼓励发展以公共交通为主导的居住社区模式。第一种方式，沿地铁线、距离地铁站点步行半径约10-15分钟之内的区域来选址，方便居民的交通出行，建设高层高密度的住宅区。这种做法的优势体现于，新建地铁首末端几个站点附近的区域一般都比较偏僻，区域各个条件发展未成熟，所以地价相对较便宜，比较适合来建设保障性住房。而保障性住房的建设量较大、入住速度快，也利于此区域的快速成熟，长期将有利于区域的整体发展。第二种方式，借鉴香港和新加坡的经验，以地铁（MRT）为轴，通过短途小巴士或轻轨（LRT）连接居住社区中心和地铁站点。居民的出行方式，首先可以乘作巴士从居住社区到达轨道站点（或公交枢纽），然后从轨道站点（或公交枢纽）前往城市中心。这类方式优势在于提高居民出行的便利程度的同时，也提高了城市中心公共服务设施的可达性。33 规划设计和配套设施标准必须满足相关规范要求根据上海市的关于加强本市保障性住房项目规划管理的若干意见，对保障性住房项目规划编制中的容积率、绿化率、建筑密度等因素作出了严格的规定。保障性住房的规划和建设必须满足城市居住区规划设计规范 (GB50180-93，修订版)、住宅设计规范(GB50096-1999，修订版)和其他相关规范规定的要求。无论是在住宅间距、公共服务设施配套、绿地配置方面的要求，还是在套型基本空间构成、使用面积、室内净高等方面的住宅设计要求，其中提出的最低指标要求都是从最基本的卫生、安全、适用和环境角度出发的，是居住所必须满足的条件。34 适度提高容积率，增加绿化率 经济适用房规划容积率的标准需要根据地块的区位、交通条件、生态环境特点和周边配套设施条件来综合考虑。根据上海市的关于加强本市保障性住房项目规划管理若干意见，中心城区的项目容积率原则上不超过3.0，最高不超过3.5；外环以外的项目原则上不超过2.5，最高不超过3.0。外环附近的项目，绿化配置确有困难，经过绿化管理部门同意，最低不少于25。建筑密度原则上不超过30%。建议在满足卫生、安全的条件下，在符合历史环境保护等各项要求情况下，对于有保障性住房的混合建设居住区给予一定的容积率奖励，一方面可以鼓励房地产开发商和非营利组织等社会力量兴建保障性住房，另一方面可以降低保障性住房的单位成本，减少政府的财政支出压力。实际上，容积率与建筑层数、单体标准层面积的关系密切。层数越高，单体标准层面积越大，容积率就越大。根据这个规律，在容积率一定的情况下，可以通过提高住宅层数和单元面积来满足较高的容积率要求。例如，在一梯两户的情况下，容积率要做到1.8，住宅层数必须做到14层，即便是这样，为了满足所需要的入住人口，整个小区可能会显得很拥挤，布局只能兵营式排列，中心绿化基本上没有。而如果改为一梯四户，再把层数增加到18层，则有很大的改观，可以留出比较大的中心绿化。虽然说提高容积率最为直接的办法就是增加层数，但层数过高的住宅会给居民心理造成不舒服的感受。同时，按照高层民用建筑设计防火规范（GB50045-95）和上海市住宅设计标准（DGJ08-20-2007）关于安全疏散和消防电梯的规定，超过18层的住宅与18层以下的住宅相比，楼梯、电梯、防烟前室等设置方面，不管是建筑面积，还是建造及维护的成本将大大增加。所以，在保障型住宅小区规划设计中，最高楼层应控制在18层以下，整个小区可以为11-18层的中高层住宅为主，会带来较好的经济效益和环境效益。实际上，如果总建筑面积少于合同中的规定，开发商依然要按照协议中的面积缴纳土地费用。因此在保障房项目设计中，容积率不仅要符合要求，而且要尽量达到最高建筑容量。另外，我们也可以通过提高建筑高度降低了建筑密度，增加了居住区的绿化率，其原因主要是：第一，更好的日照条件，没有因为容积率高而牺牲住户的日照条件。各单元的日照条件达到至少冬至日满窗日照1小时。第二，降低建筑密度，增加绿化率，就能够有机会把小区的环境景观做好，提供更多高质量的室外公共空间。第三，为了更大的升值空间。经济适用房5年后就能够上市，如果小区环境好，就会有更大的升值潜力。35 建筑布局住宅区的建筑物排列方式一般都是随着地形特点进行顺势布局，由于大部分的地形呈现不规则状，因此建筑物的排列大多不是一个朝向，建筑物的布局也是不规则排列。由于人们求新求异心理，建筑布局越来越复杂，而整齐划一的布局则往往被看成是死板、没有创意。但事实上，建筑排列工整并不意味着死板。排列整齐的楼房，配合绿化景观，也能呈现出美景。建筑的布局一定要有利于形成穿堂风，这样对建筑的节能和居民的身心健康有很大的好处。在建筑总体布局中，尽量考虑建筑围合大面积绿化空间。这是因为有一些区政府部门规定必须要设计地下车库，而业主出于满足小区停车及民防面积的考虑，基本上都考虑设计平战结合的地下机动车停车库。但是现状很多小区的地下车库都是“工”型、“王”型，这些形状的地下车库因为外墙曲折，周长增加，导致地下墙体的工程量增加，从而增加了造价。其次，因为建筑阴角的增多，给地下室防水处理带来了不便，引起地下室渗水。同时，增加了室外管线敷设和给排水设计的难度。主要原因，因为地面住宅建筑密度过大而引起的。由于地面建筑容积率大，又要满足日照要求，导致建筑布置为行列式，前后左右间距变小，地下车库没有足够大的地方做成规整的矩形，只有利用狭小的宅间绿化设计成“工”型、“王”型。保障性住房小区由11-18层住宅单体组成，其基础埋深不是很大，因此可以考虑只在局部14-18层的住宅设地下非机动车停车库，而对于大部分的住宅均不设地下室。这样做的好处是减少了开发商的总投资，毕竟少了一层地下室，工期也缩短了。但有可能对于单体建筑来说其单位面积含钢量会有所增加。36 道路交通合理的交通组织，有利于居民生活的便利，减少车辆对居民生活的干扰。经过比较，我们发现环形路网结构对小区的交通组织和建筑布局最有利：主干路为环形，解决小区的主要交通，从主干路放射出去的尽端支路（入户道路）分流了主干路的交通流，并且各组团互不干扰，且内部形成了环路，满足了消防车道的要求。在可能的情况下，尽量采取局部人车分流的交通组织方式，减少车对人的影响，增加居民活动的地方，则是道路交通组织方式对小区的贡献。另外，小区内设置的地下机动车停车库的出入口最好设置在小区出入口附近，这样进出方便，同时减少了机动车对小区内部的影响。针对道路的宽度，根据消防规范，双车道要做到7m，单车道为4m；而按照机动车停车场规范，双车道仅需要5.5m宽，且满足在路边垂直停车的要求。因此，可以将小区主要环形道路设计成5.5m宽，按照单行道设计，在实际使用中变为双向通行，以减少道路用地的面积。37 景观绿化景观绿化是每个小区都必不可少的部分，政府部门针对绿化面积也有严格的控制，一般来说新建小区都不低于30%，而保障性住房则可以减少到25%。对于保障性住房小区不应做水体景观，尽量设置多树木、少种草，多设置居民活动场地，设置大面积集中绿化为地下停车创造有利条件。第一，不做水体景观，是因为水必须流动才不会发臭，但要使水流动起来，则要增加水泵等设备、还要增加水处理设施、需要维护、投入很大、效果却不一定好，尤其时间一长，还容易生蚊蝇，造成不卫生。第二，多植树是因为一般来说树比草便宜，且更容易生长，而种草坪却还需要不断清理杂草，还要增加管理的投入进行维护；而种植树木，人们还可以在树下遮阴乘凉，自然又成为小区居民交流的公共场所。树根据所处位置不同，品种也不同，例如行道树可用香樟树，住宅楼边可用桂花树、香樟树等常见树种，少量景观树可选用落叶树。同时，绿化的配置也讲究四时花木都要有，可配置乔木、灌木、草木和藤本植物，种群之间相互协调，层次错落，并有效吸收二氧化碳、有毒气体、噪音、细菌、灰尘等。通过较少的资金投入，创造一个人与自然和谐共生的生态景观的健康住宅环境，例如上海民诚置业承建的徐汇馨苑，绿地集团承建的闵行银河新都，安祁房产公司承建的安居古浪新苑，金山新城区建设发展有限公司承建的海尚馨苑等。3 8 竖向标高竖向设计是决定整个小区场地的标高，与工程土方量直接相关。根据经验，场地标高一般比地块周边市政道路标高高100-200mm，这样有利于场地的排水，又不会大量增加工程土方量，可以减少工程造价。路面可采用沥青路面，造价不高，静音效果却很好，又方便施工。道路标高可取路中心标高一致，通过路边找坡来排除雨水。3 9 机动车、非机动车停放保障性住房项目大部分都选址在距离中心城区相对较远的位置，居民的出行除了选择便利的公共交通工具，也要充分考虑私家轿车在近期、远期停放的空间场地。根据上海市保障性住房建设技术要求暂行规定的要求，中心城外的保障性住宅小区，机动车停车位按照0.3辆/户配置，然而由于保障性住宅每户面积很小，导致小区内住户比较多。与普通商品房相比，假设保障性住宅小区每户均建筑面积为50m2，一般普通商品房每户均建筑面积为100m2，则保障性住宅小区的停车率也已达到60%，和一般的商品房住宅小区停车