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（5号字，黑体）（5号字，宋体）所有权与管理权相分离是现代公司经营的基本特征之一。专业的管理职能和强大的资本基础使现代公司制企业获得了飞速的发展，但在信息不对称条件下，如果缺乏有效率的公司治理基础，就容易产生代理人（经营者）违背、侵犯委托人（所有者）利益的问题，即“内部人控制”问题。一般来讲，“内部人控制”是指在两权（所有权与控制权）分离的现代公司里，当出资人不能有效地对经理人员行为进行最终控制时，后者就可能利用这种控制权来谋取个人和小集团利益，损害全体股东利益。内部人控制有所谓“事实上”控制和“法律上”控制之分。法律上的内部人控制指的是内部人（经理人员和工人）通过持有企业的一定股权而掌握对企业的控制权；事实上的内部人控制指的是内部人没有持有企业的股份，不是该企业法律上的所有者，却掌握着企业的控制权（如国有大中型企业的经理人员在法律上不拥有该企业多数或大量股权，但拥有对企业的控制权）。这种控制者一般是从上级主管部门的行政性放权中获得对企业经营的控制权，当然，由于一些体制转轨过程中的问题，还存在着一些其他的非法律方式掌握企业控制权的人（如下文所述）。马歇尔是最早研究公司内部人控制的经济学家之一。马歇尔认为，股份公司的出现使得许多没有专门经营才能的人，把他们的投资交给他们所雇用的人运用和管理。由于股东通常并不积极参与企业的企划、经营，更不参加具体的管理工作，他的主要权限主要落入董事手中。马歇尔认为，股份公司在国内所经营的各种企业中占到了很大部分，它对于具有经营管理才干而没有继承任何物质资本或营业关系的人提供了很大的机会。马歇尔直言不讳地指出，“股份公司所遭到的风险之最终承担者是股东”。马歇尔把内部人控制局限于向交易者收取佣金，滥用权力，提拔和使用亲朋好友以及敷衍塞责等三个方面（马歇尔，1890）。伯勒(a.berle)和米恩斯(c.means)认为，随着公司制的发展，越来越多的公司并非自己粉墨登场、直接由大股东充任经理者，而是将经营工作委托给非公司股东的经理人员，出现了所有权和控制权的分离（伯勒和米恩斯，1932）。在此基础上，伯勒提出，在公司作为其法人财产的所有者出现的时候，“股东已经没有任何权利同那形成公司资产的东西发生实际联系了”（伯勒，1962）。日本学者奥村宏援引西山中范的观点把内部人控制称为经营者专政，并把内部人控制的发展过程划分为三个阶段，认为在第一阶段，公司归业主所有和控制；第二阶段，公司被置于内部人的控制之下；第三阶段，内部人控制达到登峰造极的地步。他们预言，由于内部人控制的不断升级最终导致现代股份制度土崩瓦解（奥村宏，1996）。所以，内部人控制是现代公司最终导致现代股份制度土崩瓦解的普遍问题（奥村宏，1996）。只不过在国有企业暴露得最充分，产生的危害也最大。在我国，由于我国上市公司的股权结构中国有股、法人股比重较大，加之国有产权虚置、国有股主体行政化，上市公司“内部人控制”的现象比较普遍。这一问题在发达国家中也不同程度地存在；但是由于我国特有的一股独大的股权结构，我国的内部人控制有一个鲜明的特点，那就是：内部人控制往往和大股东控制交织在一起，相互渗透，形成“我中有你，你中有我”的局面。这并不是说，只有国有控股企业中才存在内部人控制问题，在许多国有股份并不占主要地位的企业甚至民营企业中同样有内部人控制的危机。（二）国有企业内部人控制问题（5号字，黑体）内部人控制是在研究现代公司治理的缺陷时经常使用的一个概念。对内部人控制的经典解释来自日本经济学家青木昌彦。他认为，内部人控制是指从前的国有企业的经理或工人在企业公司化过程中获得相当一部分控制权的现象。由于各国转轨的环境条件不同，内部人控制的程度和规模在各转轨经济中也有所不同。但有一点是共同的，即内部人控制是转轨过程中所固有的一种潜在的内生现象，是从计划经济制度的遗产中演化而来的。在转轨经济国家中，在私有化的场合，多数或相当大量的股权为内部人持有；在企业为国有的场合，在企业的重大决策中，内部人的利益得到有力的强调。在20世纪70-80年代的中欧和东欧，当计划经济的停滞加重时，中央计划当局试图用撒手放权的办法来对付面临的局面。企业经理在企业内部构筑起了不可逆转的管辖权威，中央计划当局的逐步退让以其突然解体而告终。那些已经从计划机关获得很大控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加强了自己的权力。青木昌彦的理论逻辑是：计划经济制度限制了工人的择业自由，但却为他们提供了事实上的工作保障，工人可以从企业和国家那里获得医疗保健、幼儿保育、住房和养老金等，这使得工人强烈地依赖于雇佣他们的企业。随着计划经济制度的解体及其“平等”观念的终结，工人面临失去既得利益的威胁。他们所在企业的公司化的结果越是不确定，他们就越是担心。要克服他们对大规模私有化的可能的反对，把相当大一部分企业资产在事实上白送给他们可能是唯一的办法。正是由于企业资产的相当大部分为企业内部人所持有，使得内部人的利益得到强化，也使得他们有能力控制企业，甚至完全置国家利益于不顾。青木昌彦进一步认为，内部人控制是在政府丧失了过去传统体制下对企业高度集中的行政管理权，即企业所有者缺位或所有者功能丧失，而企业获得对企业的大部分控制权的同时，又尚未在市场经济体制条件下建立起有效的国有资产管理体制的情况下产生的，它使原有企业的经理运用所掌握的经营决策权，以侵害所有者权益为代价，来实现个人和小集体利益的最大化，由此导致了企业运营的低效率。三、 国有企业内部人控制的成因及影响内部人控制颠倒了企业内外的各种关系，摧毁了企业赖以正常生存和发展的运行机制。国有企业经营不善的根本原因在于经理人员的内部人控制。分析企业内部人控制的成因，尤其是国有企业内部人控制的原因，从而建立企业激励与约束的有效形式和机制，成为当前国有企业改革的一项重要内容。（一）内部人控制的成因关于中国国有企业内部人控制产生的原因，归结起来主要有四点：1国有股一股独大，所有者主体缺位是造成公司内部治理结构不健全的根本原因。我国转制企业中公司治理结构的缺陷主要表现为：董事会产生不规范，董事会对经理人员的选聘和监督无法真正行使。正因为如此，也就不可能形成我国现代企业制度中由股东会、董事会、监事会、经理所形成的决策权、执行权、监督权三权分立又相互制约的法人治理结构。治理结构不完善不能形成对经营者的有效制约和控制，这就为经营者追求内部人控制偏好提供了极大的可能和方便。究其原因在于我国现在的国有股一股独大的股权结构。国有股一股独大下的董事会或股东大会，往往是少数人以“国有股股东”的身份，做出仅仅有利于个人或小集团私利的决策。董事会主要是国有股代表组成，他们与企业资产剩余索取权无关，缺乏监督激励性，因而对经理人员的监督不可能很理想。相反，却与经理人员进行勾结，采取机会主义行为，为自己寻找“寻租”的机会。即使国有股董事真正行使监督权，也无法对内部人进行有效的制约和控制：一方面，总经理往往并非由董事会聘任，因此董事会对总经理的罢免和监督不成威胁；另一方面，国有股的监督代表政府，由于政府有政策目标，不可能与企业目标完全一致，不可避免地会产生以偏离企业发展的目标替代企业自身目标，从而导致企业效益低下。2公司外部约束机制缺乏为内部人控制行为的实施提供了环境。公司外部监控方式不健全主要表现在诸多市场体系的发展不够完善，尤其是资本市场、经理市场的发育迟缓。在资本市场竞争方面，我国至今为止尚未建立起发育完全、运行规范的证券市场，尤其是占股份最大比例的国有股流动性差，这使得国有企业的经营者不必像西方国家的公司经理那样，必须时时警惕来自资本市场“用脚投票”机制的压力和“用手投票”机制的“竞争可能性”压力，“敌意接管”在我国实际上很难顺利完成，这就使资本市场的监督能力变得非常微弱，国有企业的经理仍由政府任命，经理有较强的“官本位”取向，而不是以企业资产的保值增值为行为目标，因为经营不善也可能继续做经理一职或其他。这样，经理市场就不能有效地激励约束经理人员行为。我国产品市场发育已相当成熟，市场信号机制也较为完善，产品市场压力能够对经营者起到制约作用。但是，由于经营者是通过非竞争方式获取经营控制权的，这就形成了一种事实上的垄断权，形成了真正代理人进入的障碍，因而经营者能够大大缓解这种压力。一旦企业经营与市场竞争相脱离，经营者就没有动力也不必靠努力去应付来自市场的挑战。与其努力进行创新，应付市场需求变化，与对手竞争，还不如致力于保持自己的垄断地位。此外，一些相应的配合外部监控方式的中介组织（如会计、审计事务所和评估机构）的独立性较差，在一定程度上成了“内部人控制”的“帮凶”。3控制权与剩余索取权在国有企业内部不相匹配。企业经理人员作为最难监控，最具私人信息优势的群体，却并不拥有法律所明确规定的剩余索取权，而且，国有企业经理报酬普遍偏低。这样一来，作为国有企业代理人的经理人员就很难有动力和热情去关心企业长期的发展，确保资产的保值增值。反之，他们往往会利用手中的控制权，实现更多的巨额工资外收益（隐性收入）。可见，控制权与剩余索取权不相匹配以及企业的代理人的低报酬现象，会导致“内部人控制”，引起企业资产的流失。4地方政府的默许、庇护甚至共谋，强化了国有企业“内部人控制”状况。地方政府担心中央政府以后可能对资产进行重新配置，常常鼓励企业追求短期利润最大化目标，而不是追求资产净值的增加。地方政府可能指望把自己控制下的国有企业私有化，或默许、甚至鼓励那种“自发的和非正式的私有化”行为。在现实中，地方政府从自身利益出发，常与企业达成这样的交易：地方政府为企业偷税、漏税和尽量少交利润等行为提供各种方便和庇护；而企业则对地方政府的各种开支给予资金上的大力支持。地方政府的这种默许、庇护或共谋，对国有企业“内部人控制”的形成和强化起到了不可忽视的作用。公司治理是出资者监控代理人的一种公司内部制度的安排。而实践证明，公司治理对代理人的制约作用是不完全的，三权分立相互制衡的治理设计，最终会异化为代理人单方面的操纵，走向内部人控制。（二）内部人控制的影响如前所述，在中国经济转轨过程中出现的内部人控制现象，在股份制的上市公司中表现得比较普遍也更为明显，即公司经营层既可以作为国家股的代表不理会中小股东的意见，又可以作为内部人不理会国家这个大股东的意见，从而既可能损害小股东的利益，又可能损害国家的利益。当上市公司的股东大会、董事会不能通过制度性的安排进行监督、控制高层经营人员时，公司“督导”只能落空。在内部人控制下，部分上市公司成了大集团的“提款机”，如不公平关联交易、子公司不得已为母公司提供巨额贷款担保等。因此而沦为“T”族的公司，有“ST棱光”、“PT东海”、“ST幸福”、“ST猴王”等。比比皆是的“大抽血”案例，均是内部人控制在作祟。此外，内部人控制还可能导致公司的信息披露瑕疵、虚假出资、违规争夺控制权、高级管理人员的薪酬高得离谱等常见的上市公司违规现象的发生。去年湘西酒鬼酒股份有限公司“九月事件”东窗事发正是由于实业集团抽调资金。内部人控制损害了公司和股东（尤其是中小股东）的利益，损害了人们对于证券市场和上市公司的信心。公众公司被内部人控制的后果，从理论上来讲，难以预料。从经济学上的“理性人”的观点看，至少会有可能发生内部人和公司的“利益冲突”（conflicts of interest）问题，即双方的利益不一致的问题，此时公司就会处于一种十分不利的地位。如果股权转让成功，内部人有可能以很低的成本从股权上控制上市公司，或者以其他方式进行市场炒作。内部人控制的具体危害可概括如下：1可导致国企治理结构失衡。完善的企业治理结构应是决策、执行和监督等各项权能的相互制衡。而在内部人控制状态下，公司的董事长、总经理、党委书记往往集三权于一身，决策职能、执行职能与监督职能合一，这种大家长式的管理方式和现代企业理论的要求不符，且没有监督的企业控制权最有可能形成权力滥用，导致企业经营失败。2易出现经理短期行为。如过度使用或低效率使用固定资产,对长期投资积极性不高,只考虑眼前利益,不为企业长远发展着想，而这些多可为当期领导者带来经济回报。现存的有关内部人控制的理论认为，在内部人控制之下，经理人与投资者目标发生偏差。事实上，内部人控制使得经理人与所有者的目标背道而驰。经理人员实施内部人控制和实现个人利益最大化进而实施资本运作采取的手段通常是先把公司置于经营困境，把企业整垮，进而浑水摸鱼，乱中取利。经理人没有对企业进行有效经营的主观愿望，内部人控制下的企业就不会具有竞争力。3过渡的在职消费和非法收入。前者即指超过契约规定的或超过企业承受能力的在职消费，这种消费非契约许可，也不与企业的经营控制权相一致，而是内部人利用其所掌握的控制权，将所有者剩余转化为在职消费，或者说利用企业剩余进行在职消费，如购置高级住宅、办公室、豪华轿车,公款吃喝,公费旅游等，这些行为将加大企业成本，侵吞企业利润。再者，内部人控制可以使掌握企业控制权的经营者获得巨额的非法收入。特别是在公司并购、大型设备采购、产品销售方面所获得的利益远大于经理人员所获得工资收入与奖励。即使是上市公司的经理人员，其年薪在200万元的水平，较之内部人控制所得非法利益简直微不足道。 由此导致经理人员铤而走险，获取巨额非法收入。4易出现“59岁现象”。现在的国企多以“继续工作权”作为对经营者的回报，经营者工作就可享受企业控制权利益，而一旦退休，就丧失了企业控制权，也就失去了控制权回报，各种需求满足都将化为乌有。因此经营者在退休之前铤而走险，利用职权收受贿赂，转移、侵吞国有资产，形成“59岁现象”。5编造虚假财务信息，侵害外部人利益。这主要指企业内部人利用信息优势虚构交易，增加费用，减少收益，截留企业利润，为内部人滥发奖金，以达到逃税漏税、私设小金库以供个人挥霍等行为。原国家自然科学基金会会计卞中挪用近2亿资金案即为此类。6可引发公司信任危机，形成外部控制，影响企业可持续发展。去年以来，创维数码的黄宏生、裕兴科技的祝维沙、伊利股份的郑俊怀、格林柯尔的顾雏军等大股东皆因涉嫌挪用上市公司资金被调查，这无疑会引发对企业的信任危机，阻碍企业的良性发展。主管领导加入到内部人控制的权利寻租容易形成外部人对企业的控制（禹来，2002）。由于经理人掌握了企业的人财物大权，实行内部人控制意味着存在大量的难以被发现的非法收入，这使主管部门领导在任命企业经理人员和涉及企业购并重大事项时，经常亲自介入、施加干预，通过调整经理人选来对企业实行控制，轻则要求企业上报购并方案，甚者包揽整个公司并购的所有事项，导致把企业置于外部人控制之下。四、 以代理人激励与约束机制为核心的公司治理对于如何解决国有企业公司化进程中的内部人控制问题，不少经济学家认为，持有私有化企业的大批股份的投资基金的创立可以起到对内部人进行有效的外部约束的作用。但青木昌彦认为，投资基金的设立并不能有效地解决转轨过程中公司治理的设计问题，因为管理层作为内部人可能通过与工人合谋，拒绝外来干预而破坏公司治理的重组。看来，内部人控制的最终解决有待于转轨过程的结束，不过它不是转轨经济国家特有的经济现象，在各类国家中都不同程度地存在着，只不过形式不同而已。内部人控制是与现代企业两权分离相伴随的一种客观现象，而在我国过渡时期的经济环境中，经营者在国有企业双重目标经营下形成了一种以追求内部人控制为取向的偏好行为。本文认为内部人控制偏好是我国国有企业改革中的独有现象和主要障碍。企业内部治理结构不健全，外部环境制约弱化及经营者的利益驱动是其形成的主要原因，而要解决这一问题，必须从公司治理机制的改善，外部经营环境的营造和经营者素质的提高等方面着手进行。建立和完善经营者激励机制，是国有企业建立规范的现代企业制度、完善法人治理结构的一个重要方面。特别是随着社会主义市场经济体制的确立和中国加入WTO的日益临近，以及多种经济成分的迅速崛起，国有企业面临的市场竞争日趋激烈。在这种形势下，人才的竞争已经不仅仅存在于国内不同地区和不同所有制的企业之间，对国内企业而言，最大的竞争对手来自财力雄厚的跨国公司，他们通常以原有工资的数倍、且多样化的薪酬来吸引紧缺人才和核心人才。因此尽快建立国有企业经营者激励机制，具有非常紧迫的现实意义。 事实表明，现代公司制企业中，委托人远离企业，通过委托代理关系而形成的合约来治理代理人。由于这种合约的不完备性、合约各方利益不均衡性、信息不对称性和风险不平等性等，进而决定了委托人要想出一个“招”，这就是“公司治理”，来维护公司的合约关系。公司治理客观需要建立完善的委托代理制度，通过严格界定和规范出资者和代理人的权利及责任，约束代理人行为，最大限度地增加委托人的利益，其中，激励约束机制是维护公司的合约关系立足点。一个好的“激励机制”能够使公司代理人不但注重企业的短期效益，更能使他们努力增强企业的长期盈利能力，使企业的市场价值最大化。清晰并具有吸引力的“激励机制”是现代企业在激烈的市场竞争中生存与发展的必要条件。（一）有限责任的企业制度，是建立和健全激励与约束机制的前提按照我国公司法的规定，企业的出资者以其全部出资承担有限责任，企业以其全部出资承担有限责任，似乎债权、债务关系上的有限责任已经不成问题。其实不然，改革至今，国有企业冗员问题远远没有解决，多数企业还不得不承载着应由政府承担的社会责任，这反过来又影响着企业债权、债务关系的明确性。国有企业承担的本应由政府承担的社会责任不解除，它的债权、债务关系也就必须是一种软约束。这是因为它的债权人多以政府为背景的银行和企业，而企业的债务又是为承担同政府有关的社会责任而背负着的，这就变成了一笔糊涂账。责任难以扯清，激励与约束也就失去了客观基准。正因为责任扯不清，企业的无限责任倒成了无责任，代理人反而变成了可以不负责任，经营责任很容易被经营者推掉，企业的无限责任实际上还是由政府承担着。为了使企业经营者能够认真负责地搞好企业，就不能不把希望寄予觉悟高、责任心强的好的领导班子特别是一把手，于是政府就不能不把注意力放在国有企业领导班子的选择上。这又进一步固化了政企不分，在这样的企业制度下，孤立地谈激励与约束机制是本末倒置。因此，对于尚未真正解决有限责任问题的企业来说，要建立与健全激励与约束机制，还得先回到国有企业的公司制度上来，先从根本上解决有限责任问题，这样才能创造前提条件。（二）代理人激励机制的重建以利益激励为核心随着国有企业改革的不断深化，多年形成的平均主义分配制度正在被打破，经营者的激励受到各方面的重视，长期以来经营者与企业职工23倍的收入差距已经突破，多种激励方式的探索正在进行。但经营者激励问题远没有解决。 1国有企业经营者激励机制的现状(1)激励强度不足。与其它所有制企业的经营者相比，国有企业经营者的收入普遍偏低，成为制约经营者积极性的重要因素。最近上海荣正公司对上市公司经营者收入情况作了一次调查，接受调查的上市公司中（145家），59认为现行的薪酬制度不足以吸引和激励人才，有35认为目前还可以，但以后不好说，很自信的认为公司的薪酬结构和薪酬水平能够吸引和激励人才的仅占6。 对经营者激励不足特别体现在，一是在国有企业中，大型企业的经营者激励不足比一般中小企业更突出，这些大企业本身行为比较规范，经营者自我约束较强；同时受国家有关分配政策的制约，不如地方一般中小企业政策灵活，改革的难度较大，因此经营者收入分配一般偏低。二是在经营者中，主要经营者激励不足比一般经营者更突出。平均主义在企业经营层中更难打破，许多企业在改革分配制度时，职工的平均主义大锅饭打破了，但经营层的大锅饭却继续保留着，主要经营者与一般经营者的收入差距一般较小。三是越是优秀的企业经营者越是激励不足。这主要是因为企业管理越严格，经营者收入越规范，经营者的自我约束也越强，职权消费越少。这些经营者往往政治荣誉较多，但经济上的收入相对较低。 (2）激励方式单一。多数国有企业经营者是低工资加少量奖金，有的地方政府在年终根据经营业绩给与一次性奖励；少数企业近年开始试行年薪制，但也还不够完善；而在市场经济中企业广泛采用的股票期权、经营者持股等行之有效的方式，仅在部分地区的少数企业中进行探索。单一的激励方式限制了经营者作用的全面发挥。 (3）短期激励加强而长期激励不足。一般来说，工资加奖金，或者年薪制，激励的重点是当期的经营业绩，属于短期激励，在这方面的激励近年来普遍有所提高。但经营者如果片面追求短期利益，可能会影响到企业的长期发展。许多决策行为的成效往往需要几年之后才能显现，如果没有相应的长期激励，就可能诱发经营者的短期行为而损害出资人的根本利益。但许多长期激励的措施，如股票期权、经营者持股等，尽管很多企业有这方面的要求，但由于缺乏配套的政策，暂时还难以实行。 (4）经营者收入分配不规范。一是对经营者的奖励带有一定的随意性，奖励根据什么标准，奖励与经营业绩如何对应，并没有进行科学的设计，经营者对此难以形成稳定的预期，因此激励作用有限；二是政府部门与企业经营者之间的信息不对称，造成事实上经营者自己决定激励方式和标准，经营者收入水平不能真正与经营业绩挂钩；三是经营者收入的非货币化，职务消费不规范，名义收入低实际收入高，对灰色收入的难以控制，造成经营者之间收入分配的不合理。 2建立经营者激励机制的对策建议(1）改革国有资产管理体制，建立国有资产出资人制度。党的十五届四中全会决定明确指出，“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、应允体系和机制，建立与健全严格的责任制度。”同时强调“要确保出资人到位”。在根据这一指导思想进行深入改革的同时，应对现行的做法进一步加以完善。一是明确划分政府各部门对国有资产管理的职能、权限和责任，使权力与责任挂钩，把“建立与健全严格的责任制度”落到实处；二是发挥外派监事会的作用，加强对国有企业的监督约束；三是搞好授权经营，使政府的国有资产管理职能逐步向大型企业或企业集团和控股公司转移，减少政府对企业的行政性审批和直接干预；四是明确企业的国有资产出资人代表，国有资产出资人代表必须与企业的经营者分开，真正代表出资人利益，与经营者形成有效的制衡机制。 (2）改革国有企业经营者任命制，逐步实行经营者市场化选择。对于国有企业的经营者，不可能完全排除行政任命制的必要性，但应根据不同类型企业的具体情况，分别采取不同的选择经营者的方式，尽量减少行政任命的范围和数量，扩大市场化的比重。首先，对于国有相对控股或竞争性领域中的一般国有企业的经营者，应在明确国有资产出资人代表的前提下，完全按照市场化的方式选择经营者；其次，对于国有控股公司和重要的国有大型企业或企业集团，可缩小行政任命的范围，只任命主要的经营者，其他副职可采取市场招聘的方式；再次，即使对于行政任命的主要经营者，也可以结合市场选择方式，引入竞争机制，不拘一格选拔经营人才。与此同时，根据经营者的不同产生方式，决定其报酬形式和激励水平。凡是市场化选聘的经营者，实行市场化的激励方式，与市场完全接轨；凡是行政任命产生的经营者，其激励方式应该是精神奖励与物质奖励相结合，因为行政任命本身就是一种荣誉。当然作为经营者本人，可以在两种方式中进行选择，既可以选择参与市场竞聘，获得相应的报酬；也可以接受行政任命，这样收入低于市场价位，但同时风险也低，并享有政治上的相应待遇。(3）尽快完善有关经营者激励机制的政策法规。我国各地按照十五届四中全会决定的精神，对经营者的各种激励方式进行了探索，包括年薪制、经营者持股、股票期权等，但由于缺乏必要的政策规范，在实践中往往各取所需，有些做法既不规范，也不科学，与市场经济的要求并不一致，特别是出资人到位问题、业绩考核问题、约束机制问题等相关的配套条件没有解决，因此内部人控制下的经营者自我激励、约束与激励不对称等现象普遍存在。由于建立经营者激励机制涉及到国有资产管理体制、企业法人治理结构、国有资产收益权的分配等许多重大的理论和政策问题，有必要制定相应的政策法规，对国有企业建立经营者激励机制进行规范和指导。同时在有关政策体制不配套的情况下，不宜一哄而起，应先有选择地进行试点，通过试点取得经验后，再逐步推开。与国外的现代公司制度比较，中国国有企业具有不同的制度背景、产权结构和市场环境。所以，当我们关注中国国有企业产权制度改革的监督机制时，应当谨慎地对待“内部人控制”这个问题。尽管“内部人控制”这个概念是从外国的专家学者那里介绍过来的，但是我国的专家学者已经比较理性地提出了如何正确解决国有企业“内部人控制”问题的对策和方向。为了有效克服“内部人控制问题”，以英国和美国为代表的部分国家形成了借助于完善的资本市场与经理市场为主的外部治理模式；以日本和德国为代表的部分国家则推行依赖银行和大股东为主的内部治理模式。中国处在建立和完善社会主义市场经济制度转型过程中，其特殊性表明，不应当也不可能照搬别国的公司治理模式来解决中国现代企业制度中的监督机制问题。已有的研究成果和政策实践显示，针对中国国情，以多方面路径选择来解决“内部人控制”问题，是切实可行的。这些路径选择包括继续推进国有企业产权改革，解决所有者缺位与政府干预的矛盾；积极完善国有企业的公司治理结构，探索利益相关者合作条件下的企业共同治理机制；努力改善国有企业外部环境，通过硬化企业预算约束加强对企业经营者的监督；建立健全对经营者的激励约束机制，通过经营者个人利益与企业绩效挂钩来解决企业的长效机制；以及实行会计人员委派制度，强化对国有企业经营活动和国有资产的监督等，同时还要通过民主法制保护和监督国有企业。为此需要努力探讨在法律上如何明确国有企业生产资料所有权与劳动力所有权的分离和统一；如何确定这两种所有权所派生的相关占有权；如何解释上述所有权条件下的民主权集合为立法权；以及如何加强相应的执法权、司法权和行政权对国有企业生产资料占有权行使机构的监督和管理，包括对国有企业广泛、严格和独立的舆论监督。近几十年来，关于企业激励问题的研究一直是经济学的前沿和热门课题：博奕论、激励设计理论、委托代理理论和企业理论等在这一领域的研究发展迅速且最富成果，极大地丰富了微观经济学。与此同时，现代管理科学也一直把企业管理激励作为研究的重要范畴；组织设计理论、行为理论、企业文化理论等都是在管理激励目标下发展起来的分支学科。诸多学者研究成果的出现，管理激励理论日益丰富。这对于中国从计划经济向市场经济转变的过程中，合理构建公司治理，特别是激励机制的框架显得尤为重要。一个有效的激励机制能使公司代理人与所有者之间的利益一致起来，使代理人努力实现所有者利益即公司市场价值的最大化而不是单纯追求公司的短期效益，从而吸引最佳的经营人才且最大程度地调动他们的主观能动性。（三）代理人约束机制的构建“内外双修”实践表明，如果没有有效的“约束机制”，公司代理人可能会滥用权力，向公司所有者或市场提供虚假信息，或盲目地做出不利于所有者的投资决策，甚至侵吞公司资产等，使“激励机制”无法发挥作用。只有这两大机制共同发挥作用，才能促使公司代理人全力以赴，提高经营业绩，从而使代理问题得到有效的解决，使代理成本降到最低点。约束机制可以分为两部分，一是内部约束，二是外部约束。从内部约束来看，第一种是公司章程。公司章程是企业的宪法，章程可以约束企业经营者的行为。但是许多企业的章程都是按工商局搞的一个摹本一写就完了，根本没有把企业章程当成一个维护企业发展的企业大法来考虑；第二种是合同约束。任何人服务于企业，必须签订合同，合同必须非常严厉。新浪网王志东和企业签的合约是300页，不仅仅有正文，还有附属条；三是偏好约束。并非所有的代理人都爱风险，并非所有的代理人都为金钱而努力着，并非所有的代理人都有“高尚情操”等。因此偏好约束显得非常重要；四是机构约束。把企业的董事会建立成真正的能对企业经营和各个方面发挥作用的机构。这里主要举外部董事为例，所谓的外部董事，即非内部管理者的董事会成员。根据国有独资公司建立和完善董事会试点框架方案和目前试点情况看：国有独资公司董事会成员原则上为人或人，包括：名由职工民主选举的代表；名左右的外部董事，名来自公司的内部董事。其中，公司党委（组）主要负责人应当进入董事会。外部董事分为专职外部董事和兼职外部董事。中央企业外部董事管理办法（试行）规定：外部董事主要是根据中央企业业务发展需要，从中央企业现职或退休的企业负责人、知名经济学家和行业专家、投资机构和知名中介机构负责人、民营和私营代理人、地方国有企业负责人以及国资委机构副局级（含副局级）以上的领导干部中进行选聘；或者从境外代理人等知名人士中选聘。由此可见，企业可以建立独立董事制度，从而发挥独立董事在董事会中对代理人的约束作用。独立董事制度发源于美国，随后在美英法等国迅速呈现出强劲的发展势头。它是在股东大会和董事会治理功能失灵的情况下产生的。独立董事制度已经成为一种有效监督公司代理人的治理方式。在发达国家独立董事一般包括：工会系统选出的职工代表；消费者、环境保护等社会保障团体的代表；与企业生产经营有关的专家，如高级审计师、高级工程师、经济学家、法学家、高级律师、著名经营管理专家等。独立董事所占比例在各国法律中有不同的规定，英、美等国比例较高，而日本则较少。如1998年美国上市公司的独立董事比例为56，日本则只有24。单从美国公司看，许多公司的独立董事在60以上，如Ford公司有董事14名，其中独立董事10名，占71.4；GE公司有董事15名，其中独立董事11名，占73.3。在美国的独立董事中，大部分由现任企业的经理人组成，他们具有丰富的经营经验，但新近任命的独立董事，绝大多数是教授、律师、专职公务员等高级专门人才。独立董事一般不领取工资，只拿一定的津贴或车马费（年终时享受一定的奖励性报酬），表明不是雇佣关系而是信任托管关系。信任托管的基本前提是，所有者对他们所选择的董事是充分信任的，他们对公司的信心正是建立在这种信任基础上的。尽管独立董事的作用多大在中国颇有争议，本文认为，只要法律健全和执法严肃，且公司治理结构规范，独立董事就可以充分发挥其对公司代理人的约束作用。实施独立董事制度是改变公司治理状况的重要手段。具体措施可以是：用法律保护独立董事的独立性；适度扩大独立董事在董事会的比例，并规范其行为；加强对独立董事与企业内部人勾结的制裁力度；提高独立董事素质，适当增加专家董事的比例；严格限定董事长非特殊情况不能兼任总经理；界定机构或权利人的权限范围，严禁侵权行为。继宝钢和神华集团之后第3家成立规范的国有独资公司董事会的中央企业中国最大的仓储物流企业、两家国有资产经营公司试点企业之一的中国诚通控股集团有限公司就曾于2005年12月1日引入4名外部董事，即全国人大财经委员会委员、原国家开发投资公司总经理王文泽，原中国乐凯胶片集团总经理杜昌焘，上海金盛人寿保险有限公司董事长、法国安盛保险集团亚太区董事林锡忠，原新兴铸管集团董事长范英俊。而5名内部董事包括董事长、党委书记马正武，总经理洪水坤，党委副书记李耀强，董事张国通，职工董事张国良，从而组建了新一届由9名董事组成的董事会。2006年1月1日新公司法开始施行后，国资委将增加诚通集团外部董事人数，使外部董事超过半数。（新公司法有规定，董事人数可以达到13人）。外部董事被国资委认为是董事会试点的核心所在，承担着打破国有独资公司内部人控制现象的重任。从外部约束来看，第一是法律约束。目前，由于内部人控制没有法律上的明确界定，尽管公司法对公司的整体行为有约定，但是对公司主要的利益主体没有约束。因此，有关法律应作一些修改与调整，应该建立关于人力资本的有关法律，职业经理人、代理人是一很大的很重要的社会群体，必须有相应的法律来约定；第二是市场约束。也就是要完善人力资本的市场，代理人的招聘选拔必须有一个清晰的标准和界定的范围；三是道德约束。任何一个经营者必须有职业道德；四是新闻媒介的约束。但是新闻媒体的约束一定要选择好切入点，而且切入的最终目的是保证企业的发展，不是求得某种新闻效应。建立科学合理的考核制度，完善约束机制。解决机理不足的同时，必须重视解决约束不到位的问题。首先是要建立一套科学合理的考核指标。这套指标既要能够真实反映短期的经营绩效，又要能够反映企业的长期发展状况，总之要能够对经营者的经营业绩进行科学的衡量；其次要明确考核的主体。考核是落实国有资产保值增值的关键，也是激励能否到位的重要依据。严格考核要解决的首要问题是谁来进行考核，即必须明确考核的主体。目前很大程度上是企业经营者自己对自己进行考核，这种考核很难保证经营者业绩的真实性，也难以满足国有资产保值增值的要求。对于国有资产授权经营企业即界面层的考核，应有国有资产管理部门承担；界面层以下的企业，应由国有资产授权经营单位进行考核。在考核中还可以借助社会中介机构、审计部门以及外派监事会等方面的力量；第三，考核必须做到有奖有罚。在经营者收入较低的时候，可以说不奖就是罚；当经营者激励机制建立起来之后，就要真正实行奖优罚劣，在承认经营者劳动价值的同时，对不合格的经营者也要进行淘汰。 （四）eso是激励约束机制的重要实现形式经理股票期权激励（executive stock option）源于美国20世纪70年代，是从员工持股计划中分离出来的。eso是公司股东（或董事会）给予高级管理人员的一种权利，持有eso的高级管理人员可在规定时期内行权（exercis），以事先确定行权价格购买本公司的股票，在行权前，eso持有者没有收益；在行权后，持有者获得潜在收益（股市价与行权价之差），在适当时机出售所得股票获取现金收益，它比现金方式的奖励有更大的激励作用，并把未来的收益与企业发展和股市紧密结合起来。eso主要理顺了三种关系：第一是理顺了公司经营者与股东之间的委托代理关系；第二是理顺了