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事业单位编制管理的现状与改革研究内容提要本文首先介绍了事业单位的概念、性质和主要特征，并对事业单位的形成和发展历程进行了回顾和归纳，然后对事业单位编制管理的涵义和必要性作了简要的介绍，着重指出改革发展中已取得成绩和存在的主要问题，在此基础上提出了事业单位改革的建议和对策。文章搜集了有关事业单位改革的相关文章和论文，并综合前人观点。关键词 事业单位 编制 编制管理 对策正文事业单位的定义和发展事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。【1】 事业单位就是一个具有鲜明中国特色的概念，与英文“ ”公共服务机构较为相近。在国外，类似于事业单位的机构，或相对于政府机构而言，称之为“非政府组织”（non-governmental organization ，）；或相对于企业而言，称之为“非营利机构”（non-profit organization ）【2】。事业单位是随着社会生产力的发展，在经历了人类几次大的社会分工后，尤其是当私有制出现后而产生的。在阶级社会，有一部分人脱离了体力劳动，专门从事教育、科研、卫生等脑力劳动，这可能就是最早的事业单位雏形。当时所存在的有组织、有目的的从事传授知识和技能的活动，出现了最早的“学校”。人类社会进入封建社会，又有了“官学”和“私学”之分。由于社会生产力的飞速发展，资本主义社会中各类事业单位蓬勃发展。科研、教育、文化、卫生等单位，无论是在规模、设备、手段、分工、经费等各个方面都是以往阶段所不能比拟的。这一时期，形成了一大批举世瞩目的教育和科研圣地。随着社会分工和发展和分工的进一步加强，又出现了诸如航空航天、电子、核能、生物工程等新兴的“事业单位”。在资本主义国家，所谓的事业单位等同于非营利组织，既可以由国家兴办，也可以私人举办，但均以非营利为主要目的，在社会公共事业的发展上做出了很大的贡献。社会主义社会，事业单位同样取得了长足的发展和进步，已成为国家社会组织机构中不可或缺的组陈部分。其中绝大多数为国家兴办或主导，生产精神文化产品，培养各类人才，如1949年成立的中国科学院、1950年苏联专家帮助创办的中国人民大学和哈尔滨工业大学等。随后，在社会主义革命和建设实践中，事业单位蓬勃发展，不断发展壮大，目前事业单位大约可分为25种行业类别，包括教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息资讯、标准计量、知识产权、进出口商检、物资仓储、城市公用、社会福利、经济监督、机关后勤及其它方面。【3】2011年有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。 【4】虽然各个历史阶段对于事业单位的概念有所不同，但总的来说，事业单位具有一些不同于其他组织的特点，比如服务于社会，具有社会公益性、不以盈利为目的等。事业单位编制管理的涵义和必要性事业编制是受国家机关领导，不实行经济核算，不直接从事社会物质生产和商品流通，所需经费全部或部分由国家预算拨给的单位的人员编制【5】。事业单位编制有广义和狭义之分，广义的事业单位编制是指事业单位的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别、人员数额和结构等【6】狭义的是指一个事业单位的人员定额（即人员上限），以及各种人员的比例结构（包括职务、各个职务比间关系）。实际上，事业单位编制管理，就是运用科学的管理理论和方法，研究解决一定社会经济形态下的国家各个事业单位的整体总局、设置、职责分工及人员编配的一门科学，是为科学合理设置机构和配备人员而进行的一系列管理活动的总成。【7】从战略位置上说，中华人民共和国民法通则中将事业单位和企业、机关、社会团体并列为我国的四大法人，肯定了事业单位在我国经济建设和社会发展中的重要作用。事业单位编制管理的发展历程和主要问题1962年的中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议中指出要把事业机构编制管理和行政机构编制管理同等对待，统一管理、严格控制等，这是建国来第一次在中央正式文件上做出对于事业机构编制管理的规定。其后，在1963年的关于编制管理的暂行办法，1964年的关于中央各部门报送直属事业单位的机构编制方案和工资总额计划的联合通知，1965年的关于一九六五年劳动工资和编制管理的联合通知和关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见进一步明确了事业单位和事业编制的概念、范围、管理的原则和方法等。1986年劳动人事部发出的关于加强事业单位编制管理的几项规定的通知又明确规定了事业单位机构编制管理的主要原则、管理内容、职责权限、和管理方法等基本问题。随后，在1992年，根据时任总理李鹏的提议，在国家机构编制委员会内部设立一个专门的机构，对全国的事业单位机构进行管理，为此，中央编办成立了事业司。从1993年开始，为进一步增强事业单位的活力，有利于经济建设与社会事业协调发展，有利于减轻国家财政负担而进行一系列的事业单位编制的改革工作。之所以如此，是因为经过建国尤其是党的十一届三中全会以来伴随着经济建设和社会发展的需要，事业单位在不断发展壮大过程中同时也存在一些问题。正如中国社会科学院研究员何振一所说，”现行的事业单位管理体制是基于指令性计划经济体制建立的，其基本特征是：国家包办、政府部门分类统管、财政统包供给，各事业单位仅仅是政府部门的附属物，事业发展和运营直接受制于政府部门。各事业单位既无自主权又没有实质性责任，即无断炊之虞，因此就形成各事业单位对上级等靠要，吃国家财政大锅饭的格局。“虽然改革开放二十几年来，为适应经济体制改革的需要，进一步解放和发展生产力，国家先后对事业单位的管理体制进行了一些探索性的试验改革，积累了大量有益的经验。如：1. 采取不同形式的“简政”、“放权”、“搞活”等改革措施,逐步扩大了各类事业单位的人权、事权、物权、财权及其他各项管理自主权,大大增强了事业单位自我发展和适应环境变化的能力；2. 采取了“创收”、“让利”、“免税”等改革措施,鼓励和支持各类事业单位挖掘潜力,开展多种经营己增加收入,缓解了事业经费严重不足的困难局面；3. 采取了“开放”、“协作”、“联合”等改革措施,鼓励和支持各类事业单位实行面向社会、对外开放,初步改变了单一化的行政隶属关系、投资渠道和服务对象,提高了事业资源的利用效率,有利于实现国家公共事业资源配置与利用的社会化；4. 采取了“国家、集体、个人一起上”的改革对策,鼓励和提倡社会办事业,通过多渠道、多层次、多形式的措施来筹集各项事业发展资金,促进了民办事业的发展,推动了事业发展主体的多元化；5. 采取了“业余兼职”、“停薪留职”、“人才交流”等改革措施鼓励和支持各种有偿服务,取得合法收入,调动了事业人员的工作积极性、主动性和创造性,促进了各类事业单位及人员的活跃和合理流动；6. 采取了一系列新的事业资金供给方式,逐步收缩财政资金供给范围,并对一部分事业单位停止财政拨款,推动了部分事业单位走向市场。于是,出现了“全额拨款”、“差额拨款”、“经费自理”等不同形式的“事业单位”,还有一些事业单位实行了“企业化管理”；7. 采取了一些剥离“企”、“事”的改革措施,实行企事分离,将部分事业单位“转制”为企业,初步实现了一些事业单位的产业化与市场化。【10】 尽管我国事业单位管理体制改革已经取得了一定的进展,积累了一些有益的经验,但由于没有明确的改革目标,缺乏整体性改革思路和配套的改革条件,尤其是人们在思想观念上还存在许多过于片面和僵化的认识,致使事业单位体制改革的困难和阻力加大。具体表现在目标模式不明、步骤设计不周、政府职能转变不到位，政事不分，事企不分、改革广度、深度、力度不够、缺乏配套措施，放权过度导致政府公共服务职能弱化、市场化过度，改革目标偏离、缺乏健全的监管体制等方面。【3,8】从以上论述可以看出,导致我国事业单位编制问题产生的原因是管理缺乏科学性、规范性和约束力。【9】事业单位编制管理改革的对策事业单位编制管理是事业组织建立、健全所必须经常进行的一项基本工作。为维持这项工作经常性、重复性的工作纳入科学化轨道，必须遵循科学化、规范化、定量化、法制化的管理。我国传统的事业单位是在计划经济体制下逐步发展起来的，在功能定位、管理体制、运行方式等方面与计划经济体制有着密切的关系。其基本特征是政事不分、行政事业一体化。推进事业单位改革，必须与管理体制改革、人事制度改革、分配制度改革、社会保障制度改革、财政预算制度改革配套进行。要按照适应社会主义市场经济发展的要求，建立有利于政事分开，有利于资源优化配置，有利于提高社会效益和经济效益，符合事业单位自身特点和发展规律的管理体制和运行机制，促进国民经济和社会事业的协调发展。包括：1.强化事业单位改革的动力机制第一，建立利益均衡机制。改革最核心、最根本的问题是如何处理好各方利益主体之间的关系协调问题，特别是政府与事业单位、事业单位与企业等社会组织、事业单位与服务对象、事业单位内部职工与领导等关系。在充分听取各方意见，承认并且尊重各方对自身利益的诉求，通过建立信息沟通机制、诉求表达机制、利益协商机制的条件下，一方面让各方关注的问题、各种观点公开表达、平等讨论、民主集中，另一方面在利益博弈中过滤或钝化各种极端的观点和不当的利益诉求，从而形成能均衡各方利益的改革方案与推进战略。第二，明确改革目的。事业单位改革是为了促进社会事业更好更快发展，而不是简单的精简机构和人员。研究制定改革方案要一切从实际出发，不能一说到事业单位的改革，就是简单的“市场化”、“企业化”，更不能用甩“包袱”的思想和政策指导改革。事业单位改革既要在统一思想，凝聚共识的基础上有计划、分步骤的有序进行，又要认真总结试点经验，加大推进的力度；既要尊重各地的不同特点，又要强调改革政策的一致性。要注意防止固化不合理的利益格局，使各方在比较不同改革政策、攀比不同政策优惠过程中不断“提高要价”，使改革成本无限放大。第三，优化改革环境。改革只能在具备基本条件下才能顺利推进并取得成功。国家应当尽快出台事业单位养老、失业、工伤等方面的社保政策和法律、法规，使其在事业单位改革中发挥“兜底”的功能。一是要明确政府财政的责任；二是要解决“老人”、“中人”“、新人”关系的问题，特别是关注现有在编人员如何纳入社会保障体系问题；三是衔接、平衡好机关事业单位社会保障关系。第四，理顺政事关系。正确认识和处理好政府与事业单位之间的关系，既不能将事业单位等同于行政机关，又不能简单以“政企关系”类比“政事关系”，政府与事业单位关系是：政府承担向社会提供公共服务职能，举办事业单位以直接生产形式向社会提供公共服务是其基本方式之一，事业单位则是直接生产、提供公共服务的组织，是非机关形态的公共机构。第五，坚定改革信心。应该采取舆论宣传、思想教育、示范引导等方式明确改革的必然性、有益性、不可逆性，强化改革信念，特别事业单位改革的组织者，更要信心十足，借助公共权威向社会明确传达政府的改革意愿，树立坚定的改革者形象，从而激发全社会的改革动力。2.明确事业单位职能定位当前和今后一个时期，我国经济和社会发展面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这个矛盾突出表现在当前我国就业形势持续处于高压状态，社会保障制度体系不完善，收入分配差距不断扩大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，农村社会事业发展落后，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施匮乏，广大弱势群体不能充分享受基本的社会公共服务。要解决这些问题，政府可以一是通过立法、制定发展规划、规范市场秩序等提供公共服务。二是通过举办非营利公共服务组织直接提供公共服务；三是通过政府投资基础设施、公用事业提供公共服务；四是通过提供财政补贴提供公共服务。其改革的方向是：缩减行政性事业单位数量，使承担行政管理或行政执法职能的事业单位保持在最低限度以内；进一步加大纯公益性事业单位的投入，适当扩大纯公益性事业单位规模，尽快改善人民群众对基本公共服务的需求；动员社会力量积极参与准公益性公共服务活动，为社会提供更多的公共产品；剥离经营性事业单位，使其成为自主经营的企业法人实体。3.建立合理的事业单位管理体制建立科学合理的管理体制和制度要从几方面入手： 第一，提高事业单位的法律地位。将事业单位设立的权限上收到各级人大，任何事业单位的设立都应通过法律程序。同时，实行管办分离的新型管理体制，经人大批准的事业机构成为独立的事业法人，由统一的有权威的事业法人监督管理机构统一管理，原举办单位不再承担对事业法人的直接管理职责。第二，要从地区经济建设和社会发展的现状与实际需要出发，对现有事业单位承担的职能、性质、隶属关系等进行重新分类定位。第三，实行法人治理结构，使所有利益相关者都能参与决策过程，分享决策权力。4 探索灵活的事业单位用人制度一是建立岗位管理制度。二是推行全员聘用制度。三是扩大事业单位人事管理自主权。四是引入选人用人竞争机制。五是建立新型的领导选拔制度。六是建立未聘人员安置制度。七是建立柔性用人机制。八是完善人员退出机制。九是制定科学的事业单位人员编制标准。5 建立多样的事业单位分配制度一是推行工资总额包干制度。二是创新个人工资制度。（1）基本工资，（2） 职务工资（3）岗位工资（4）津贴（5）绩效工资（6）效益工资（7）计件工资三是扩大其它收入，实现个人收入的多元化。打破以工资为主体的单一性收入制度，进行个人分配方式的制度创新。（1）奖励收入。（2）分成收入。（3）提成收入。（4）股权收入。（5）兼职收入。6 推进事业单位养老保险制度改革鉴于事业单位规模庞大，情况复杂，应按照事业单位的不同类别分步推进。一是具有行政职能的事业单位，可实行与机关相同的养老保险实施办法。二是纯公益性的事业单位，可实行老人老办法、新人新办法，改革前参加工作的“老人”，可随行政机关养老保险制度改革进程一同推进，改革后参加工作的“新人”，从参加工作之日起，按照统一的养老金缴费办法，建立养老保险制度。三是半公益性和经营性事业单位，根据财务承受能力和财政补贴能力，可从改革之日起实行统一的养老保险制度。7 建立事业单位绩效评估制度一是明确评估主体。绩效评估应由政府或政府委托的中介机构组织进行。评估前应成立评估委员会，邀请有关专家和相关社会公众代表参加。二是明确评估内容。评估内容应根据各个事业单位的不同特点和承担的职能、任务确定。三是明确评估程序。一般应有自我评估、现场调查、征求社会民意、与事业单位反馈、沟通、做出评估结论等几个环节组成。四是评估结果使用。8 改革事业单位预算制度一是明确政府提供公共服务的重点和先后次序，优化财政支出结构。二是强化预算的约束力，加强预算评估与反馈，准确掌握财政支出对事业发展目标产生的效果，根据绩效确定下一年度财政预算计划，提高财政预算的权威性。三是改革预算决策机制，加强预算决策的科学论证和检验，建立立法机构、预算部门、主管部门、公众代表、新闻媒体共同参与决策的制度，完善决策程序，完善预算编制制度、定员定额管理制度、项