浅谈我国世界遗产地冲突事件的管理.doc

目 录摘要1关键词1Abstract1Key words 1一、中国世界遗产地冲突事件研究的缘起2二、世界遗产地冲突事件的特征2（一）开发建设是形成冲突的主要力量2（二）冲突事件反映部门利益之争2（三）舆论监督的推动作用明显3（四）法律监督起决定性作用3三、世界遗产地冲突事件产生的原因剖析3（一）经济利益驱动过大3（二）过度满足游客需求4（三）供需矛盾突出41.人口压力42.遗产地的空间结构与城市出游压力43.区域产业结构调整压力5（四）产权重叠和监督缺位5（五）体制模糊5四、解决世界遗产地冲突事件的对策5（一）设置专一的资源处置权6（二）建立制度性监督机制61.颁布相关法律，加强法律法规监督62.建立专业的技术监督机构，加强科学技术监督能力63.完善公众监督参与机制，强化公众舆论监督6（三）引入外界制度变迁力量6五、结语6致谢7参考文献7浅谈我国世界遗产地冲突事件的管理 摘要：近年来国内世界遗产地因旅游开发而引起的冲突事件不断，从索道建设、接待设施建设到门票价格上涨等问题，无一不引起社会各界的广泛争论。一方面这些争论反映了人们对世界遗产保护的关注，另一方面，争论并没有能对问题的解决起到决定性影响说明了世界遗产地问题解决的复杂性。如何更好的解决这些问题，是目前我们必须考虑的重要点。本文拟就相关问题，从冲突事件的特征，起因，存在的问题等方面进行分析与探讨，以求对世界遗产的保护发挥作用。关键词：中国世界遗产地；特征；起因；对策Analysis about the conflict of Chinese world inheritances supervise Abstract：World heritage sites in recent years due to domestic tourism development arising from the conflict continued,from the tramway building,construction of facilities to receive tickets prices and so on, are all caused widespread controversy from all sectors of society,on the one hand these arguments reflect the people of the world heritage the protection of the concern ,on the other hand,the argument can not solve the problem that has played a decisive impact on the world heritage sites of the complexity of the problem-solving ,how to better solve these problems, we must consider is the important point,this paper on relevant issues,from the time of the characteristics of the conflict,the cause of the problems for analysis and discussion,in order to protect the heritage of the world play a role. Key words: The Chinese world inheritance;character; cause; solution 我国1985年全国人大正式批准加入联合国保护世界文化和自然遗产公约,在遗产旅游快速发展的背景下 ,我国由计划经济向市场经济转轨时期所暴露的法律制度不完备和管理不完善问题日趋突出, 缺乏约束的利益驱动、过度的商业化和市场化趋势导致了中国世界遗产资源受到不同程度的侵掠和破坏 ,近年来这一趋势非但没有得到有效遏制, 反呈进一步扩大之势。地方政府重申报 ,轻管理 ,过度开发利用与被动保护矛盾和问题愈加显现 ,保护与管理的任务日益艰巨。一、中国世界遗产地冲突事件研究的缘起 中国自1985年正式签署保护世界文化和自然遗产公约成为缔约国。1987年第一批名胜古迹入选世界遗产，以后每年均有项目入选。目前中国有20处世界文化遗产、3处世界自然遗产以及4处世界文化与自然双重遗产。中国内世界遗产的保护现状并不能令人乐观，根据 1972 年联合国教科文组织在法国巴黎当局指出，中国在世界遗产保护上依然存在很多问题。我们拥有的世界遗产正在遭残蚀，有些甚至有消失的危险。本文中的冲突事件指的是，在世界遗产地的保护与开发过程中，因旅游开发所引起的保护权与开发权之间的矛盾现象，这些现象围绕着经济利益，管理体制，政府与地方，市场要素等发生，包括旅游性，经营性和开发性三种类型。这些事件的发生，对于我们进一步研究如何保护和开发利用好世界遗产地有重要的意义。 二、世界遗产地冲突事件的特征（一）开发建设是形成冲突的主要力量 世界遗产存在的最重要问题在于错位开发,遗产遭到破坏。近年来,一些地方申遗成功后知名度大增,游客蜂拥而入,取得了显著的经济效益和社会效益,致使一些地方领导对遗产地的认识出现了偏差,将遗产这种不可再生的文化资源等同于一般的经济资源而且是无成本的经济资源,以经济开发特别是密集式旅游开发破坏遗产的保护与合理用。1一般认为，旅游发展与遗产保护可能引起的冲突包括旅游性破坏、经营性破坏和开发性破坏三种类型。旅游性破坏指旅游者游览行为对遗产资源造成的环境与资源冲击，这种破坏是一个渐进的过程，往往不易引起突发性冲突，也可以通过适当的管理来进行控制；经营性破坏是指由于经营管理者不慎或不当的管理行为造成的资源毁坏或损伤，这种破坏或大或小，但大的管理失误有可能引起较严重的后果，如武当山遇真宫失火事件；开发性破坏主要是指开发主体不当的开发建设对遗产资源造成的破坏，此类事件一般较容易引起媒体的关注形成新闻焦点，如武陵源观光电梯事件等。 从近年来发生的几起冲突事件来看，大多是由于开发建设引起的开发性破坏事件。当然，这并不表示目前国内旅游发展与遗产管理不存在旅游性破坏与经营性破坏，它只能说明目前能进入媒体与公众视野的往往还只是大型破坏事件，旅游性破坏与经营性破坏还未引起足够的重视。（二）冲突事件反映部门利益之争 在这些冲突事件中，表面上是开发商开发建设与遗产保护的冲突，其背后是政府各部门之间的冲突，其中突出表现在旅游管理部门与文物保护部门的冲突、与建设部门的冲突，地方政府与上级职能部门的利益冲突。 在冲突事件中，部门利益之争集中体现了部门发展目标之争与部门既得利益之争。部门发展目标之争主要表现在地方政府希望以发展经济为首要目标，而相关职能部门却要求以某单一职能为目标，如武陵源百龙电梯事件中，地方政府极力支持相关项目的开发建设，积极与相关部门进行协调工作。部门既得利益之争主要表现在相关职能部门为争取既得利益(如资源的管理权与处置权、收益权等)发生的冲突，如“水洗三孔”事件和西安兵马俑上市事件，文物部门为保障自身既得利益而与其他部门发生了激烈的冲突。2世界遗产的管理主体较多,有的在建设部门,有的在文物部门,有的在林业部门,有的在文化部门,有的在国土资源部门等,因不同的政府部门被赋予了不同的职能,所以世界遗产在保护和利用中利益关系显得格外复杂:有中央政府与地方政府的关系,有不同政府部门之间的关系。3同时，世界遗产管理体制的混乱进一步导致世界遗产管理主体不明，政企不分。政府在管理中的定位不明，以至于在调节保护和发展经济的问题上难以达到平衡。（三）舆论监督的推动作用明显 从这些事件发生的过程来看，媒体舆论对推动事件的发展与变化起到很大的作用，从事件发生的时间顺序来看，基本反映“事件发生(举报)/媒体报道部门反应媒体跟踪报道、社会普遍关注高层介入/主管部门重视部门进一步反应有法可依/无法可依处置/不了了之”的特征4。在这一过程中，媒体对扩大事件的影响，引起社会关注，推动高层政府介入事件的解决起到了一定的作用，也促使地方政府采取了一些措施，但另一方面，由于媒体及其他外界监督形式本身的局限性，在不同的事件中媒体扮演的角色也颇有争议，它对事件推动作用仍然有限。（四）法律监督起决定性作用 从几起事件的处理结果可以看出，凡涉及到文物破坏的事件如武当山遇真宫失火事件，都按照文物保护的相关法律进行了处罚。一则是因为文物保护的主管单位明确国家文物局，二则是文物保护有严格的法律支持。但涉及到自然遗产破坏的事件时，处理结果大多是不了了之。一方面是因为自然遗产主管部门众多，另一方面是因为目前自然遗产保护的相关法律缺乏。武陵源被联合国教科文组织批评，因为有世界遗产保护公约的约束，中央高层的高度重视，问题才得以初步解决。同样是武陵源，百龙电梯事件没有被联合国教科文组织指出，媒体舆论的批评引起了相关部门的重视，但由于自然遗产涉及的主管部门众多，谁也不愿对此事负责，也没有相应的法律可依，所以最后百龙电梯事件也只能不了了之，泰山、黄山事件也大致相同。正如有学者所言“兵马俑丢一个脑袋可以判刑，而泰山砍出一半却无法可依”，没有法律制裁的依据，问题最终也不能得到有效解决。5我国加入保护世界文化和自然遗产公约已有20多年,由于观念保守,法制建设长期滞后,典型的例子是,目前仅有四川福建等省的人大常委会颁布了简略的世界遗产保护条例。申遗说到底是为了使这一人类的共同财富获得更大范围、更高规格的重视和保护。实践证明，世界遗产得到良好保护，必然有赖于管理的法制化。我国应当抓紧制定有关世界遗产保护管理和开发利用方面的法律、法规以及其它政策性文件，以期形成符合我国实际的法律法规体系。三、世界遗产地冲突事件产生的原因剖析（一）经济利益驱动过大在传统体制下，地方政府实际上是中央政府的派出机构，地方成为全国综合平衡的中间层次，一切听命于国家的指令性计划。实行市场取向的体制改革后，地方政府的目标和约束条件发生了重要的变化 。一方面，1980年实行“分灶吃饭”的体制后，地方政府的利益被强化了。当地方政府以预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是个行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济目标的经济组织。6地方利益不再是抽象的，而是具体的，正是这个意义上，地方政府有其相对独立的目标任务，地方政府的经济行为，就是在地方利益的驱动下，利用地方职权，实现这些目标任务。又是在这个意义上，地方政府从地方利益的代表者，进一步成为一个相对独立的利益主体，并且是多层次的利益主体 。在地方政府中，政府政策总会受到政府官员个人利益偏好的影响，在缺乏有效监督的情况下，政府官员制定的政策总是会追求短期经济目标的实现。 目前国内世界遗产地的实际控制与管理权都由地方政府所掌握。基于种种现实压力，地方政府的遗产管理目标不得不以经济发展为目标，而具体负责的政府官员则将这种经济利益更具体化、短期化。明确的经济利益驱动与短期的经济发展目标使遗产地的开发建设形成一种强势力量，力量对比的悬殊使遗产保护工作被削弱，最终导致这些冲突事件的发生。（二）过度满足游客需求 改革开放以来，“顾客至上”、“顾客永远是对的”、“让顾客满意”是服务业奉行的宗旨，虽然在实际的服务过程中远未真正落实这一理念，但在旅游资源的开发建设中却已经普遍接受这一思想，如“围绕市场需求开发产品”、“市场导向开发原则”等等，应该承认这种指导思想在一定范围内有其合理性，但对于世界遗产地这种高度稀缺资源，完全以顾客需求为导向进行开发建设则会出现一些新问题。 首先，游客追求舒适最大化与遗产资源保护的最优化存在冲突。目前以团队观光为主的国内游客群体总是希望游览舒适最大化，同时他们对索道等交通设施建设所产生的负面影响却并不敏感。例如，武陵源的游客调查表明，86.3%的游客表示他们喜欢或很喜欢索道等交通工具，但却只有42.2%的游客认为索道建设破坏了遗产资源。其次，游客对各类享受型交通设施的需求态度其实很模糊。游客喜欢遗产地内的享受型交通工具，同时他们也大多认同徒步登山的乐趣，可见其立场其实很模糊，如果能够合理的引导，其立场可以改变。第三，索道等交通工具建设并不能真正增加游客的满意度，相关研究结果表明，影响游客在世界遗产地游览满意度的主要因子依次是风景与游览服务质量、景区设施与环境、食宿设施与服务、景区内外交通便利程度、物价与购物环境和景区享受型交通工具，景区的享受型交通工具对游客的满意度影响并不大7。所以，在世界遗产地内以“满足顾客需要”、“方便游客登山”、“减少游客疲劳”、“提高游客满意度”为理由大量修建索道、电梯等交通工具的立论并不充分，因为游客的需求立场其实很模糊，完全可以通过引导来改变，同时索道、电梯等设施并未能真正地提高游客满意度。以“满足游客需要”而在世界遗产地内修建的各类索道等现代化交通设施只会与遗产保护发生冲突而不能真正体现游客需要和提高游客满意度。（三）供需矛盾突出 我国人口众多，旅游市场成长迅速，而世界遗产资源分布不均衡，区域经济水平悬殊，造成了遗产资源的供需矛盾突出，也在一定程度上促成了世界遗产地旅游发展与遗产资源管理的冲突事件的发生，其主要表现在：1.人口压力一个国家或地区拥有遗产地数量与当地人口数的关系，会影响到遗产地的保护压力。每一遗产地平均服务人口越多，它所面临压力越大。我国世界遗产地总数虽然名列全球第三，但人均遗产地系数却倒数第三，仅多于尼日利亚和印度。快速发展的经济与不断增长的出游能力使中国遗产地的人口压力特征更加明显。2.遗产地的空间结构与城市出游压力从我国世界遗产地空间分布特征来看，中国世界遗产地与中等城市之间的平均距离为326.2km，在大部分游客出游半径500km以内，中国各个世界遗产地出游力平均为1192.2人次每平方米，明显的比世界其他的国家要高很多，导致各遗产地面临城市出游的压力巨大 。3.区域产业结构调整压力在过去的15年中，中国的失业率持续增长，各地政府都面临着巨大的解决就业的问题，在产业结构调整的背景下，大部分地区将世界遗产地作为解决就业问题和创收的主要途径，再加上国内对遗产地保护的资金投入有限，遗产地面临的产业结构调整压力更加突出8。（四）产权重叠与监督缺位 资源处置权设置重叠、产权不具有排他性。一般认为，所有权是产权的核心，与之相伴随的有使用权、收益权、处置权等多方面权利。随着世界遗产地旅游发展与遗产保护矛盾冲突的加剧，越来越多的学者认为，经营权与管理权或者所有权含糊不清是造成这一问题的主因。但实际上，在世界遗产这类特殊公共资源中，任何主体的经营活动实际都有赖于政府相关部门的“批准”，没有政府部门的批准或者其他形式的许可，任何单位或个人都无法对遗产地类的资源进行“占有”或“使用”，所以实际上对开发主体产生影响的是“审批权”，即谁有权批准投资主体可以“使用”、“占有”资源，这种“审批权”实际上就是一种资源处置权，因为“审批”实际上就意味着“处置”安排其利用形式与处理方式。世界遗产属于一种特殊的公共资源，这种公共资源的所有权归全民所有。作为一个整体的全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者，但实际是政府代表全体公众进行管理。一旦公众把公共资源的处置权委托给政府来代理行使，资源的所有权和处置权就发生了分离，这就引发了代理问题，即资源所有者(全体国民)与管理者(政府官员)之间存在委托-代理关系，由于同一遗产资源分别委托给林业、环保、建设等多个部门进行“代理”，实际上造成了产权设置重叠，即同一资源实体的一些产权同时委托给不同的平级政府部门，各政府部门对遗产资源的“处置权”并不具有排他性，他们在实际中相互竞争使用，最后的结果就正如2002年9月武陵源区人民政府向联合国教科文组织提交的武陵源世界自然遗产现状定期报告(第11页)中坦言：“对于有实力的单位、企业、投资商，到景区中投资兴建旅游接待设施，尽管我们已经认识到一些是问题工程，但迫于种种压力，我们很难说不 。（五）体制模糊 对于世界遗产的经营与管理问题，一开始就出现了政府与市场之争。关于遗产资源的政府管理模式的主张包括两个观点：建立国家公园管理局类似的垂直管理体系和建立多位一体的地方政府属地管理体系；关于遗产资源市场经营的形式，在实践中出现了转让经营权与景区经营公司上市的作法，理论界也提出了“两权分离”、“三权分离”或“四权分离”的说法。9但无论是在理论界还是实践界，这两种观点都陷入一个困境：政府治理的遗产地并未能避免保护与开发的冲突，市场经营的遗产地也倍受批评 。最近文物保护法与建设相关条例先后明文规定遗产资源不得转让经营权，这标志着政府与市场之争在实践中以政府胜利而告一段落，但理论的争论远未停止，实践中的冲突也因此而将继续存在。所以我们必须再进一步的对此问题进行分析探讨。四、解决世界遗产地冲突事件的对策 现行世界遗产管理体制是特定历史阶段地方政府经济利益追求的结果，而目前所出现的冲突正是世界遗产地非经济利益追求日益增强背景下旧体制与新需求的冲突。旧体制问题的核心是资源的处置权非排他性与制度性监督的缺位，因此，只有努力改变这两个核心要素才能促进旧体制从经济利益导向多目标导向转化。10据此，对于世界遗产地旅游发展与遗产管理的冲突与矛盾，怎样才能更好的保护，我认为关键是要解决以下问题：（一）设置专一的资源处置权资源处置权的重叠直接导致资源占有的失控，导致遗产地的开发性破坏。11因此，在世界遗产地管理体制设计时，关键是遗产地的管理机构必须具有专一的资源处置权，即遗产地内的任何形式的资源利用都必须由专门的机构来审批，其他机构都无权干涉。这种专一的资源处置权既可以是中央政府（如国家遗产管理局或国家公园管理局等）直接控制，也可以是地方政府（景区管理政府）直接控制，但其关键是对资源处置权具有排他性，同时也就意味着该管理机构对遗产资源的保护状况负有唯一责任，避免分利时争相“处置”资源，承担责任时相互推诿。（二）建立制度性监督机制 资源处置权具有专一性时，监督就显得特别重要，为保证这种处置权使用得当，就必须建立一种制度性的监督机制，它包括法律监督、行政监督、专业技术监督和社会公众监督。 1.颁布相关法律，加强法律法规监督通过颁布严格的世界遗产保护法律，监督遗产资源的使用者（处置者）的行为，使遗产资源的污染、破坏等问题能够有法可依，规定资源处置机构的法律责任，对资源处置权力进行法律约束。122.建立专业的技术监督机构，加强科学技术监督能力事实表明，世界遗产的保护与管理是一项涉及多学科的复杂工作，资源的利用与管理都必须建立在科学的依据之上。美国黄石公园的案例表明，没有科学的指导可能会造成资源的另一种灾难。由于人们的认识水平在不断的提高，自然生态环境也在不断的变化，它对管理者不断提出新的要求，这就要求有专业的科学机构长期对世界遗产的价值、保护开发与利用进行跟踪研究，并对各个世界遗产地进行科学地监督。3.完善公众监督参与机制，强化公众舆论监督事实证明，公众舆论的监督对世界遗产地的保护与管理起到了一定的作用，因此，要建立一个完善的公众参与监督的机制，以利于世界遗产的利用与管理处于一个更为广泛的监督之中。(三)引入外界制度变迁力量现行世界遗产管理体制是经济发展动力下的变迁结果，其制度功能是促进地方经济发展。随着人们认识水平的提高与环境保护组织约束力的加强，世界遗产地的非经济功能将会日益受到重视，旧体制的弊端将更加明显，制度变迁的动力将越来越大。但由于诱致性制度变迁缺少动力机制或动力机制不健全，而强制性度变迁又遇到层层阻挠困难重重，有必要通过引入体制外的制度环境与安排，将国际社会当作独立经济体的一个外生变量纳入制度分析的范畴，寻找潜在利益空间与获利机会，为制度变迁设置新的动力机制，比如积极加入国际环境保护组织等手段来推进世界遗产地管理体制的变革，正如中国加入WTO推动经济体制改革。13实际上，中国加入世界遗产公约已经在某种程度上推动了遗产资源管理体制的改革，但仍显得不够。五、结语根据以上对我国世界遗产目前的现状分析，得出一些对于如何产生的原因和如何应对问题的结论，虽然不太全面，却是主流的理论，关于世界遗产的研究是任重而道远的，本文不过是对其中的主流问题进行了梳理，试图对遗产的保护理出思路。为了更好的保护世界遗产，我们必须对此进行进一步的研究，以得