中国自贸试验区金融改革的重任、突破与法律挑战

中国自贸试验区金融改革的重任、突破与法律挑战中国自由贸易试验区实质上是要成为一场新的制度改革的起点。通过带动贸易、投资、金融、政府管理体制等一系列制度变革，以期为全国性的改革破局带来“可复制、可推广”的示范效应。自贸区改革的关键不是增加多少项改革措施，而是加大改革的力度，在金融领域，尤其是要通过对人民币国际化的推动，加大国内金融体制改革的力度。对此，本刊特约记者专访了上海财经大学法学院博士生导师宋晓燕教授。领导文萃：我国推动自贸试验区金融改革，有何国际和国内的背景考虑？宋晓燕：推动自贸区金融改革创新，是积极应对国际经济新形势、对接国际高标准金融运行规则的客观要求，也是提升金融服务实体经济水平、满足经济转型升级金融服务需求的现实需要。从国际背景看，近年来国际贸易和投资规则正在发生重大变化。美欧日三大经济体先后发起的TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协定）和TISA（国际服务贸易协定）为代表的新一轮多边贸易谈判，目的是形成新一代高标准的全球投资和贸易规则，以取代目前的WTO规则。其共同特点包括：一是推行更高标准的贸易自由化；二是积极推进投资自由化；三是更加强调服务贸易自由化；四是更加强调公平竞争和权益保护。在这三大协定谈判国中，都不包括中国。中国面临着入世以来最严峻的考验。为此，建立中国自由贸易试验区，就是要先行试验国际经贸新规则、新标准，积累新形势下参与双边、多边、区域合作的经验，为与美国等发达国家开展相关谈判提供实证样本和依据参考，进而为我国参与国际经贸规则的制定提供有力支撑。从国内情况看，由于内需增长缓慢，产能过剩矛盾突出，结构转型任重道远。中国经济迫切需要一个“助推器”，助推中国经济复苏，并迈向更高能级的新阶段。中国自由贸易试验区实质上是要成为一场新的制度改革的起点。通过带动贸易、投资、金融、政府管理体制等一系列制度变革，以期为全国性的改革破局带来“可复制、可推广”的示范效应。从这个角度看，建立中国自由贸易试验区，就是要形成全国开放新格局中的先行试点，在接轨国际的制度规则、法律规范、政府服务、运作模式等方面率先实践，为我国深化改革开放提供可供借鉴的新模式。自贸区改革的关键不是增加多少项改革措施，而是加大改革的力度，在金融领域，尤其是要通过对人民币国际化的推动，加大国内金融体制改革的力度。领导文萃：人民币国际化是自贸区金融改革的重要战略目标，设自贸区对人民币国际化有何帮助？宋晓燕：这个要从为什么推动人民币国际化说起。首先从宏观层面而言，采用固定汇率制度、外汇规模过大已经给国内造成了很大的压力，主要包括三个方面：第一是外汇储备在结售汇之下通过人民币占款的增发不断推动着国内的通货膨胀；第二是庞大的外汇储备过于集中于美元，这些资产的价值是否稳定则直接受制于美元，是否有合理的投资渠道也受制于美元资产市场；第三则是这种被动的人民币增发破坏了中央银行货币政策的独立性。其次从微观实体经济角度而言，从事国际贸易和投资的自然人和公司如果一直都不能用本币作为计价和结算货币，将永远面临不确定的汇率风险，这是影响贸易和投资积极性非常大的一个因素。所以实体经济希望中央能最大程度上推动人民币的国际使用。最后，中国整体经济实力增长也需要货币地位的相应提高。从2009年起步的人民币跨境使用，规模虽然已经不小，但这些因为贸易需求释放的人民币在全球货币总量中比例依然很小。有了自贸区后，就可以打通各种渠道下人民币的跨境使用，包括跨境消费、国际贸易、国际直接投资，以及资本项目下原本受管制的一些科目，从而完善人民币的全球流通路径，并最终在风险可控的条件下打通资本账户，进行双向投资、相互渗透，实现金融资源的全球优化配置，提升人民币的国际地位。领导文萃：金融改革是上海自贸试验区的核心内容，三年来共经历了哪些阶段、取得了哪些显著成果？宋晓燕：从上海自贸区挂牌至今，金融改革大致经历了三个阶段，也被形象地称为上海金融改革三个版本。“1.0版”以“央行三十条”为核心确立了金融支持上海自贸区建设的总体政策框架，推动了金融改革的顺利起步。“2.0版”以中国人民银行上海总部发布的中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）和中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则（试行）为标志。“3.0版”以2015年2月人民银行上海总部发布中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则为核心，建立了宏观审慎的本外币全口径境外融资管理制度。在这三年金融领域的改革中，上海自贸区取得的主要成果包括：一是建成自由贸易账户系统，并不断扩展自由贸易账户功能；二是有序稳定推进资本项目可兑换；三是进一步探索利率市场化；四是深化外汇管理体制改革，促进贸易投资便利化；五是实施简政放权和负面清单管理，有力提高了服务实体经济的效率；六是发挥自贸区金融改革的辐射作用，加强与上海国际金融中心建设的联动。领导文萃：2014年12月12日，国务院做出了推广上海自贸试验区经验的部署，决定在广东、天津和福建的特定区域再设立三个自由贸易试验区。2015年4月21日，新设的三个自贸试验区正式挂牌。扩容后四个自贸区金融改革方案分别存在哪些特色呢？宋晓燕：2015年4月20日国务院正式公布了新设的天津、广东、福建三个自由贸易试验区总体方案（以下简称“天津方案”“广东方案”“福建方案”），以及进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案（以下简称“深改方案”）。对比四个自贸区总体方案中的金融改革内容，可以发现有共性，但其各自战略定位并不相同，也存在着各自的特色。（一）“深改方案”中第二条发展目标规定：按照党中央、国务院对自贸试验区“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”“探索不停步、深耕试验区”的要求，深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用，力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效